ESCALA REGIONAL Y MICROREGIONAL
EN ECUADOR: CONTRIBUCIONES TEÓRICAS
HACIA LA SOSTENIBILIDAD TERRITORIAL
REGIONAL AND MICROREGIONAL SCALE IN ECUADOR:
THEORETICAL CONTRIBUTIONS TOWARDS TERRITORIAL
SUSTAINABILITY
Mónica Elisabeth Mendieta Orellana
Universidad de Cuenca, Ecuador
Wilson Fernando Sánchez Loja
Universidad de Cuenca, Ecuador
Eduarda Abad Mendieta
Universidad de Cuenca, Ecuador
pág. 2117
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v8i2.10645
Escala Regional y Microregional en Ecuador: Contribuciones Teóricas
hacia la Sostenibilidad Territorial
Mónica Elisabeth Mendieta Orellana1
monica.mendieta@ucuenca.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-0704-2580
Facultad de Jurisprudencia
y Ciencias Políticas y Sociales
Universidad de Cuenca
Ecuador
Wilson Fernando Sánchez Loja
fernando.sanchez@ucuenca.edu.ec
https://orcid.org/0000-0001-8784-3446
Facultad de Jurisprudencia
y Ciencias Políticas y Sociales
Universidad de Cuenca
Ecuador
Eduarda Abad Mendieta
eduarda.abad@ucuenca.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-3806-4523
Facultad de Arquitectura y Urbanismo
Universidad de Cuenca
Ecuador
RESUMEN
La insuficiencia de coordinación, cooperación y vínculos para la sostenibilidad territorial ha motivado
la búsqueda de alternativas a los procesos regionales, los cuales han mostrado desequilibrios en el
fomento del desarrollo, principalmente en áreas pequeñas o históricamente excluidas. No obstante, en
Ecuador, la regionalización resurgió en ámbitos políticos y académicos tras la Constitución de 2008,
otorgando un estatus político-administrativo al concepto de región. El objetivo de este artículo es
exponer las contribuciones teóricas en torno a la “región y la regionalización”, destacando la experiencia
ecuatoriana, a partir de la revisión y análisis documental, en el marco de una investigación cualitativa
de carácter crítico interpretativa. Se delinea el concepto de “región” como unidad elemental de
planificación, se examina la trayectoria de la regionalización en Ecuador y se expone la noción de
microrregión como una opción al desarrollo subregional, con el fin de promover la vida territorial
sostenible en estas áreas.
Palabras clave: región, regionalización, microrregión, ordenamiento territorial, desarrollo
subregional
1
Autor principal
Correspondencia: monica.mendieta@ucuenca.edu.ec
pág. 2118
Regional and Microregional Scale in Ecuador: Theoretical Contributions
Towards Territorial Sustainability
ABSTRACT
The inadequacy of coordination, cooperation, and linkages for territorial sustainability has prompted
the search for alternatives to regional processes, which have shown imbalances in fostering
development, particularly in small or historically excluded areas. Nevertheless, in Ecuador,
regionalization reemerged in political and academic spheres after the 2008 Constitution, granting a
political-administrative status to the concept of the region. The objective of this article is to present
theoretical contributions regarding 'region and regionalization,' emphasizing the Ecuadorian experience
through documentary review and analysis within the framework of critical interpretative qualitative
research. The “region” concept is outlined as the fundamental planning unit, the trajectory of
regionalization in Ecuador is examined, and the notion of microregion is introduced as a subregional
development alternative, aimed at promoting sustainable territorial life in these areas.
Keywords: region regionalization, microregion, territorial planning, subregional development
Artículo recibido 20 febrero 2024
Aceptado para publicación: 22 marzo 2024
pág. 2119
INTRODUCCIÓN
En el contexto político y territorial actual, la cuestión regional emerge como un tema de creciente
relevancia e interés; sin embargo, en América Latina, la implementación de acciones a escala regional
con impacto en lo local presenta notables limitaciones, uno de los argumentos centrales sostiene que las
decisiones de política económica y social tienden a estar fuertemente influenciadas por el Estado y las
fuerzas dominantes a nivel nacional, dejando poco espacio para la intervención regional. Sin embargo,
lo local, como ámbito de intervención para el desarrollo, suele resultar insuficiente para promover la
cohesión que impulse procesos de desarrollo que no estén completamente sujetos a las fuerzas del
mercado. Coraggio destaca la importancia de establecer “redes interlocales y fortalecer las identidades
regionales para impulsar el desarrollo y reconstruir el Estado nacional sobre fundamentos democráticos
[…]” (Coraggio, 2000, p. 85).
Salanueva plantea que “los procesos económicos y sociales a nivel mundial generan relaciones
espaciales cada vez más complejas, difíciles de comprender y gestionar, a tal punto que el Profesor
Peter Taylor…se preguntó finalmente: ¿son las ciudades y las regiones implanificables? […]” (2010,
33). Esta cuestión surge del acelerado proceso de urbanización, despoblamiento rural, migraciones
internas, envejecimiento demográfico, economías de subsistencia, pobreza, violencias y desigualdades.
La necesidad de herramientas eficaces para gobernar y actuar en el territorio se hace presente en este
contexto (Salanueva 2010).
La reflexión sobre estas problemáticas teóricas y prácticas se ancla en contribuciones históricas y
contemporáneas. Desde el modelo de la Autoridad del Valle de Tennessee (TVA) en la década de 1930
hasta el modelo Cassa per il Mezzogiorno en los años 60, se han forjado teorías y estrategias de
planificación regional, con una creciente comprensión de la interacción entre estructuras
socioeconómicas y espaciales. Según Nufrio (2018), “en Europa, Asia y América Latina, la
globalización impulsó la implementación de estrategias de desarrollo regional y subregional…como
respuesta a los cambios de escala en los procesos político-económicos” (p. 1). En América Latina, la
“cuestión regional” recuperó su relevancia en la agenda gubernamental, particularmente en el contexto
de la descentralización y las autonomías como base de la reforma democrática del Estado (p. 2).
pág. 2120
Sin embargo, Ecuador enfrenta una brecha entre la disposición constitucional para la organización
territorial y la realidad política. A pesar de que la actual Constitución establece una organización
territorial en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales, la equidad en el desarrollo y la
descentralización gubernamental continúan siendo objetivos pendientes (p. 2). El problema radica en la
falta de coordinación, cooperación y conexión socioterritorial en la implementación de la ordenación y
administración territorial. Esto impulsa la búsqueda de alternativas a los procesos tradicionales de
regionalización, que no han logrado contribuir equitativamente al avance del desarrollo, especialmente
en regiones de menor tamaño o históricamente excluidas.
Para Sanabria (2015), en la práctica, habrá que entrever cuál interés prima en la construcción de región,
“si se trata del discurso de una élite para legitimar su región económica neoliberal, o si se hace posible
como alternativa a ella; que puede significar la renuncia al capitalismo como posibilidad propositiva de
regionalización para generar un proyecto de sociedades incluyentes y democráticas” (p. 14). Siendo así,
las “microregiones” surgen como una estrategia adecuada en la administración y cohesión territorial,
facilitando otras conexiones sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales, capaz de
favorecer la sostenibilidad de la vida. Para Sepúlveda (2002), “la microregión es la unidad de análisis,
planificación y operación para el desarrollo rural. Este espacio de acción se define como aquel escenario
territorial en que se procesan relaciones sociales y económicas históricamente determinadas y cuyas
fronteras son fácilmente reconocibles…” (p. 36).
Este enfoque cobra relevancia en contextos donde la regionalización ha sido problemática o aún no se
ha implementado, como es el caso ecuatoriano. La noción de microregión emerge como una “nueva
estructura territorial”, caracterizada por elementos innovadores que la distinguen y contrastan con las
estructuras político-administrativas convencionales; pero, además es un escenario en el cual es posible
fomentar la responsabilidad colectiva en el sostenimiento de la vida.
El presente trabajo aporta una mirada atenta al proceso de “regionalización” para poder valorar sus
principales aportaciones y reconocer sus repercusiones territoriales. Para abordar el estado de la
cuestión regional se aplicó como estrategia metodológica, la revisión bibliográfica, con el objetivo de
explorar y fundamentar el papel de la “región” como una unidad básica de planificación y la viabilidad
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de las “microregiones” como una aproximación efectiva en la administración, promoción de la cohesión
territorial y aporte para la sostenibilidad de la vida en el contexto ecuatoriano.
La Región, Una Opción ante la Dificultad de Actuar a Escala Nacional
Desde la perspectiva político-territorial, la escala “nación” es el enfoque tradicional para abordar
cuestiones relacionadas con el desarrollo (en permanente reconceptualización); sin embargo, en
América Latina, se avanza en un proceso de transición, desde la escala “nación” hacia las “regiones”
o “microregiones”. Lo que no implica descartar los procesos a nivel nacional ni menospreciar la
colaboración con actores sociales que trascienden el ámbito regional o subregional.
Para Coraggio (1995; citado en Schuldt), lo “regional” es un espacio territorial mínimo sobre el cual
se puede gestar una base de acumulación autocentrada
2
; la constitución de “regiones” es una
precondición, en tanto espacio privilegiado para configurar intereses comunes y favorecer la
integración de movimientos heterogéneos alrededor de un proyecto común (p.285), porque permite:
la interacción sinérgica de comunidades, sujetos y fracciones sociales autodependientes
que paulatinamente llevaría a erigir una estrategia popular y nacional autocentrada de
desarrollo, con sus propias y diferenciadas bases económicas, ideológicas y culturales,
en parte al margen de la dinámica capitalista, en parte aprovechando los espacios que
otorga […] (Schuldt, 1995, p.289).
Por otro lado, la “región” ha sido históricamente asociada con un sentimiento de pertenencia e
identidad comunitaria, modificada a lo largo del tiempo, con una historia específica y límites
geográficos, económicos, políticos y/o culturales particulares, “noción que contrasta con la idea de
un mundo universal y abstracto sin fronteras, encarnado por el “Estado”, donde las características
regionales tienden a minimizarse e incluso desaparecer […]” (Romero, 2002, p. 50).
La región, es un espacio cultural, cuya interpretación está dada por la historia que ha vivido y la ha
transformado, con límites temporales, abierta, que se crea, recrea y recompone permanentemente
(mutabilidad del espacio). Si bien existe un arraigo de la región en una geografía, es parte de los
2
“En una modalidad autocentrada moderna para las economías andinas, el marco de acción no sería la Nación, sino las
“regiones”, que se definirán por la movilización popular […]que implica entre otros aspectos: armonizar los patrones de
producción equilibrados sectorial y regionalmente; involucrar a la población; estimular la competencia y potencial de
negociación de pequeñas y medianas unidades productivas locales; democratizar y descentralizar la toma de decisiones;
revalorización de las identidades culturales, fortalecimiento de las instituciones […]”(Schuldt, 1995, pp. 173-176).
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imaginarios y de los sentidos que le imprime la vida ciudadana, constituyéndose en “[…] un
manantial que alimenta espiritualmente a la nación”, como diría el filósofo Heidegger, al referirse a
la región de Baden y Baviera.
3
Daza (2018) sugiere que la posición geográfica es también un lugar simbólico de identidad y
representación, porque es en la región donde sucede un “sistema de relaciones objetivas entre
posiciones sociales adquiridas a través de los logros de una lucha o luchas ganadas y que como
intangibles, no son fáciles de reconocer” (p. 156). Frémont (1976) y Tuan (1974) (citados en
Ramírez-Velázquez) la conciben como “un espacio vivido abierto a las percepciones, sentimientos y
emociones” (2011, p. 555); Manero la define como un espacio de coherencia, vivido y funcional,
para la innovación y aprendizaje permanente (2012, p. 12); mientras que, para Gómez, “[…] es una
dimensión local/particular identificada con una escala pequeña o bien la que le da una connotación
escalar mediana o intermedia” (2001, pp. 15-16).
A pesar de la virtud regional, para Coraggio, en América Latina, la acción en esta escala, potenciadora
de lo local, es limitada, pues la política se ejerce a escala nacional; de allí que, es “preciso armar redes
interlocales, urbano-rurales y fortalecer ámbitos regionales, subregionales y otras identidades colectivas
para promover el desarrollo y recomponer el Estado nacional sobre bases democráticas” (Coraggio,
2011, p. 556, citado en Ramírez-Velázquez).
La Región, Unidad Básica de Planificación
La región como una unidad de planificación del desarrollo en América Latina, ha sido estudiada
ampliamente; a saber:
Boisier S. (1986, 1998, 1999, 2005); Mattos, C. (1984); Friedmann J. y Clyde W.
(1985); Furio, E. (1996); Wiliamson G. (1965); Gore Ch. (1984); Hilthorts J. (1976,
1981); Richardson, H. (1975, 1977); Vásquez, A. (1998, 1999); Uribe, F. (1989);
Alburquerque, F. (1997, 1998, 2000); Lira, L. (2003); Moncayo, E. (2002); Gatto, F.
(1990); Benavides, C.; Santos (1997); atesoraron en el dominio de la apertura y la
3
Arnau, J. (2021, 27 de diciembre). Martin Heidegger, el olvido del ser. *El País*. Recuperado de
https://elpais.com/babelia/2021-12-28/martin-heidegger-el-olvido-del-ser.html
pág. 2123
globalización, la inquietud por lo regional, lo local y su gestión” (Fernández, 2013, p.
37).
Las primeras experiencias de planificación regional en América Latina estuvieron influenciadas por
el modelo “Administración del Valle de Tennessee” (TVA)
4
, en los años treinta, cuando el objetivo
fue el control de cuencas; y, por el modelo “Cassa per il Mezzogiorno”
5
, cuando el propósito era la
industrialización (Boisier et al. 1981, p.49). Para Boisier:
Desde los años cuarenta se observó un importante reconocimiento de la interacción
entre estructuras espaciales y estructuras socioeconómicas, por un lado, la tendencia a
la identificación de regiones y sistemas multiregionales (entre los años cuarenta y
cincuenta); por otro, los intentos por regionalizar las políticas económicas y sociales, y
aquellos orientados a integrar una dimensión regional en el diseño mismo de los planes
y políticas de desarrollo (años sesenta); y, finalmente, la búsqueda por la creación de un
aparato institucional capaz de llevar adelante la administración de los programas de
desarrollo regional […] (Boisier et. al 1981, p.5).
Los mayores aportes teórico-metodológicos sobre la planificación regional surgieron en los años
cincuenta y sesenta
6
; el debate se centró en el cambio de escala en la acción regional, desde una
planificación intrarregional o de regiones específicas (heterogéneas) a la planificación de un sistema
nacional de regiones o planificación interregional; sin embargo, para Boisier: “las bases mismas de
la racionalidad de acción regional no fueron cuestionadas” (1981, p.22). Este ajuste implicó un
cuestionamiento a la misma estrategia de desarrollo regional, entre los llamados paradigmas “del
centro hacia abajo” y “de abajo hacia arriba”
7
Precisamente, para Rojas:
4
La Administración del Valle de Tennessee (TVA, por sus siglas en inglés) es una entidad gubernamental de los Estados
Unidos que desempeñó un papel importante en el desarrollo regional y la planificación económica en la región del Valle de
Tennessee. Uno de sus objetivos consistió en la recomposición del territorio, mediante, nuevas políticas de inversiones, control
y reglamentación de recursos naturales de un área regional pluriestatal, disminuir el subdesarrollo de la cuenca, dotar de
infraestructuras e industrias, reorganizar los asentamientos residenciales-agrícolas, entre otros aspectos (Corominas &
Franquesa, 2015).
5
La Cassa del Mezzogiorno fue un ente público italiano creado a través de la Ley del 10 de agosto de 1950, número 646. Fue
la primera experiencia de la política económica italiana de carácter regional, enfocada en el desarrollo de las regiones
meridionales deprimidas del Sur (González, 1963).
6
Las llamadas escuelas “europea” y “americana”, asociadas a nombres como Isard, Rodwin, Friedman, Stohr, Perroux,
Hilrosth, Rochefort, Boudeville, ejercen un dominio e influencia incontrarrestable sobre los dirigentes políticos y sobre los
propios planificadores regionales del área (Boisier et al. 1981, p.49).
7
“[…] los paradigmas alternativos “del centro hacia abajo” y “de abajo arriba” se refieren a estilos y estrategias de desarrollo
regional. En el primer caso, las políticas de desarrollo regional presentan características marcadas de centralismo, que se basan
pág. 2124
La construcción de región que se propone consiste en que cada sociedad organiza su
espacio y le imprime una forma específica de configuración. Sin embargo, […] estas
formaciones sociales propias dependerán de las características y condicionantes
económicas que desarrolle tanto el modelo nacional como internacional (2007, p.56).
Por otro lado, el concepto mismo de región sufrió modificaciones, en la primera fase de la
planificación en América Latina, la “región problema o periférica”, entendida como una entidad
espacial, económica y social, obedeció más a una percepción de “cómo una situación dada afectaba
actual o potencialmente a los intereses del centro, que a una percepción ligada al desarrollo integral
de dicha región u otra” (p. 12). Durante los años sesenta, la región fue considerada “un sistema
abierto, inserto en un sistema mayor: un sistema nacional de regiones […]” (Boisier et al. 1981, p.
26). Así:
las regiones definidas resultaron en algunos casos, verdaderos artefactos, sin una
correspondencia real con las fuerzas sociales y con los lazos de lealtad preexistentes. Se
desconoció la multifacética naturaleza de una región, desde una espacio continuo
diferenciado, hasta conciencia colectiva de ser y pertenecer a un lugar […] (1981, p.38).
Surgen nuevas interpretaciones sobre la región: ésta depende de la existencia de una compleja malla
de instituciones y actores del desarrollo articulados entre sí mediante una cultura y un proyecto
político regional (CEPAL/ILPES/PNUD 1990, p. 6). Es resultado de una demarcación geográfica
que contiene elementos de arbitrariedad como una división territorial del trabajo que induce la
consolidación de modalidades de especialización y complementación productiva entre regiones. Para
Rojas, “coexisten imbricadamente lo que se ha llamado regiones ganadoras y regiones perdedoras”
(2007, p. 9). Mientras que Benabent, reconoce a la región como unidad de planificación para mejorar
la distribución de la población y una alternativa al desmesurado crecimiento de las ciudades (2006,
p. 97).
en procesos de gran escala predominantemente urbanos y altamente selectivos desde el punto de vista territorial. En el segundo
caso, las políticas de desarrollo regional se generan de manera descentralizada y están en consecuencia más directamente
asociadas a los recursos regionales y a las escalas apropiadas a cada región y ofrecen más oportunidades de participación a la
población local […]” (Boisier et al. 1981, p.22).
pág. 2125
Manero, desde la Geografía, define a la región como un espacio de innovación y desarrollo, con
capacidad decisional, en función de las competencias derivadas de la redistribución territorial del poder
y cuyos atributos esenciales desbordan el plano espacial, pues son espacios de coherencia, percepción
socio-cultural y territorios funcionales (2012, p.7). Sin embargo, como lo afirma Orlando Fals (1996,
citado en Daza), “la actual división político-administrativa del país (refiriéndose a Colombia) no
favorece el desarrollo regional, ya que no responde de forma real a las interacciones sociales que
efectivamente se dan en ellas” (2018, p. 157).
Para Santos (citado en López & Carrión, 2018) la necesidad de reorganizar el territorio, requiere
reestablecer, por un lado, las horizontalidades que se caracterizan por la proximidad y la conectividad
entre los territorios; por otro, las verticalidades, a través de diversos procesos sociales canalizados por
redes; en este sentido, el territorio se compone de lugares contiguos y lugares en red; pero a pesar de la
aparente eliminación de distancias, el territorio se vuelve más diverso y heterogéneo. Siendo así, ciertas
categorías como “región homogénea, región formal, región funcional, espacio polarizado, región plan,
polo de desarrollo, etc., ya no tienen la misma vigencia” (López & Carrión, 2018).
Repensando el Desarrollo desde el Espacio Subregional
La región es un escenario en donde cohabitan culturas locales y subregionales que se derivan de la
apropiación de un espacio particular, una experiencia histórica compartida y un sentido de
pertenencia (Patiño, 2004, citado en Daza 2018, p. 156), en tal sentido, la escala subregional según
Roccatagliata (2001), es un marco adecuado para la coordinación de las diferentes administraciones
involucradas (p.39), a saber:
[…] desde una perspectiva local, lo que interesa es el desarrollo de los subespacios,
verdaderas microrregiones o subregiones, mejorando desde y hacia ellas la accesibilidad
y la conectividad […] Organizar el territorio diverso y complejo, es un reto, ya que
también está marcado por una caprichosa delimitación político-administrativa, la cual
no es fácil modificarla (2001, p. 40).
Mientras el modelo nacional-regional de desarrollo, está orientado a “crear o consolidar ejes más
dinámicos, competitivos, asociados a una política espacial de concentración, vinculados a los niveles
de mayor jerarquía del sistema urbano y de las áreas internacionales más competitivas”
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(Roccatagliata, 2001, p. 38); el modelo local-microregional, “tiene como objetivo fijar y mantener
las capacidades relacionadas con los recursos locales, articulado a los niveles de base de la red urbana,
a partir de las pequeñas ciudades y sus entornos rurales” (Roccatagliata, 2001, p. 38). Para el mismo
autor, no todas las comunidades tienen condiciones para emprender procesos de desarrollo, de allí la
importancia de “integrar las escalas, las jurisdicciones y responsabilidades” (Roccatagliata, 2001, p.
39).
La microregión, como una unidad territorial estratégica que puede abarcar a diversos municipios
(asociativismo municipal), “es la escala más adecuada para lograr cohesión socioeconómica y
sostenibilidad territorial […]” (Roccatagliata 2001, p. 38). Tratadistas como:
Vásquez Barquero (1989, 1992, 1994, 1999); Arocena, J. (1995); Rodríguez Gutiérrez
(1995); Roccatagliata y Erbiti (1999, 2000); Chiriboga, M. (1992); Machado, A.
(2004); Sepúlveda, S. y Plaza, O. (1996, 1998); Amtman, C. (2005, 1997); Echeverría,
R. (1999, 2001); Schejtman, A. (1999, 2004); Key, C. (2003); Villadomiu, L. (2002);
Rosell, J. (2002); y, Sumpsi, J. (2005) proyectan cambios en la concepción de las
políticas públicas incorporando enfoques como el de desarrollo incluyente de los
espacios rurales, desarrollo microregional, desarrollo sostenible, desarrollo territorial
rural y desarrollo territorial rural sostenible […] (Fernández, 2013, p. 36).
Murphy (citado en Roccatagliata, 2001) plantea que los marcos regionales son resultados de procesos
sociales que reflejan y forman ideas particularmente de cómo el mundo es o debe ser organizado, así,
por ejemplo, regiones como la Patagonia en Argentina, o la del Austro en Ecuador, son grandes
marcos, como telones de fondo, en los que se inscriben y articulan los subespacios de escala menor,
como las microregiones, que constituyen unidades espaciales adecuadas a los fines de planificación
y la ordenación del territorio (p.42).
Microregión, Una Estructura Territorial Alternativa de Planificación
En América Latina existen territorios estructuralmente dependientes, vinculados históricamente a
modelos externos de producción e intercambio, lo que ha contribuido a desigualdades
socioeconómicas, así como a la pobreza y marginación (Hernández, 1984). En respuesta a la
polarización territorial, las últimas concepciones del orden territorial (Gómez, 2001), se orientan a la
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transformación del espacio regional. La ordenación territorial, por tanto, se refiere a unidades
espaciales no únicamente coincidentes con la dimensión parroquial, cantonal o regional, sino con los
distintos niveles de análisis espacial: urbano-rural; ciudad-campo; local-regional; regional-nacional;
regional-microregional; regional-mundial, etc. (Ramírez, 2007, p.130).
Entonces, la microregión, surge como estructura territorial
8
alternativa de planificación y acción para
el desarrollo local. Un espacio de operación que demanda una nueva mirada desde la complejidad
(Najmanovich, 2001), que revele las relaciones sociales y económicas históricamente determinadas,
cuyas fronteras son fácilmente reconocibles y que presente un cierto grado de homogeneidad desde
el punto de vista de su potencial y de sus limitaciones tanto ecológicas y productivas como sociales
e institucionales.
La microregión es un espacio de coherencia, percepción socio-cultural y territorio funcional, porque
por un lado, encuentra en alguno o varios de sus elementos, las bases que justifican dicha cualidad:
el medio físico es uno de ellos; pero también, las tradiciones culturales, la evolución histórica, el
patrimonio territorial, los paisajes o la propia cultura del territorio; por otro, se manifiesta como una
expresión espacial de una ideología y un espacio vivido; y finalmente, es un territorio caracterizado
por las tramas de interdependencia; es un espacio de innovación y aprendizaje permanente (Daza,
2018). Es posiblemente, una alternativa de reorganización territorial, basada en el principio de
“cohesión territorial”, que pretende integrar agentes, territorios e ideas para favorecer el desarrollo.
Es una estructura territorial, “…cuya conformación se basa en la cohesión territorial económica,
social y política…resultado de una visión compartida, sustentada en la identificación y valorización
del capital territorial, necesaria para conseguir la cohesión territorial sostenible…” (Cabeza-Morales,
2015, p. 307).
La Microregión, Una Estrategia de Cohesión Territorial
Para Feres (2009, citado en Cabeza-Morales), la cohesión territorial es la capacidad de las
instituciones a distintos niveles (central, regional, local) de reducir brechas o desequilibrios entre y
dentro de los territorios con pertenencia; la “microregión” se convierte en una estrategia que aporta
8
“La estructura territorial se refiere a los diferentes niveles espaciales construidos sobre la base de las distintas magnitudes de
concentración económica, social y física de los centros poblados existentes y sus vínculos” (Cortez 2011, 18).
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a la cohesión, capaz de generar más recursos para administrar y gestionar, mayores posibilidades de
calidad y sustentabilidad de las políticas por la diversificación, interrelación e interacción entre los
territorios (2015, p.54); y son las comunidades locales las que, impulsadas por intereses compartidos
y una geografía común, se establecen como microregiones (Roccatagliata 2001, p. 42).
En Ecuador existen unidades políticas administrativas: provincias, cantones y parroquias, el concepto
de microregión se apoya en la asociación de estas unidades político-administrativas. Por ejemplo, el
trabajo de Maruyama, Elías y Torero (2010), subrayan la necesidad de adoptar tipologías de
microregiones en Ecuador para orientar las políticas; el estudio de Guerrero (2007), aborda los
desafíos del desarrollo local en las microregiones del Sur de Manabí y la Cuenca Alta del Río
Jubones; mientras que Massa (2014) analizó la importancia rural de la microregión del noroccidente
del Distrito Metropolitano de Quito; y Carter (1988), enfocó su trabajo en la microregión homogénea
para el cultivo de la yuca en Manabí.
En el marco de la planificación y el ordenamiento territorial la “microregión” es una estrategia de
desarrollo territorial en una estructura nacional (Ramírez-Velázquez, 2011, p. 555) que permite la
cohesión territorial (Cabeza-Morales 2015, p. 294-295), categoría asociada a la integración armónica
necesaria para la integridad de cualquier proceso territorial (Cabeza-Morales 2017, p. 486). Es un
espacio vivido, abierto a percepciones, sentimientos y emociones, como ya lo mencionaron Frémont
(1976) y Tuan (1974), citados en Ramírez-Velázquez (2007, p. 555). En esta misma corriente hay
autores que priorizan el factor identidad sobre el de acción, desarrollada por Giddens (1984),
incorporando la experiencia como cualidad existencial y el sentido de lugar referente a su ser natural,
como objeto del mundo (Entrikin, 1991)” (citado en Ramírez-Velázquez, 2007, p. 557). Bajo esta
consideración, la microregión puede ser repensada desde nuevas formas de “vinculación” más no de
integración.
Para Ramírez-Velázquez (2011) “integrar es un acto que intenta hacer que los territorios se conviertan
en una gran familia, generando lazos y ligaduras, mientras que vincular hace que formen parte de
algo, sin que necesariamente pierdan su identidad o formen una unidad única e indisoluble” (2011,
p. 567-568). Otros autores hacen aportes importantes sobre el mismo tema, entre ellos están:
Uzcátegui, R. (2014); y Arreola, A. y Saldívar, A. (2017), quienes hacen énfasis en la permanente
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resignificación del territorio y su gestión.
A continuación, se exponen otros planteamientos sobre la cuestión “microregional”:
Se reconoce a la microregión como una forma de regionalización de los gobiernos
municipales (Campari, 2000); un ámbito de concertación y actuación común sin
dimensión política (Marchiaro, 2001); una figura territorial en la que se base el
desarrollo local (Roccatagliata, 2001); una unidad territorial (Lemoine y Sarabia, p.
2001); una asociación voluntaria de municipios (Peinetti, 2002); un resultado del
asociativismo intermunicipal (Figueroa, 2005); y como un modelo intermunicipal
(Cravacuore, 2005 y Arroyo, 2001). Por otro lado, para Dourojeanni (2000), la
microregión es “…una unidad operativa de gestión, resultado de la sobreposición e
integración de uno o más espacios que origina lo que sería una “unidad de gestión y
concertación [...]”
9
(Coria, 2017, p. 144).
La Cuestión Regional en el Ecuador
Según Valarezo, G. R., Báez Rivera, S. y Ospina Peralta P. (2004, citado en Nufrio 2018) “…en
América Latina la “cuestión regional” retoma protagonismo en las agendas gubernamentales,
principalmente en el contexto de los debates relativos a la reforma democrática del Estado basada
en la descentralización y las autonomías…” (p. 4). Para Nufrio, sin embargo, la “regionalización”
10
es un tema pendiente en la agenda política ecuatoriana, y no obstante la actual Constitución establece
que el país se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales, el
desarrollo equitativo, la autonomía y la descentralización de los distintos niveles de gobierno siguen
siendo objetivos a alcanzar… (2018, p. 2).
En Ecuador, un país andino, con cerca de 18 millones de habitantes y 260 mil kilómetros cuadrados
9
A partir de la experiencia argentina, la microregión constituye una unidad enmarcada en los territoriales-competenciales en
donde se identifican procesos intermunicipales, los procesos supramunicipales y la coordinación interjuridiccional. La
conformación de la microregión se concretiza, aunque las constituciones y leyes provinciales no mencionen explícitamente
su categoría, apareciendo la microregión sin personalidad jurídica y sin posibilidades de desarrollo de tarea política: lo
microregional no podrá tener en el caso argentino dimensión política (Marchiaro, 2007).
10
Ortiz (2008) señala que Ecuador viene de un período de fragmentación institucional y debilitamiento consiguiente de la
rectoría estatal. Todo ello acentuó los desequilibrios territoriales que se expresan en la configuración de regiones perdedoras
y regiones ganadoras, en un marco de intensa apertura al mercado global. Además, la solución dada con la descentralización
frustró a los actores locales y generó una serie de procesos centrípetos a nivel regional, con demandas de autonomía, reclamo
de atribuciones para las ciudades metropolitanas y reconocimiento a los gobiernos indígenas.
pág. 2130
de extensión, cuya economía se basa en la producción y exportación petrolera, la planificación
regional tampoco es reciente. Nufrio compila y expone de manera detallada en la obra “El CREA
como Organismo de Desarrollo Regional”. Guía razonada para la consulta del archivo histórico del
Centro de Reconversión Económica del Azuay, Cañar y Morona Santiago (1958-1979)”, la historia
de la planificación regional en Ecuador, entre 1952 y 1982, a partir del análisis de estudios, planes y
proyectos realizados por la Junta Nacional de Planificación, JUNAPLA y el Centro de Reconversión
Económica del Azuay, Cañar y Morona Santiago, CREA (de aquí en adelante), únicos ensayos de
planificación regional realizados en el país, de manera particular en la Región Centro Sur del Ecuador
(2018, p. 1). Se rescata lo siguiente:
“La falta de apoyo político continuado del poder central al Primer Plan Integral Regional
(1978-1982), la escasa asignación de recursos financieros, la confusa, cuando no
ausente, coordinación interinstitucional, significaron poderosos y a veces insuperables
impedimentos para la plena ejecución de lo programado y una clara desvalorización
del Plan a nivel nacional…a pesar de los intentos por implementarlo, dando lugar
incluso a la creación de organismos de desarrollo regional que operaron en distintas
regiones del país (Nufrio 2018, p. 15)
Siguiendo a la misma autora, a inicios del 2016, “la planificación en el Ecuador se ancla nuevamente
a las estrategias nacionales de desarrollo… en la Constitución del Ecuador (2008), en el Plan
Nacional de Desarrollo (2009-2013; 2013-2017; 2017-2021; 2021-2025); en el Código Orgánico
Territorial, Autonomía y Descentralización (2010, 2012); y, en la Ley Orgánico de Uso y Gestión
del Suelo (2016) (citados en Nufrio, 2018, p. 14). A saber:
[…]se inscriben en un marco de reformas estructurales, que priorizan la reivindicación
de los derechos de las naciones y pueblos indígenas originarios; recupera el rol del
Estado como planificador y promotor del desarrollo, que promueve la cohesión y
equidad territorial; y, anima un debate en el cual el nuevo modelo de desarrollo
reconocer, además del municipal, niveles territoriales intermedios como el regional y
las circunscripciones territoriales (Nufrio, 2018, p. 16)
pág. 2131
Según la Constitución (2008), en el artículo 244:
Dos o más provincias con continuidad territorial, superficie regional mayor a veinte mil
kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en conjunto sea superior al cinco
por ciento de la población nacional, formarán regiones autónomas de acuerdo con la
ley. Se procurará el equilibrio interregional, la afinidad histórica y cultural, la
complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas. La ley creará
incentivos económicos y de otra índole, para que las provincias se integren en regiones
[…] (Asamblea Nacional, 2008, p. 82)
Sin embargo, el proceso de regionalización en Ecuador, no se implementó en los términos de la
Constitución, para Fernández, dicha espacialidad regional, es entonces, “una pretensión que rivaliza
con un rumbo económico y las políticas públicas aplicadas sin las extensiones espaciales y sin el
contenido presupuestario para la gestión operativa y que pueden finalizar en procesos de
deslegitimación institucional […]” (Fernández, 2013, p. 3).
La regionalización es un proceso pendiente, ya que las regiones no han sido conformadas; son las
“zonas de planificación”, las que las han sustituido. Sin embargo, la gestión territorial de la región
como una estructura territorial conformada a partir de la afinidad histórica y cultural, la
complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas, no ha sido posible aún. Al mismo
tiempo, se promueven otras opciones de regionalización que atienden a lógicas económicas
consagradas en el tiempo, caso de la Región Centro-Sur del Ecuador, que no garantiza el
cumplimiento de las reivindicaciones históricas como la equidad territorial, la complementariedad
económica, la interculturalidad, la constitución de subjetividades e identidades.
En términos de Hildenbrand, el interfaz regional-local falla desde “arriba”; pero también desde
“abajo” (2007, p. 147). Precisamente, la “regionalización” como un modelo real de desarrollo
territorial en Ecuador, no logra configurarse; mientras que la descentralización de los sistemas
decisionales públicos y privados; y “…el desarrollo mismo de las regiones, no existe y/o se
caracteriza por su rareza y escasez” (Boisier, 1998, p. 5). Para Nufrio:
La nueva organización territorial que demanda una amplia participación ciudadana,
predispone actualmente a que el debate sobre la regionalización vuelva a tener
pág. 2132
protagonismo. Sin embargo, el modelo centralista ecuatoriano que marca un salto atrás
en la historia de la descentralización y autonomía del país, lleva a que el mandato
constitucional quede sin espacio real para su aplicación y que la existencia de un marco
jurídico favorable a la creación de regiones autónomas, permanezca anclada a la
incertidumbre de su aplicación […] (2017, p. 16).
Pauta (2013, citado en Nufrio, 2018), coincide con lo anterior:
La regionalización del Ecuador se halla en un completo estado de abandono, no sólo
porque la planificación nacional y regional ha estado ausente de la gestión pública en el
pasado reciente, sino también porque en la definición territorial incluida en la nueva
Constitución, por un lado, se habla de regiones y por el otro se crean gobiernos
autónomos descentralizados […] (p.1)
11
Nufrio critica la falta de debates políticos y académicos oportunos sobre la planificación regional en
Ecuador y sugiere que el debate sea actualizado, más aún en un momento en el que las regiones están
ganando importancia en la reconfiguración del orden mundial; considera que la planificación regional
debe ser un “acto democrático de reafirmación de las identidades territoriales” que empodere a las
organizaciones sociales y comunitarias (2016, p.16).
Bajo conceptos como el de “región flexible”, se conforman otras formas de asociación como las
“mancomunidades o consorcios”
12
, conformándose desde el 2011, la Mancomunidad de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales del Norte del Ecuador; la Mancomunidad para
la Gestión Integral de Residuos Sólidos en la Provincia de Imbabura, entre otras
13
. Para Conato,
disminuir los desequilibrios territoriales y propender al desarrollo implica superar las aproximaciones
sectoriales y parciales en la política pública nacional “[…] de allí la posibilidad de crear en algunos
11
La Constitución del Ecuador (2008) y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización
(2010), establecen que el territorio nacional debe organizarse en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Se fija
como límite temporal para la conformación de regiones un plazo de ocho años. Sin embargo, la Asamblea Nacional, mediante
la aprobación de la enmienda consignada en el Artículo 15, RO. No. 653 – Suplemento del lunes 21 de diciembre de 2015,
derogó dicha obligatoriedad.
12
Según el artículo 243 de la Constitución: “Dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas podrán
agruparse para formar mancomunidades, con la finalidad de mejorar la gestión de sus competencias y favorecer sus procesos
de integración. Su creación, estructura y administración serán reguladas por la ley” (Asamblea Nacional 2008, p. 82).
13
En la actualidad existen 25 mancomunidades en Ecuador, conformadas por diferentes niveles de gobierno y que parecería
la alternativa a las regiones. El objetivo para su conformación depende de los integrantes.
pág. 2133
casos formas institucionales nuevas, como, por ejemplo, consorcios intermunicipales” (2015, p. 6);
lo que no significa contradecir el sistema institucional vigente ni pretender sustituir a éste, sino
facilitar la articulación multinivel.
La experiencia más valiosa de gestión regional en Ecuador se dio en la Región Centro Sur Andina,
gestionada por el Centro de Reconversión Económica de Azuay, Cañar y Morona Santiago, CREA
“que expiró por la politización que le asoló, el centralismo que le ahogó financieramente y la
indiferencia de la sociedad a la que sirvió.” (Nufrio 2017, p. 10). Según Regalado:
Azuay y Cañar constituyen el espacio social en el cual se generaron los primeros planes
de desarrollo económico ecuatoriano y donde se ejerció una política colectiva para
afrontar componentes en una problemática social y económica que amenazaba las bases
reales de subsistencia […] El espacio del Austro fue definido originalmente como “El
Azuay”, “provincias azuayas”, o como “sociedad regional”, que establecía enlaces con
la Costa y la Amazonía (2011, p. 14) “En esta perspectiva […] se lo puede comprender
como un espacio social íntegro y vinculante entre al menos una centena de localidades
existentes […] (Fernández, 2013, p. 3).
Entre 1950 y 1960, esta Región vivió una profunda crisis sociopolítica y económica por el
estancamiento de la agricultura y la toquilla, obligándola a reorientar la inversión a otras áreas, entre
ellas la industria. La crisis toquillera afectó la economía local de la Región, que, frente a las voces de
protesta y la intención de reactivar la economía, creó, el 28 de abril de 1952, el Instituto de
Recuperación Económica de las provincias de Azuay y Cañar, que también se debilitó y perdió
credibilidad, al punto que, entre sus acciones estuvo el apostar por una “nueva” economía basada en
la agricultura y un plan de colonización de las zonas abiertas en el Oriente. (Mendieta, 2017). Ante
una recuperación fallida de una economía monoproductora de las provincias de Azuay y Cañar,
emerge el proyecto de “reconversión”, surgiendo el CREA, cuya “función insustituible fue la de
llegar a una “programación regional detallada y realizar una política que en cierto modo
complementaría la política nacional” (Mendieta, 2017). Para el General Paco Moncayo (entrevista
citada en Nufrio, 2017):
pág. 2134
La Constitución de 2008 recoge viejas aspiraciones y debates en los que el CREA fue uno de los
principales protagonistas. Defendíamos entonces que la regionalización podía ser la respuesta al fracaso
del Estado–Nación tradicional, en el propósito de equilibrar el desarrollo, reconociendo y corrigiendo
las disparidades económicas entre las diferentes regiones geográficas para logar una firme cohesión
nacional. En este sentido, la Carta de Montecristi define claramente estructuras de autoridad y
competencias, abre las posibilidades de solución negociada de conflictos territoriales internos y a la
integración fronteriza […]. Lastimosamente, en el Ecuador las Constituciones terminaron siempre, y la
actual no es una excepción, en letra muerta (p. 139-140)
La Microregión, Un Espacio-Territorio para la Vida Territorial Sostenible
Este breve marco referencial, sugiere repensar desde la teoría y la praxis: la microregión, como un
espacio subregional significativo para la vida territorial sostenible
14
y la gestión del territorio, pero
también como una “estrategia para la reducción de asimetrías y desequilibrios territoriales” (Nufrio
2018, p. 2), cuya planificación constituya una herramienta “vertebradora de procesos de cooperación
y coordinación territorial regional” (p. 2). Su reconceptualización implica contemplar algunos
componentes irrenunciables: la evolución histórica de los territorios; las dinámicas poblaciones que
los particularizan; las identidades que los hacen diversos, entre otros. La microregión es un territorio
producido socialmente, organizado por la sociedad y sustentado a partir de una forma de poder. Este
territorio de cooperación intermunicipal puede constituirse en la única alternativa de desarrollo para
municipios pequeños. La experiencia argentina mostró que:
En el caso de la provincia de Catamarca, la microregión es una unidad no reconocida
en la constitución provincial…A pesar de esta consideración, la provincia dio inicio a
un proceso de microregionalización inducida reconociendo un total de 10
microregiones. (Coria, 2017, p. 148)
Para Troitiño, el conocimiento y la inteligencia territorial son imprescindibles para actuar en la
complejidad y para establecer mecanismos de mediación que sirvan para resolver los conflictos,
14
La vida territorial sostenible implica construir un mundo plural y una vida justa, alternativa a la propuesta de desarrollo
económico neoliberal. Comprende las dimensiones; ambiental (sostenibilidad, armonía y derechos de la naturaleza);
económica (igualdad y equidad), sociocultural (equidad y justicia social; identidad, arraigo y pertenencia cultural); política-
institucional (buen gobierno y organización, integración y estructuración territorial). Lo “sostenible” implica vida plena o
verdadera, en Ecuador, se define como “buen vivir” (Gutiérrez & Franz, 2015).
pág. 2135
concertar soluciones y comprometer las inversiones; estableciendo nuevas fórmulas de gobierno y de
cooperación para superar los bloqueos de las actuales estructuras administrativas (2011, p. 15), en
este marco, y a manera de hipótesis, la “microregión” podría ser un espacio propicio para aquello, a
diferencia de otras estrategias como las mancomunidades o consorcios cuya conformación y gestión
reconoce básicamente las estructuras político-administrativas.
15
Nufrio, plantea que Ecuador “tiene la necesidad de encontrar una nueva forma de crecer de manera
sostenible, considerando el fomento de mecanismos subregionales de coordinación y cooperación
territorial, como una posibilidad real para la consecución de planes estratégicos, dinamizadores para
la regionalización del Ecuador […]” (2017, p. 131-132). Cuervo plantea que:
“…lo universal es el mundo como norma, una situación no espacial, pero que crea y
recrea espacios locales; lo particular proviene del país, es decir del territorio marcado;
y lo individual es el lugar. La situación intermedia entre el mundo y el país son las
regiones supranacionales, y la situación intermedia entre el país y el lugar, es el conjunto
de regiones, subespacios locales o históricos…” (2006, p. 9).
Precisamente la microregión es un espacio-territorio,
16
producto de la interacción histórica entre la
sociedad y la naturaleza, que contempla estilos de vida diferentes, en donde es posible una “vida
sostenible”, entendida como una construcción sociocultural, múltiple, histórica y territorialmente
determinada (Múnera, 2012), en donde el género y la etnia son clivajes que atraviesan las
construcciones sociales.
CONCLUSIONES
La región, la regionalización, la cuestión regional, la microregión y la microregionalización, son
temas “emergentes” a ser incorporados en la agenda política y académica en América Latina. Existe
una multiplicidad de aportes teóricos y experiencias que reivindican la imagen social que estas
15
El artículo 285 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (2012) sobre
Mancomunidades y Consorcios, plantea que “Los gobiernos autónomos descentralizados regionales, provinciales, distritales,
cantonales o parroquiales rurales y los de las circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y montubias podrán
formar mancomunidades entre sí, con la finalidad de mejorar la gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de
integración, en los términos establecidos en la Constitución…” (Asamblea Nacional 2012, 90).
16
Se entiende espacio-territorio como un conjunto indisoluble de sistemas de objetos y acciones; no existiendo objetos, ni
procesos aislados, por cuanto unos y otros ocurren como sistemas de relaciones, visto a diferentes escalas o ámbitos espaciales
(Massiris 2012, 26).
pág. 2136
escalas “regional o subregional” se merecen.
La región y la microregión, son “alternativas” “lugares”, “espacios”, “unidades”, en donde convergen
múltiples miradas y expectativas. Desde las teorías, se las reconoce como unidades de planificación
y cohesión territorial; además, de construcciones sociales, producto de la historia, de la mentalidad
colectiva y de las diferencias culturales, sociales y geográficas, para cuya conformación se requiere
la transformación del rol del Estado, capaz de redescubrir mecanismos que promuevan la
horizontalidad del territorio en un contexto de redes y desafíos cambiantes.
Frente al proceso fallido de “regionalización” en Ecuador, se reconoce la importancia de la microregión,
como una unidad territorial estratégica que puede promover la cohesión socioeconómica, la
sostenibilidad de la vida y servir como marco eficiente para la gestión integrada del territorio.
A lo largo del estado de arte, se enfatiza la importancia de considerar la diversidad y la complejidad del
territorio y promover la participación de comunidades locales en la planificación regional y
microregional, según expertos, esta última, es la escala privilegiada, con un claro sentido de pertenencia
e identidad de proyecto histórico.
Parafraseando a Daza, las líneas divisorias de la región, pero también de la “microregión” no son
estáticas, su demarcación está en permanente construcción; lo que dependerá del quehacer académico
e investigativo tejer solidaridades y rupturas en las actividades cotidianas de cada espacio-territorio.
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