TERRINANZA. DESENCUENTRO EN
TERRITORIO PLURAL DEMANDA JUSTICIA
COGNITIVA Y GOBERNANZA RAP PACÍFICO Y
CONSEJO COMUNITARIO DE LADRILLEROS,
COLOMBIA 2017-2021
TERRINANZA. DISAGREEMENT IN PLURAL TERRITORY
DEMANDS COGNITIVE JUSTICE AND GOVERNANCE RAP
PACÍFICO AND CONSEJO COMUNITARIO DE LADRILLEROS,
COLOMBIA 2017-2021
Angie Katherine Mendieta Montoya
Universidad Autónoma de Manizales, Colombia
Pedro Martín Martínez Toro
Universidad del Valle, Colombia
pág. 6466
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v8i3.11835
Terrinanza. Desencuentro en Territorio Plural Demanda Justicia Cognitiva
y Gobernanza RAP Pacífico y Consejo Comunitario de Ladrilleros,
Colombia 2017-2021
Angie Katherine Mendieta Montoya
1
angiek.mendietam@autonoma.edu.co
https://orcid.org/0000-0003-2784-381X
Universidad Autónoma de Manizales
Colombia
Pedro Martín Martínez Toro
pedro.martinez@correounivalle.edu.co
https://orcid.org/0000-0003-0624-1238
Universidad del Valle
Colombia
RESUMEN
Este artculo de reflexin responde al planteamiento de desencuentros entre la RAP Pacfico y el
Consejo Comunitario de Ladrilleros (Buenaventura), territorios vinculados por coexistencia espacial
yuxtapuesta, separados por racionalidades que no dialogan, y deben encontrarse desde la justicia
cognitiva y el dilogo de saberes. Tericamente soportado en la nocin de la existencia de distintas
tipologas de territorios y territorios plurales, el objetivo es caracterizar los desencuentros, con nfasis
en el plan turstico de la RAP, y el necesario dilogo territorial de inclusin plena de las comunidades
negras del pacfico. El mtodo es cualitativo, aporta caracterizacin de diversidad territorial y su
conflictividad, sustenta la necesidad de avanzar hacia el dilogo de saberes y gobernanza territorial.
Concluyendo, que profundizar la descentralizacin territorial pasa por la justicia cognitiva, donde el
Estado nacin reconoce no ser el “centro cognitivo absoluto”, y privilegia la racionalidad de las
comunidades en aquello que afecta su vida cotidiana. El artculo se basa en la tesis de investigacin
doctoral titulada Des-encuentros territoriales entre el Consejo Comunitario de Ladrilleros y la Regin
Administrativa y de Planificacin Pacifico, 1991 - 2021 del Doctorado en Estudios Territoriales de la
Universidad de Caldas.
Palabras clave: conflicto político, conflicto cultural, descentralizacin, gobernabilidad, justicia social
1
Autor Principal
Correspondencia: angiek.mendietam@autonoma.edu.co
pág. 6467
Terrinanza. Disagreement in Plural Territory Demands Cognitive Justice
and Governance RAP Pacífico and Consejo Comunitario de Ladrilleros,
Colombia 2017-2021
ABSTRACT
This reflection article responds to the approach of disagreements between the RAP Pacfico and the
Consejo Comunitario de Ladrilleros (Buenaventura), territories linked by juxtaposed spatial
coexistence, separated by rationalities that do not dialogue, and must be found from cognitive justice
and the dialogue of knowledge. Theoretically supported by the notion of the existence of different
typologies of territories and plural territories, the objective is to characterize the disagreements, with
emphasis on the tourism plan of the RAP, and the necessary territorial dialogue of full inclusion of the
black communities of the Pacific. The method is qualitative, provides characterization of territorial
diversity and its conflictivity, supports the need to move towards the dialogue of knowledge and
territorial governance. In conclusion, deepening territorial decentralization goes through cognitive
justice, where the nation state recognizes not being the "absolute cognitive center", and privileges the
rationality of communities in what affects their daily lives.
Keywords: political conflicts, cultural conflicts, decentralization, governance, social justice
Artículo recibido 20 mayo 2024
Aceptado para publicación: 22 junio 2024
pág. 6468
INTRODUCCIÓN
Las minoras étnicas, en particular la poblacin negra, vienen, desde su inicial condicin de esclavos y
“animales sin alma” como los trat la Colonia Espaola, teniendo un paulatino reconocimiento cultural
y poltico como ciudadanos con iguales derechos desde lejanos antecedentes en 1819, cuando, a inicios
de la Repblica, el Libertador Simn Bolvar, al instalar el Congreso de Angostura manifiesta su deseo
de la libertad absoluta de los esclavos, a la que se suman sucesivas intenciones legislativas que
pretenden abolir la esclavitud que se desencadena finalmente en la sancin de Ley del 21 de Mayo de
1851 por el presidente Jos Hilario Lpez, declarando libres a todos los esclavos que existieran en el
territorio de la Repblica, como lo dispone su artculo primero, a partir del primero de enero de 1852,
cuando los esclavos “...gozarn de los mismos derechos y tendrn las mismas obligaciones que la
Constitucin y las leyes garantizan a los dems granadinos”, hasta los desarrollos ms recientes del
reconocimiento delderecho a la propiedad colectiva que se gener con la protocolizacin del Convenio
169 de la Organizacin Internacional del Trabajo -OIT- del ao 1989 que trata sobre Pueblos Indgenas
y Tribales, suscrita por el Estado colombiano en la Ley 21 de 1991, en el caso de la poblacin negra
elevada a norma constitucional con la aprobacin de la Carta Poltica de 1991, en su artculo transitorio
55 que establece el derecho de propiedad colectiva de tierras baldas en zonas rurales ribereas de los
ros de la cuenca del Pacfico y su posterior reglamentacin a travs de la Ley 70 de 1993 y el Decreto
1745 de 1995, otorga a las comunidades negras no solo una representacin jurdica sino poltica.
Desarrollo incompleto para el ejercicio poltico y que es asimtrico si se compara con el alcance del
resguardo indgena y su posibilidad de trascender en una entidad territorial.
Avances que debieran implicar, un reconocimiento real y no solo retrico o formal, la emergencia de
un actor poltico, a partir del cual, se inaugure el dilogo y la gobernanza con sus perspectivas
epistmicas y polticas, colocando en el centro la cuestin del reconocimiento de sus culturas y sus
formas de vida, histricamente invisibilizadas y atropelladas desde el ejercicio tradicional del poder
burocrtico y tecnocrtico. El giro a esta inconsistencia poltica requiere en primer lugar “justicia
cognitiva”, es decir la valoracin del conocimiento situado en la co-construccin de su territorio (Nates,
2020).
pág. 6469
Ejemplo de esta inconsistencia, es el avance normativo hacia la consolidacin del sujeto poltico
“comunidad ancestral negra” desde la constitucin de 1991, que sin embargo no se traduce en efectos
concretos en la co-produccin territorial, cuando se observan elaboracin y ejecucin de planes de toda
escala e ndole que, a lo sumo convidan a las comunidades a ejercicios insustanciales de participacin,
realmente de socializacin.
El artculo transitorio 55 de la Constitucin Poltica de 1991 (Asamblea Nacional Constituyente, 1991)
seala, entre otras, que:
El Congreso crear una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando
tierras baldas en las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico, de acuerdo con
sus prcticas tradicionales de produccin, el derecho a la propiedad colectiva y establecer
mecanismos para la proteccin de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y
para el fomento de su desarrollo econmico y social.
En donde se puede leer, desde el anlisis del discurso, como el Estado se arroga para s su condicin de
“centro cognitivo absoluto” enunciando que ser el Congreso quien establecer los mecanismos de
proteccin de la identidad cultural y sus derechos, ello sin que medie la valoracin del “conocimiento
situado” desde las comunidades mismas, la lectura la hara el Congreso desde su potestad. Continuando
con esta lgica, en materia de planes, programas y proyectos, se alude al mecanismo de “participacin
representativa” de las comunidades, mientras las entidades territoriales realizan el diseo, la ejecucin
y la coordinacin. As en el artculo 49 de la Ley 70 de 1993 ("Por la cual se desarrolla el artculo
transitorio 55 de la Constitucin Poltica” el Congreso de Colombia, 1993) dispone que:
El diseo, ejecucin y coordinacin de los planes, programas y proyectos de desarrollo
econmico y social que adelante el gobierno y la Cooperacin Tcnica Internacional para
beneficio de las comunidades negras de que trata esta ley, deber hacerse con la participacin de
los representantes de tales comunidades, a fin de que respondan a sus necesidades particulares, a
la preservacin del medio ambiente, a la conservacin y cualificacin de sus prcticas
tradicionales de produccin, a la erradicacin de la pobreza y al respeto y reconocimiento de su
vida social y cultural. Estos planes, programas y proyectos debern reflejar las aspiraciones de
las comunidades negras en materia de desarrollo. Subrayado fuera del texto original.
pág. 6470
Consistente con lo anterior, el decreto 1745 de 1995 que reglamenta el Captulo III de la Ley 70 de
1993, adopta el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las Tierras
de las Comunidades Negras, cuyo considerando manifiesta: “Que es deber del Estado reconocer y
proteger la diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana, para lo cual debe propender por el
reconocimiento, proteccin y desarrollo autnomo de las culturas y de las personas que la conforman”
y en su artculo tercero se define que “una comunidad negra podr constituirse en Consejo Comunitario,
que como persona jurdica ejerce la mxima autoridad de administracin interna dentro de las Tierras
de las Comunidades Negras, de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales que lo rigen y los
dems que le asigne el sistema de derecho propio de cada comunidad” y en el artculo 40 expresa que
“Los planes, programas y proyectos de desarrollo econmico, social, cultural y ambiental de los
Consejos Comunitarios se incluirn y armonizarn con los planes de desarrollo de los entes territoriales
respectivos”. A pesar de la buena intencin de la ley, las estructuras de poder del Estado siguen
ejerciendo verticalmente y de arriba hacia abajo, su dominio, a razn de la subsidiariedad entre
entidades territoriales, ejerciendo una “injusticia cognitiva” al imponer su ontologa (tipos de planes) y
epistemologa (contenido y alcances de planes), all donde, a la luz del reconocimiento efectivo de estas
minoras, debera existir un dilogo de saberes para una co-construccin y co-produccin territorial,
cuando menos desde la coordinacin y concurrencia con la “mxima autoridad de administracin
interna del territorio colectivo”.
A pesar de este camino abierto por la Constitucin Poltica y las normas que la desarrollan, se evidencian
desencuentros entre el Estado colombiano, particularmente entre la recin creada regin administrativa
de planificacin -RAP- Pacfico y uno de los mltiples consejos comunitarios existentes en la
jurisdiccin de la RAP. El plan turstico de la RAP Pacfico destaca como el proyecto “Consolidacin
del Destino Turstico Regin Pacfico”
2
Diseñó, seleccion y entreg ttems de sealtica en cuarenta
y dos municipios priorizados de los cuatro departamentos del Pacfico: Choc, Valle del Cauca, Cauca
y Nario. Cada uno de los municipios recibi 11 ttems de sealtica de alta tecnologa -cuentan con
2
https://rap-pacifico.gov.co/2022/05/el-proyecto-turismo-region-pacifico-le-apuesta-a-un-turismo-informa do-con-la-entrega-
de-totems-de-senaletica-a-lo-largo-del-territorio/
pág. 6471
paneles solares– (ver fotografa No 1), para un total 462 instalados en la regin. La RAP sostiene que,
con esta infraestructura instalada, los turistas y propios podrn tener informacin detallada de los
atractivos, experiencias tursticas y agenda cultural, con textos traducidos al ingls. Accin concebida
por la direccin de la RAP Pacfico como fortalecimiento de la gestin del destino y posicionamiento
del Pacfico como una “regin atractiva a nivel internacional”.
Fotografía No. 1: Tótem de señalética RAP Pacífico, Consejo Comunitario de Juanchaco,
Buenaventura, Valle del Cauca, Colombia.
Imagen 1
Fuente: Elaboracin propia, trabajo de campo. 2022.
La RAP Pacfico, de arriba hacia abajo, determina qué es un destino turstico, qué se debe consolidar,
cmo sintetizarlo en el artefacto denominado “ttem”, qu municipios selecciona para su localizacin
y como lo disea, todo ello a la luz de una estrategia clara: “posicionamiento del Pacfico como una
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regin atractiva a nivel internacional”, sin mostrar si esto es lo que piensan las comunidades negras y
sus representantes, los consejos comunitarios.
El artculo, adems de esta introduccin que sita la emergencia de los territorios colectivos de
comunidades negras, consta de un primer apartado en el que se da cuenta del Consejo comunitario de
Ladrilleros y de la RAP Pacfico como dos tipos de territorios coexistiendo en la pluralidad. Un segundo
momento presenta a la regin administrativa y al territorio colectivo de comunidades negras como
agentes con dos racionalidades distintas. Una tercera entrada sita el Plan Estratgico Regional de la
RAP Pacfico, en adelante PER, y su apuesta por la “Consolidacin del Destino Turstico Regin
Pacfico” sin contar con la perspectiva ontolgica del consejo comunitario de Ladrilleros. Un cuarto
apartado expone, desde antecedentes positivos y condiciones normativas existentes, las posibilidades
de avanzar hacia una “descentralizacin cognitiva” y empoderamiento de las comunidades negras desde
el “dilogo de saberes”.
METODOLOGÍA
Tericamente se sustenta en los aportes de Zambrano (2001) sobre los territorios plurales y de la
postulacin de Manano (2008) sobre las tipologas de territorios, complementado con Walsh (2005)
sobre la interculturalidad y Farins (2008) sobre gobernanza territorial. Tesis que permiten articular la
caracterizacin de las particularidades de los territorios de la regin administrativa de planificacin -
RAP- y del territorio colectivo de comunidades negras, en adelante TCN y la postulacin de la justicia
cognitiva y de la interculturalidad, como posibilitadoras de una gobernanza territorial que consolide
arreglos institucionales del proceso de reconocimiento de los valores culturales de su ancestralidad,
incluyendo sus territorialidades y territorializaciones.
El mtodo seguido para la elaboracin de las reflexiones de las que se ocupa este artculo, de corte
cualitativo, se soporta en los anlisis de las leyes y normas sobre el estatuto de las regiones
administrativas y de planeacin y de los territorios colectivos de las comunidades negras, as como de
los documentos de planificacin de la RAP Pacfico, como el Plan Estratgico Regional -PER- y el plan
turstico, as como notas de prensa. Lo anterior se complement con el trabajo de campo, relatos de
vida, observacin etnográfica y dilogo con actores del Consejo Comunitario de Ladrilleros como
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población de estudio y asociaciones de base como Mujeres Ébano y Econatal, permiti la comprensin
de las territorialidades y territorializaciones de ambos actores.
Consejo comunitario de Ladrilleros y la RAP Pacfico; dos tipos de territorios coexistiendo en la
pluralidad.
Manzano (2009), postula que al precisar el concepto de territorio como espacio con historicidad y
sociabilidad le surgen por lo menos tres tipos de territorios, que, cumpliendo con la definicin absoluta,
presentan naturalezas distintas. Expone un primer territorio del gobierno del Estado-nacin y toda su
estructura de entidades y esquemas asociativos territoriales, viene a ser el espacio de gobernanza de la
nacin, en relaciones de subsidiariedad, el caso colombiano son el territorio de la repblica, las RAP,
los departamentos, las reas metropolitanas, los distritos, los municipios, entre otros.
Para el autor el segundo territorio como espacio de vida hace alusin a los territorios jurdicos de
propiedad privada, pblica o colectiva, inmersos en el primer territorio y se ejemplifican en los predios
de particulares individuales de personas naturales o jurdicas, urbanos o rurales, grandes o pequeas
extensiones, as como predios colectivos como los resguardos o los territorios colectivos de
comunidades negras.
El tercer territorio como el espacio relacional de poder, no definido por jurisdicciones administrativas
(entidades territoriales), ni por la propiedad de un predio, estando incluido en el primer territorio,
incluso rebasa una o varias jurisdicciones al desarrollarse sobre uno o varios predios de cualquier ndole,
de manera legal o ilegal, siendo ejemplos de este tercer territorio el mbito de actuacin de un frente
guerrillero, el rea de produccin de la caa de azcar o el rea de influencia de un servicio de
telecomunicaciones.
En este orden de ideas, la Regin Administrativa y de Planificacin denominada RAP Pacfico, creada
el 18 de enero de 2017 como esquema asociativo por los departamentos de Cauca, Choc, Nario y
Valle del Cauca, con intencin de dar el paso a consolidarse en la Regin como entidad territorial -
RET-, sera un tipo de primer territorio, en tanto se constituye como una de las jurisdicciones en las
cuales se ordena el territorio en el nivel intermedio de la nación. Del otro lado, en virtud de la Ley 70
de 1993 y del decreto 1745 de 1995, los Territorios Colectivos son el reconocimiento formal que hace
el Estado de Derecho a la propiedad que tienen las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
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palenqueras sobre los territorios que han habitado tradicionalmente e históricamente desde sus prcticas
ancestrales. En este sentido, el territorio colectivo de Ladrilleros sera un tipo de segundo territorio.
RAP Pacfico y Territorio Colectivo de Ladrilleros son dos tipos de territorios, con naturalezas distintas,
observadas a escalas distintas, pero, adems, estando uno (territorio colectivo) contenido espacial y
jurisdiccionalmente en la otra (RAP).
Complementariamente, Zambrano (2001) postula la nocin de “territorios plurales” como “todo espacio
terrestre ocupado por distintas representaciones sobre l, que tienden a legitimar la jurisdiccin -en
disputa- sobre los habitantes que en l residen, configurando la serie de relaciones sociales entre las
diferentes percepciones de dominio. Los territorios plurales permiten percibir en cada unidad de lo
mltiple la pluralidad de percepciones territoriales estructuras, estructuradas y estructurantes”. Para
completar la complejidad territorial del Pacfico colombiano, se manifiesta la persistencia, desde la
colonia misma, en el marco de la existencia precaria del Estado colombiano, con fuerzas ilegales y
criminales que detentan poder en mltiples espacios que caben en la definicin de Manano (2009)
como tercer territorio. Grupos armados ilegales con agendas asociadas al narcotrfico, minera y
deforestacin ilegal definen espacios estratgicos para sus intereses que se traslapan conflictivamente
con polgonos administrativos del Estado (nacin, RAP, Departamento, distrito, municipio) y con las
reas de resguardos y ttulos colectivos de las minoras tnicas.
De acuerdo a lo anterior, RAP y TCN son dos distintos tipos de territorios, pero en tanto regiones, hacen
parte de aquellas que son concebidas mentalmente, puesto que no existen a priori en la realidad, no son
regiones naturales, no es la fisiografa, ni la cobertura del suelo, ni el paisaje lo que las define como
regiones, aunque estos son atributos que se mezclan parcialmente con el atributo fundamental que las
identifica, de un lado su contenido poltico-administrativo y del otro el cultural.
La distincin de regiones a diversas escalas ha sido un objeto geogrfico rico, complejo y a la vez
impreciso, ya que la regionalizacin se realiza sobre la base de diferencias, que suelen ser relativas. La
divisin del espacio en unidades distintas y precisas responde a una necesidad poltica antigua. Fue slo
en el siglo XVIII cuando se manifest la bsqueda de una divisin racional del territorio acuando el
trmino regin. Molina (1986), postula que el positivismo del siglo XIX la abord desde el nfasis
fisiogrfico, identificando la individualidad del espacio con las cuencas hidrogrficas. El historicismo
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se fundamenta en las regiones naturales, sobre las que estudia la transformacin humana del medio
natural. El neopositivismo formula la regin desde criterios funcionales, llegando a emplear la teora
general de sistemas. Finalmente, los humanistas, desde la fenomenologa y el existencialismo hablan
del espacio vivido por el hombre.
Sintetizando las anteriores entradas epistemolgicas, Casas Torres (1980) seala que “todas las
categoras de regiones caben dentro de dos tipos: las inventadas, con un fin concreto para quien las
establece, y las reales o geogrficas, las que de verdad existen”. Puyol (1980) considera que no existen
regiones objetivas, pues todas son resultado de elaboraciones mentales. Bradshaw y Estbanez (1985)
de igual manera, consideran vlido todo tipo de regionalizacin, puesto que “toda divisin regional no
es ms que una intervencin humana creada para su inters: facilitar la administracin de un territorio,
o el estudio cientfico de regiones de caractersticas semejantes”. La regionalizacin viene a ser un acto
humano, de territorializacin, en tanto definir un rea o conjuntos de reas es una accin que marca el
espacio y define territorios y territorialidades, en tal sentido reconoce Espejo (2003, p. 71) que la
regionalizacin es:
Un proceso de clasificacin que conduce a una tipologa. Resulta evidente que no hay una nica
regionalizacin para una extensin dada, sino varias posibles en funcin de los objetivos que uno
se fije, de los criterios adoptados, del sistema elegido como organizador del espacio identificado
entonces. Una misma extensin puede ser dividida en regiones naturales, en regiones culturales,
en regiones que se organizan a partir de una red urbana o de una actividad econmica
predominante. La regionalizacin slo tiene sentido en funcin del objetivo asignado.
Asumiendo lo anterior, caracterizamos a la RAP Pacfico y al Territorio Colectivo de la Comunidad
Negra de Ladrilleros como parte de la regionalizacin de Colombia en dos escalas distintas y con fines
y medios diferentes, diseadas, con penumbras, en la organizacin territorial del pas que surge en la
constitucin de 1991 y que an no termina por reglamentarse totalmente. Esta pluralidad territorial se
expresa de manera conflictiva, en tanto se manifiesta como relaciones de fuerza, esto es, que las distintas
formas de Estado, desde la colonia han impuesto su perspectiva sobre territorios que han considerado
como “baldos”, es decir, vacos de dominio y por tanto espacios vrgenes disponibles para gestin
discrecional del Estado. Un camino para avanzar hacia relaciones de sentido pasa por la existencia de
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una justicia cognitiva que permita, de parte del Estado, reconocer en las comunidades tnicas un “otro”
ontolgico y epistemolgico con sus vlidas lgicas con las cuales establecer un “dilogo de saberes”,
descentrando la perspectiva del Estado (territorialidad) en la toma de decisiones y en las acciones
(territorializacin) que afectan los territorios de estas minoras, avanzando de la retrica participativa
hacia un dilogo de saberes o posibilidad intercultural de empezar a co-construir
3
y co-producir esos
territorios plurales.
El territorio colectivo de comunidades negras y la regin administrativa, dos racionalidades
distintas.
Los territorios colectivos y las regiones administrativas y de planificacin -RAP- son enunciados al
mismo tiempo en la Constitucin de 1991 desde dos objetivos distintos. La RAP por su parte, como
esquema asociativo con posibilidades de convertirse en entidades territoriales para ocupar la primera
instancia del nivel intermedio, entre la nacin y los departamentos, con perspectiva estratgica de
ocuparse de los “hechos regionales” y liderar la competitividad del pas. El territorio colectivo de
comunidades negras, en adelante TCN, emerge en el inters del reconocimiento de las minoras tnicas,
as el artculo transitorio 55 de la C.P de 1991 se pronunci en el sentido de “reconocer a las
comunidades negras que han venido ocupando tierras baldas en las zonas rurales ribereas de los ros
de la Cuenca del Pacfico, de acuerdo con sus prcticas tradicionales de produccin, el derecho a la
propiedad colectiva” y “establecer mecanismos para la proteccin de la identidad cultural y los
derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo econmico y social”. En sntesis, los
TCN seran reas del despliegue cultural de prcticas ancestrales, mientras, la RAP es una instancia
administrativa de carcter tcnica y estratgica.
Así entonces, las RAP definidas desde la Constitucin de 1991, en la que Colombia fue proyectada
como pas de regiones gracias el desarrollo de los artculos 286, 287, 288, 306 y 307, con la intencin
de continuar el proceso descentralizador de la dcada de 1980, cristalizado posteriormente con la Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011, que desarroll las posibilidades de
3
Creacin conjunta o colectiva enunciada desde la gobernanza territorial.
pág. 6477
organizacin territorial del pas en materia de entidades territoriales y esquemas esociativos territoriales.
En su artculo 3°, numeral 5° sobre los “Principios rectores del ordenamiento territorial” expone que:
El Estado colombiano desarrollar sus funciones utilizando la figura de las Regiones para
planificar, organizar, y ejecutar sus actividades en el proceso de construccin colectiva del pas,
promoviendo la igualdad y el cierre de brechas entre los territorios. El ordenamiento territorial
promover el establecimiento de Regiones de Planeacin y Gestin, Regiones Administrativas y
de Planificacin (RAP) y de Regiones. como Entidades Territoriales (RET) como marcos de
relaciones geogrficas, econmicas, culturales, y funcionales, a partir de ecosistemas biticos y
biofsicos. de identidades culturales locales, de equipamientos e infraestructuras econmicas y
productivas y de relaciones entre las formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la
sociedad colombiana. En tal sentido la creacin y el desarrollo de Regiones Administrativas y de
Planificacin (RAP) y Regiones como Entidad Territorial (RET), se enmarcan en una visin del
desarrollo hacia la descentralizacin y la autonoma territorial, con el fin de fortalecer el
desarrollo nacional. Subrayado fuera del texto original.
Esta nueva figura poltico administrativa del nivel intermedio se regula posteriormente mediante la Ley
de Regiones, Ley 1962 de 2019, que otorg facultades a las regiones como primera subdivisin
territorial despus del Estado nacin con fines estratgicos. As su artculo 4° modifica el artculo treinta
de la Ley 1454 del 2011, que quedara as:
Regin Administrativa y de Planificacin (RAP). De conformidad con lo previsto en el artculo
306 de la Constitucin Poltica, previa autorizacin de sus respectivas asambleas, y previo
concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial de Senado, los gobernadores de dos o ms
departamentos podrn constituir mediante convenio una regin administrativa y de planificacin
(RAP), con personera· jurdica, autonoma y patrimonio propio, con el objeto de promover el
desarrollo econmico y social, la inversin y la competitividad regional.
El mismo artculo 4° en su numeral 2° reconoce las diferencias culturales al interior de las RAP
4
, las
cuales dice respetar, no discriminar y con quienes se resolveran los conflictos por medio del dilogo:
4
Diferencias inherentes a la conformación territorial de un país como Colombia.
pág. 6478
“Fomentar la identidad cultural regional, basada en los principios de respeto a la diversidad y la
diferencia, no discriminacin, convivencia pacfica y solucin de conflictos a travs del dilogo y la
controversia democrtica”; complementado con sus numerales 3° y 4°, donde explicita el mecanismo
administrativo y poltico de relacionamiento, siguiendo el statu quo, a travs de las entidades
territoriales constituidas, excluyendo a los emergentes territorios colectivos de las minoras tnicas de
sus posibilidades de interlocucin directa: “3. Propender por la coherencia y articulacin de la
planeacin entre las entidades territoriales que la conforman y con los diferentes niveles de gobierno.
4. Disear e impulsar la ejecucin de planes, programas y proyectos que sean de inters mutuo de las
entidades que la conforman y que conduzcan al desarrollo integral sostenible”.
En este entendido, la Regin Administrativa y de Planificacin Pacfico, establecida en 2017 e integrada
por los Departamentos del Cauca, Nario, Choc y Valle del Cauca, como esquema de asociacin
departamental se presenta como una regin concebida y se configura como una asociatividad territorial
de planeacin vertical y con fines estratgicos y de articulacin directa con las entidades territoriales
subsidiarias (departamentos, provincias, distritos y municipios). Esto queda explcito en el decreto 900
de 2020, en su artculo 1°, que adiciona el Captulo 5°, al Ttulo 1°, de la Parte 2°, del Libro 2 del
Decreto 1066 de 2015, en el cual el artculo 2.2.1.5.7 quedar as:
Definicin y alcance de los Planes Estratgicos Regionales PER. En ejecucin de las funciones
que le atribuyen los numerales 1, 4 y 7 del artculo 30 de la Ley 1454 de 2011, modificado por el
artculo 4 de la Ley 1962 de 2019, las regiones administrativas y de planificacin podrn disear
e impulsar la ejecucin de planes estratgicos regionales (PER), como instrumentos que
promueven la planeacin integral a nivel regional, vinculando aspectos de desarrollo y
ordenamiento fsico espacial para alcanzar objetivos de sostenibilidad ambiental, productividad,
equidad y equilibrio territorial, enmarcados en la gobernanza y competitividad regional;
buscando, adems, una articulacin coherente entre sectores y niveles para la formulacin,
ejecucin y financiacin de proyectos estratgicos de impacto regional.
pág. 6479
Imagen 2 RAP Pacfico, su conformación como asociatividad territorial.
Fuente: Elaboracin propia
En este sentido, entre los criterios para la declaracin de los hechos regionales:
Las Regiones Administrativas y de Planificacin (RAP) declararn los hechos regionales
teniendo en cuenta los siguientes criterios: [... 3.] Gobernanza: Las RAP analizarn desde la
estructura institucional y administrativa que el hecho regional identificado est enmarcado dentro
del concepto de superacin conjunta de aspectos semejantes que requieran una gestin supra
departamental por superar las capacidades institucionales o administrativas de los departamentos
miembros, bajo los principios de complementariedad, subsidiariedad y concurrencia. Igualmente,
deben identificar los actores e instancias que con la gestin del hecho regional se relacionen y
sustentar la necesidad de articulacin a nivel regional.
Establece así el marco normativo, que los hechos regionales se definirn desde la institucionalidad
formal y tcnica de las entidades territoriales y con inters estratgico, lo que dificulta la posible
intervencin de la perspectiva de estas pequeas comunidades organizadas en consejos comunitarios y
sus territorios colectivos. Por supuesto, el turismo aparece como un inters por la captura de divisas y
desde la necesidad de habilitar la regin con las infraestructuras y los equipamientos que requiere la
“industria del turismo” como fenmeno de masas.
Por su parte, la ley 70 de 1993 que desarrolla el artculo 55 transitorio de la CP 1991, presenta el derecho
a la propiedad colectiva en su artculo 1° enuncia el objeto de “Reconocer a las comunidades negras
pág. 6480
que han venido ocupando tierras baldas en las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del
Pacfico, de acuerdo con sus prcticas tradicionales de produccin, el derecho a la propiedad colectiva”
como instrumento cuyo propsito es el de “establecer mecanismos para la proteccin de la identidad
cultural y de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo tnico, y el fomento de
su desarrollo econmico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades obtengan condiciones
reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana”. As, el ttulo colectivo
es el polgono del espacio definido por el criterio de existencia de la singularidad de una comunidad
con sus prcticas ancestrales en el que no han legalizado una propiedad, denominado “baldo”; sin
dueo registrado en oficina de instrumentos pblicos.
Imagen 3. Mapa No 1: Consejo Comunitario de Ladrilleros, Bahía Málaga, zona rural del municipio
de Buenaventura, Valle del Cauca.
Fuente: Elaboracin propia, 2023.
El ttulo colectivo como territorio construido ancestralmente por una comunidad, por su ontologa
arraigada al suelo y al entorno donde han permanecido por generaciones, supone la constitucin de un
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socio-ecosistema. Siguiendo a Salas et al. (2012), un socioecosistema es un sistema complejo y
adaptativo que hace referencia a los procesos de acoplamiento e interaccin entre los sistemas sociales
(cultura, economa, organizacin social y poltica) y los sistemas ecolgicos (naturaleza) en un espacio-
tiempo especfico.
En este sentido, se tiene, por una parte, un mbito del sistema social, compuesto por los subsistemas de
la cultura, la poltica, la sociedad y la economa, en interaccin con mbito del sistema ecolgico,
compuesto por los subsistemas biticos y abiticos, de estas relaciones nacen las interacciones
socioecolgicas. En trminos de Leff (2004) esta relacin intergeneracional impone una “racionalidad
ambiental”, mientras que las lgicas de la regin poltico-administrativa se compromete, en el marco
de su mandato, a ocuparse de asuntos estratgicos y de la competitividad regional a una “Racionalidad
econmica”. La fotografa No 2 muestra la forma artesanal y de baja intensidad en la que se presta el
servicio de recorridos en canoas y remos por los esteros y manglares.
Imagen 4. Grupo de fotografas No 4: Manglares y Esteros.
Nota: Manglares entre Ladrilleros y La Barra (Buenaventura), territorios colectivos con alto impacto turístico.
Fuente: elaboracin propia 2021.
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Leff (2004) explica que el Estado se expresa y posiciona desde el objetivismo de la racionalidad
econmica, mientras que las comunidades tnicas (indgenas, negras) y las campesinas fundan otra
lógica productiva, donde el valor renace all desde los significados asignados a la naturaleza desde la
cultura, por los valores-significados de las culturas. La racionalidad ambiental emerge as del
cuestionamiento de la sobre-economizacin del mundo, del desbordamiento de la racionalidad
cosificadora de la modernidad, de los excesos del pensamiento objetivo y utilitarista. (Leff, E. 2004. p,
X). En sintona con esto, Escobar (2015) seala respecto al “Estado nacin como promotor de lo
moderno, frente a las comunidades minoritarias y diferenciadas culturalmente que lo ocupan, es el
proyecto moderno de Un Mundo que busca convertir a los muchos mundos existentes en uno solo (el
mundo del individuo y el mercado); y lo que persevera es la afirmacin de una multiplicidad de
mundos”. (Escobar, 2015, p. 28).
El Consejo Comunitario de Ladrilleros no es considerado en las estrategias de planificación de la
RAP: el PER y su proyecto Consolidacin del Destino Turstico Regin Pacfico.
Se expone a continuacin como el proyecto turstico de la RAP Pacfico
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Plantea como posibilidad de
desarrollo econmico el turismo de masas, vivencial y experiencial; disear la “Marca Pacfico” y
generar las estrategias de visibilidad y comercializacin internacional de los saberes ancestrales,
productos y servicios tursticos asociados a dicha marca. Todo ello sin establecer un dilogo con las
comunidades locales que tienen su estatuto como comunidades negras constituidas en consejos
comunitarios y con jurisdiccin de territorios colectivos.
En este entendido, el Plan Estratgico Regional -PER-; Programa 4. Identidad, Patrimonio y Turismo
(RAP Pacfico, 2022, 212), presenta como objetivo no 1 el “Conservar las cosmovisiones e identidades
de las comunidades indgenas, buscando garantizar a travs de la recuperacin y estudios de sus lenguas,
el acceso al conocimiento ancestral de su cultura, sus modos de pensar, sus creencias, artes, poltica,
costumbres, tradiciones, valores y cosmovisiones” se menciona a las comunidades indgenas y de
entrada desconoce a las comunidades negras de este programa, lo cual es un mal comienzo si se trata
de reconocer la multiplicidad de actores en el territorio de la RAP Pacfico.
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https://rap-pacifico.gov.co/2022/05/el-proyecto-turismo-region-pacifico-le-apuesta-a-un-turismo-informa do-con-la-
entrega-de-totems-de-senaletica-a-lo-largo-del-territorio/