EL INCREMENTO DEL COSTO DE INVERSIÓN
DE LOS PROYECTOS EJECUTADOS MEDIANTE
ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS (APP)
Y LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ
THE INCREASE IN THE INVESTMENT COST OF PROJECTS
EXECUTED THROUGH PUBLIC-PRIVATE ASSOCIATIONS
(PPP) AND CORRUPTION IN PERU
Carlos W. Huari Sulluchuco
Universidad Cesar Vallejo, Perú
Jorge Edgar Florindez Chamana
Universidad San Ignacio de Loyola, Perú
pág. 8538
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v8i3.12021
El Incremento del Costo de Inversión de los Proyectos Ejecutados mediante
Asociaciones Público-Privadas (APP) y la Corrupción en el Perú
Carlos W. Huari Sulluchuco 1
chuari2014@gmail.com
https://orcid.org/0000-0001-8599-2042
Universidad Cesar Vallejo
Perú
Jorge Edgar Florindez Chamana
florindezj@gmail.com
https://orcid.org/0009-0006-0867-428X
Universidad San Ignacio de Loyola
Perú
RESUMEN
El presente artículo analiza a los proyectos de envergadura que han sido ejecutados por Asociaciones
Público Privadas (APPs), vinculados a actos de corrupción; y se plantea ¿Cómo mitigar las
consecuencias de la corrupción y el incremento de los costos de inversión?; tratando de dimensionar las
consecuencias, la compresión de como se viene gestionando y como se plantea el mecanismos de
mitigación para contribuir en el desarrollo del país, y los recursos económicos que se usen y generen
valor público: adoptar esquemas legales y contractuales completos y coherentes, dado que existe
problemas de tipo transversal, se debe tener en cuenta la Gobernanza e Institucionalidad, realizar una
Planificación y diseño de proyectos, y durante la Gestión Contractual, se tiene que tener presente los
principios de APPs, adoptar reglas de integridad específicas para los funcionarios involucrados y utilizar
las TI a lo largo de las fases de la APP.
Palabras clave: asociaciones público-privadas (APP), corrupción, costos de inversión, principios de
APPs
1
Autor principal
Correspondencia: chuari2014@gmail.com
pág. 8539
The Increase in the Investment Cost of Projects Executed through Public-
Private Associations (PPP) and Corruption in Peru
ABSTRACT
This article analyzes the large projects that have been executed by Public Private Associations (PPPs),
linked to acts of corruption; and how to mitigate the consequences of corruption and the increase in
investment costs?; trying to measure the consequences, understanding how it is being managed and how
the mitigation mechanisms are proposed to contribute to the development of the country, and the
economic resources that are used and generate public value: adopt complete and coherent legal and
contractual schemes, Given that there are cross-cutting problems, Governance and Institutionality must
be taken into account, Project Planning and Design must be carried out, and during Contractual
Management, the PPP principles must be kept in mind, and specific integrity rules must be adopted for
officials. involved and use IT throughout the PPP phases.
Keywords: public-private partnerships (PPP), corruption, investment costs, PPP principles
Artículo recibido 23 mayo 2024
Aceptado para publicación: 26 junio 2024
pág. 8540
INTRODUCCIÓN
Este artículo se enfoca en el análisis de proyectos de gran envergadura implementados bajo el esquema
de Asociaciones Público-Privadas (APPs) en el contexto peruano. Estos proyectos han estado
vinculados a diversas problemáticas, tales como actos de corrupción, incrementos en los costos de
inversión, retrasos en la ejecución de las obras, demoras en el inicio del servicio para la población y
aumentos en las tarifas aplicadas a los usuarios.
En los últimos veinte años en Perú, esta empresa ha obtenido contratos para llevar a cabo megaproyectos
a través de consorcios con grandes empresas locales, conformando grupos de poder económico
responsables de la realización de obras públicas de gran magnitud.
A raíz de la exposición de escándalos de corrupción, varios contratos de megaproyectos ejecutados bajo
la modalidad de APPs se han detenido, incluso aquellos programados para licitación y ejecución futura.
Las repercusiones de estos actos ilícitos se han sentido en el retraso de las inversiones, la disminución
en la contratación de empresas que prestaban servicios en dichos proyectos, la reducción de puestos de
trabajo, demoras en el reembolso de financiamientos y un estancamiento en el crecimiento económico.
En ese sentido la formulación del problema es: ¿Cómo mitigar las consecuencias de la corrupción y el
incremento de los costos de inversión de los proyectos ejecutados a través de APPs en el Perú?
Marco teórico
La presente investigación trata de: Dimensionar las consecuencias de la corrupción y del incremento de
los costos de los proyectos ejecutados bajo la modalidad de APPs, comprender como se vienen
gestionando las políticas públicas a través de las APPs y plantear mecanismos de mitigación del
problema planteado a fin de contribuir en el desarrollo del país, y que los recursos económicos que se
usen en estos proyectos sean usados eficientemente y a la vez transparentemente, generando valor
público en beneficio de los ciudadanos del Perú.
En ese sentido, se tiene la investigación de Baca que señala: “Los hechos de corrupción (…), en grandes
proyectos de APP (…) fueron convertidos en vehículos para la corrupción a gran escala (…)” (Baca,
2017, p. 47).
pág. 8541
También tenemos a Alarco, quien publica: “¿Negocio Público o Privado? Ventajas y desventajas de las
APP en América Latina”, en cuyo análisis se indica que “(…) las APP son una modalidad de ejecución
de la inversión y de financiamiento (…)” (Alarco, 2015, p. 7).
Otra de las investigaciones que se tiene es la realizada por Durand, Francisco en el año 2018, cuyo tema
fue: “Odebrech la empresa que capturaba gobiernos”, del cual se rescata que “(…) operaron en un
sistema de captura corporativa (…), recurriendo tanto a mecanismos legales como dudosos y corruptos,
para lograr influencias excesivas e indebidas (…)” (Durand, 2018, p. 16).
En la misma línea se tiene a la investigación realizada por De Michele, Prats y Losada en el 2018, sobre
los “Efectos de la Corrupción en los Contratos APPs: consecuencia de un enfoque de tolerancia cero”,
en cuyo análisis se indica que a pesar de “(…) riesgos de corrupción en cada una de las fases del ciclo
de las APP y en las medidas de tipo preventivo destinadas a evitar el ilícito (…) la detección de estos
delitos en obras de infraestructura no ha disminuido (…)” (De Michele et al., 2018, p. 5).
Finalmente, se ha encontrado la investigación de Santes-Álvarez realizada en el 2018 sobre:
“Corrupción en asociaciones público-privadas para la creación de infraestructura: la estela de Odebrecht
en México”, en el cual se indica que “(…) la corrupción permea el modelo APP; (…)” (Santes, 2018,
p. 21).
Por tanto, según se ha descrito en los párrafos anteriores, se tiene una regular información de estudios
similares y complementarios sobre los hechos de corrupción suscitados en el Perú y América Latina, en
las ejecuciones de proyectos de gran envergadura a través de la modalidad de APPs, sobre todo después
del estallido del escándalo de Lava Jato suscitado en toda Latinoamérica después de las delaciones
realizadas por los dueños principales de la Empresa Brasileña Odebrech en los tribunales de Estados
Unidos en el año 2016. Estas investigaciones de corrupción surgieron en el año 2013 en el país de
Brasil, sobre hechos de corrupción que esta empresa brasileña había realizado con el gobierno de dicho
país para la realización y ejecución de megaproyectos de infraestructura.
Asimismo, hay estudios como el del banco Interamericano de Desarrollo, sobre las APPs, la corrupción
de las APPs en américa latina desde otra perspectiva, en la que dan énfasis en la búsqueda de soluciones
a la problemática que se está viviendo sobre los actos de corrupción en las APPs que han llevado a que
dichos contratos se caduquen, conllevando con ello a que los stakeholders de los megaproyectos, que
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no están inmersos en los ilícitos cometidos básicamente entre el Concesionario (Empresa Privada que
ejecutan las APPs) y el Concedente (Estado), se han visto perjudicados ya sea por ser empresas que
brindan servicios de tercerización en la construcción, mantenimiento de éstos proyectos, los mismos
trabajadores que han tenido que ser despedidos por la paralización de los proyectos, así como por los
diferentes financistas de estas grandes obras.
Las APPs según está definido en las distintas literaturas y en el D.L. 1362 y su reglamento, es una
modalidad en el que la empresa privada participa en la ejecución de megaproyectos en asociación con
el Estado (El Peruano, 2018b). Esta modalidad surge por el tamaño de inversión que involucra los
megaproyectos, y en que el Estado no cuenta con los recursos suficientes para llevar adelante la
ejecución de este tipo de proyectos. En las APPs, se distribuyen los riesgos entre la empresa privada y
el Estado, y la asumen quien ésta en la mejor capacidad de gestionarlos; además, el financiamiento lo
consigue la parte privada a costos eficientes y económicos. En muchos contratos de APPs, por la
naturaleza de ser contratos de largo plazo, se han dado adendas que en teoría son para adecuar a la
actualidad y dar bancabilidad al proyecto.
Corrupción: “es un abuso de un cargo público para el beneficio privado; (…) también es una práctica
social basado en códigos morales disyuntivos y sistemas informales de interacción (…)” (Huber, 2015,
p. 107).
Según lo revisado en la literatura sobre corrupción, y las relacionadas a corrupción en los contratos de
APPs, la corrupción podría definirse como el acto de soborno, arreglo entre dos partes tanto privado
como público a través de sus funcionarios y/o gobernantes para sacar provecho en beneficio propio.
Costos de Inversión: “valor presente de los flujos de inversión estimados del proyecto, incluyendo el
IGV (…)” (El Peruano, 2018a).
METODOLOGÍA
Se planteó un enfoque de tipo mixto, combinando elementos cuantitativos y cualitativos en una
investigación de carácter explicativo y secuencial (Hernández-Sampieri y Mendoza, 2018). El objetivo
principal se centró en abordar el problema identificado, con la finalidad de mejorar la gestión de las
APPs y proponer un modelo de gestión que contrarreste las consecuencias derivadas de dicho problema.
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El alcance de esta investigación se enmarcó en un contexto explicativo, orientado a la resolución del
problema identificado (Pandey y Pandey, 2021). En esta fase, se procuró identificar las causas
subyacentes al fenómeno de estudio, siendo la intervención propuesta dirigida a su solución. En este
sentido, se optó por llevar a cabo un análisis cuantitativo y cualitativo, con el propósito de capturar la
complejidad de la realidad social (Arias, 2021). El enfoque inductivo fue empleado para explorar y
comprender en profundidad los diferentes aspectos relacionados.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
El foco de esta investigación se circunscribió al estudio de casos específicos: se realizó el análisis
detallado de seis contratos de APP suscritos en el contexto peruano y que aún se encuentran vigentes.
Este enfoque permitió examinar con minuciosidad las particularidades y dinámicas inherentes a estos
contratos, ofreciendo así una perspectiva detallada y contextualizada de la gestión de las APPs en el
país.
Asimismo, se tiene la propuesta de la PUCP, a través de Benavente, Escaffi, Segura y Távara, que
publican: Las Alianzas Público-Privadas (APP) en el Perú: Beneficios y Riesgos. En dicha investigación
se señala que “(…) el sector privado (…) presente en la construcción de obras de gran envergadura y
en la prestación de servicios públicos (…) ha demostrado ser un espacio propicio para actos de
corrupción y sobrecostos económicos, sociales y políticos para el Estado (…)” (Benavente et al., 2017).
Asimismo, se tiene el ensayo de investigación del Dr. Velásquez, cuyo tema es: “El fracaso de las APP
mediante concesión en proyectos de infraestructura de transporte en Perú”, en el cual uno de sus
comentarios es que “(…) Las adjudicaciones por APP (…) 2008-2015, (…) corresponden a varias
concesiones con contratos lamentablemente muy cuestionados (…)” (Velásquez, 2018, p. 4).
En ese sentido, se encontró a Pastor, cuya investigación es: “La asignación de riesgos en los contratos
de APP como medida eficiente para evitar los sobrecostos en la ejecución contractual”, en la cual se
rescata lo que indica: “(…) al no estar correctamente diseñados los contratos de APPs (…) se termina
invirtiendo más de lo que había previsto en un principio (…)” (Pastor, 2019, p. 9).
Además de acuerdo a los informes de auditoría de cumplimiento publicados por la Contraloría General
de la República, se han evidenciado hechos con presuntas responsabilidades penales, debido a posibles
actos de corrupción, estos hechos por cada caso son: Nuevo Aeropuerto Internacional de Chinchero,
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APP cofinanciada por el Estado, IIRSA Sur Tramo 2, IIRSA Sur Tramo 5, Vías Nuevas de Lima,
Transvase del Proyecto Olmos e Irrigación Olmos.
Según lo evidenciado, en los casos seleccionados, se aprecia que se pagaron mayores costos de
inversión, productos de presuntos hechos irregulares – actos de corrupción; los cuales se materializaron
a través de la suscripción de Adendas (Modificaciones contractuales) al Contrato Principal, en muchos
de los casos, estas modificaciones contractuales no respetaron los principios que se rigen las
Asociaciones Público Privadas, principalmente las relacionadas a: la Transparencia, la asignación de
riesgos, y condiciones de competencias, que rigen en todas las fases de las APPs.
Cabe señalar que, según Luis Guash, en “Las Renegociaciones de Contratos de APPs”, el 62% de
Contratos han sido renegociados, siendo el sector Transportes y Saneamientos los que tienen mayores
modificaciones contractuales; además, el 82% de las modificaciones contractuales han sido realizadas
durante los tres primeros años:
Tabla 1.Contratos renegociados de APPs
Porcentaje de contratos renegociados
Sector
LA
Perú
Electricidad
41%
27%
Transporte
78%
81%
Saneamiento
92%
83%
Total
68%
62%
Nota: Cuadro generado a partir de la información de Carrasco et al. (2021).
Sumado a la información presentada, se tiene que mayoritariamente las modificaciones a los contratos
se han dado en un plazo anterior a los 5 años.
Figura 1 Modificaciones a los contratos según años
Nota. Imagen generada a partir de la información de Carrasco et al. (2021).
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Según la Contraloría General de la República (2015), en los contratos de infraestructura vial del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) en Perú, el 79% de ajustes contractuales ocurrieron
en los primeros tres años. De estos, el 48% abordaron aspectos vinculados a obras, terrenos y
financiamiento, como detalla el informe "Causas y efectos de las renegociaciones contractuales de las
APPs en el Perú". Estos datos se reflejan en un gráfico adjunto en el documento.
Figura 2 Razones de las renegociaciones de las APPs
Nota. Imagen generada a partir de la información de Contraloría General de la República (2015)
Además, en 10 proyectos de APP analizados por la CGR, se encontró que 3 contratos cofinanciados
concertaban 22 adendas o un promedio de 7 adendas por contrato y 7 contratos autosostenibles
concertaban 17 adendas, con un promedio de 3 adendas por contrato.
Asimismo, de la información que se tiene en los Informes de auditoría de cumplimiento a los contratos
de APPs se tiene que los incrementos de los costos de inversión van desde el 3.08% hasta el 141.63%;
además, en todos los contratos se tienen modificaciones contractuales, tal como se puede apreciar en el
siguiente cuadro.
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Tabla 2 Contratos de APPs con modificaciones
Contrato APP
Costo Inversión
inicial (US$)
Costo Inversión Final
(US$)
Incremento
%
Número de
modificaciones
al contrato
Nuevo Aeropuerto
Internacional de Chinchero,
APP cofinanciada por el
estado
USS 507,874,590.82
USS 507,874,590.82
0.00%
1
IIRSA Sur Tramo 2
USS 212,687,127.17
USS 513,907,394.12
141.63%
8
IIRSA Sur Tramo 5
USS 285,862,518.00
USS 303,443,659.00
6.15%
3
Vías Nuevas de Lima
USS 498,831,411.98
USS 877,268,804.00
74.86%
10
Transvase del Proyecto Olmos
USS 184,841,485.38
USS 190,525,485.38
3.08%
4
Irrigación Olmos
USS 172,163,809.62
USS 198,081,020.00
15.05%
5
Nota. Tabla creada a partir de la información de
En ese sentido existe problemas de tipo transversal, y cuyas lecciones aprendidas están sobre todo en
tener:
Gobernanza e Institucionalidad por parte del Estado: a) Realizar una articulación eficaz, alineando
intereses entre actores claves que están involucrados en todo el proceso de las APPs, tales como el ente
rector, concedentes, supervisores, reguladores, concesionario y otros stakeholders importantes, b) Se
tiene que tener una estabilidad de reglas claras de juego, lo cual involucra la transparencia en todos los
actos de la gestión pública de parte de los actores involucrados, c) Realizar una Planificación y diseño
de proyectos de acuerdo a las normas establecidas: Elaborar el Plan Multianual de la Inversión Privadas,
determinando y priorizando a mediano y largo plazo, teniendo una concepción integral de programas
de inversión; se tiene aplicar instrumentos de gestión, tales como una evaluación de Valor por dinero,
realizar informes de riesgos y llegar a una matriz de riesgos; se tiene que realizar hitos funcionales y no
hitos constructivos; debe guiarse por los lineamientos establecidos por el ente Rector, como por ejemplo
los contratos y bases estandarizados que permitirán reducir plazos y mayor transparencia y
predictibilidad a los inversionistas privados.
Asimismo, durante la Gestión Contractual, se tiene que tener presente: La asignación de riesgos y las
condiciones de competencia deben de mantenerse cuando durante toda la etapa de ejecución contractual,
sobre todo cuando se realizan modificaciones contractuales; la entrega de áreas de concesión debe de
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realizarse antes de la suscripción del contrato o a lo más antes del cierre financiero; una eficiente
supervisión para el cumplimiento de la calidad y niveles de servicio; se debe de disuadir
comportamientos oportunistas durante la etapa de ejecución contractual, como aplicando penalidades o
terminación anticipada del contracto en caso exista incumplimientos contractuales debido a
comportamientos oportunistas y siempre tener presente la transparencia y rendición de cuentas por
todos los actores involucrados en las Asociaciones Público Privadas.
Además, durante las Renegociaciones o modificaciones contractuales, debería de tenerse en cuenta: El
marco legal vigente, principalmente los principios que rigen las asociaciones público-privadas como
las condiciones de competencia, Valor por dinero, transparencia y otros; en modificaciones
contractuales es importante la rendición de cuentas y la transparencia por parte del Estado
(Administración Concedente) y el Concesionario.
Finalmente, se tiene que priorizar el cumplimiento de niveles de servicio a fin de cumplir con el objeto
del contrato y tiene que elaborar matrices e informes de evaluación de impacto de adendas respecto del
contrato original.
CONCLUSIONES
Según lo evidenciado, se aprecia que se pagaron mayores costos de inversión, productos de presuntos
hechos irregulares – actos de corrupción; los cuales se materializaron a través de la suscripción de
Modificaciones contractuales, en muchos de los casos, no respetaron algunos principios de rigen las
APPS: Transparencia, asignación de riesgos y condiciones de competencias.
Adoptar esquemas legales y contractuales completos y coherentes para las APP, con un marco legal
general y específicamente regule las APP y las consecuencias derivadas de hechos de corrupción.
Existe problemas de tipo transversal, y cuyas lecciones aprendidas están sobre todo en tener en cuenta:
Gobernanza e Institucionalidad por parte del Estado, Realizar una Planificación y diseño de proyectos
de acuerdo a las normas establecidas; y durante la Gestión Contractual, se tiene que tener presente los
principios de APPs, y la entrega de terrenos libre de interferencias deben de ser entregados antes de la
ejecución contractual; además, durante las Renegociaciones o modificaciones contractuales, se debe
tener en cuenta los principios de las APPs.
pág. 8548
Asimismo, es necesario adoptar reglas de integridad específicas para los funcionarios involucrados y
utilizar las TI a lo largo de las fases de la APP.
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