Pobreza, protecci�n social y
empoderamiento
�An�lisis del sistema de protecci�n social paraguayo. Estudio de caso: programa tekopor�. Per�odo 2018-2019�
Luis Colm�n Allende
Noelia T�llez
Agustina Bozzano
Nancy Ramos
Fundaci�n Paraguaya
Asunci�n - Paraguay
RESUMEN
Este reporte constituye un an�lisis del Sistema de Protecci�n Social (SPS) paraguayo y tiene como objetivo principal proponer alternativas que incorporen una perspectiva que involucre a las bases, las empodere y genere cambios m�s sostenibles. La metodolog�a empleada corresponde a la modalidad documental-bibliogr�fica. Se llev� a cabo una revisi�n de la literatura general sobre los Programas de Protecci�n Social (PPS) para luego realizar una revisi�n del caso particular en Paraguay para posteriormente delimitar y justificar el Programa Tekopor� como caso de estudio. Se prosigui� con un an�lisis presupuestal del programa Tekopor� y sus componentes, adem�s de una breve discusi�n acerca del programa de promoci�n social Tenonder� para poder realizar recomendaciones hacia el fortalecimiento del SPS paraguayo. El nivel alcanzado corresponde al investigativo descriptivo y el enfoque utilizado es el mixto. El principal resultado de la investigaci�n es que el actual SPS y su correspondiente Plan Nacional de Reducci�n de Pobreza (PNRP) prioriza los componentes de protecci�n y prevenci�n social por sobre el componente de promoci�n social. Esto refleja un enfoque asistencial, ya que solo se logran impactos positivos a corto plazo que no garantizan una salida sostenible de la pobreza. A pesar de que en su dise�o se contemplan indicadores de promoci�n y empoderamiento existen limitaciones que dificultan la consecuci�n de este objetivo. Se recomienda una mayor asignaci�n presupuestaria a los programas de promoci�n, junto con un proceso participativo que incorpore la teor�a del cambio basada en el empoderamiento como conductor del cambio permanente.
Palabras clave: pobreza; protecci�n social; empoderamiento; tekopor�.
Poverty, Social Protection and Empowerment.
�"Analysis of the Paraguayan Social Protection System. Case study: Tekopor� Program. Period 2018-2019"
ABSTRACT
This report is an analysis of the Paraguayan Social Protection System (SPS) and its main objective is to propose alternatives to change the welfarist approach and incorporate a perspective that involves the grassroots, empowers them and generates more sustainable changes. The methodology used corresponds to the documentary-bibliographic modality. A review of the general literature on SPFs was carried out, followed by a review of the particular case in Paraguay and then delimiting and justifying the Tekopor� Program as a case study. This was followed by a budgetary analysis of the Tekopor� program and its components, in addition to a brief discussion about the Tenonder� social promotion program in order to make recommendations for strengthening the Paraguayan SPS. The level reached corresponds to the descriptive research and the approach used is mixed. The main result of the research is that the current SPS and its corresponding PNRP prioritizes social protection and prevention components over social promotion components. This reflects a welfarist approach, since it only achieves short-term positive impacts that do not guarantee a sustainable exit from poverty. Despite the fact that its design contemplates promotion and empowerment indicators, there are limitations that hinder the achievement of this objective. A greater budgetary allocation to advocacy programs is recommended, together with a participatory process that incorporates the theory of change based on empowerment as a driver of permanent change.
Keywords: poverty; social protection; empowerment; tekopor�.
Art�culo recibido:� 15 octubre. 2021
Aceptado para publicaci�n: 18 noviembre 2021
Correspondencia: [email protected]
Conflictos de Inter�s: Ninguna que declarar
1. INTRODUCCI�N
Los programas de protecci�n social a nivel global est�n ganando cada vez m�s relevancia debido a su promesa de reducci�n de la pobreza y su potencial de apoyar el crecimiento econ�mico de los pa�ses (Gentilini y Omamo, 2011; Sedlmayr et al., 2018). A lo largo de los a�os el enfoque de estos programas y las perspectivas acerca de los componentes principales que aseguran el �xito de los mismos han sido un tema de debate. En este sentido, el empoderamiento es un concepto que est� muy relacionado al Sistema de Protecci�n Social (SPS) en sus estrategias de promoci�n de las personas y las transformaciones estructurales que las mantienen en pobreza.
El empoderamiento es tanto un �instrumento para reducir la pobreza como un aspecto de la reducci�n de la pobreza, debido a que la participaci�n en la sociedad es una dimensi�n del desarrollo humano� (UNDP, 2005, p. 61), en donde las personas asumen su rol como sujetos o actores de cambio de sus propias vidas, con la posibilidad de actuar basados en la conciencia sobre sus intereses y en el reconocimiento de sus propias capacidades (Sen, 2001).
El presente art�culo es un an�lisis de los componentes de protecci�n, prevenci�n, y promoci�n social del SPS paraguayo, teniendo como caso de estudio el programa Tekopor�, el cual constituye la estrategia principal del Plan Nacional de Reducci�n de Pobreza JAJAPO 2020-2030 (PNRP JAJAPO 2030) del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) para la creaci�n de un Piso de Protecci�n Social (PPS) y que fue utilizado para construir un argumento sobre el rol central que cumple el empoderamiento en los programas sociales del Gobierno.
En este art�culo son objetos de estudio: 1) las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) como componentes de protecci�n y prevenci�n; y 2) el acompa�amiento familiar como componente de la promoci�n.
Es por ello que con este caso de estudio se busca colaborar con el esfuerzo de construir un SPS paraguayo que responda efectivamente a las necesidades de las personas, brindando las herramientas necesarias para que logren mejorar sus condiciones de vida. Es el puntapi� inicial de una serie de estudios que deben ser realizados para lograr un mayor entendimiento del impacto real de los programas de protecci�n social en Paraguay y fortalecerlos.
2. ESTRATEGIAS METODOL�GICAS O MATERIALES Y M�TODOS
La metodolog�a empleada corresponde a la modalidad documental-bibliogr�fica en donde:
Primeramente, se alcanz� un nivel investigativo exploratorio, empleando el m�todo deductivo a trav�s de una revisi�n de la literatura sobre las experiencias en cuanto a los PPS en las distintas regiones y pa�ses, para luego realizar una revisi�n del caso particular en Paraguay.
Posteriormente, se ha seleccionado el programa Tekopor� como caso de estudio, con el objetivo de explorar su dise�o en cuanto a los elementos de prevenci�n, protecci�n y promoci�n social, el cual se ha utilizado para construir un argumento sobre el rol que cumple el empoderamiento en �los programas sociales del Gobierno.� Para ello, se ha utilizado datos secundarios prove�dos por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS), as� como literatura gris encontrada en sitios oficiales de internet as� como en otros archivos cuyas fuentes han sido mencionadas en la secci�n de an�lisis.
En una segunda etapa, se prosigui� con el nivel investigativo descriptivo, en donde se realiz� un an�lisis presupuestal del programa Tekopor� y sus componentes, adem�s de una breve discusi�n acerca del programa de promoci�n social Tenonder�, para poder realizar recomendaciones hacia el fortalecimiento del SPS paraguayo. El enfoque utilizado fue el mixto.
A los efectos de este estudio, los componentes de TMC (protecci�n y prevenci�n) y de acompa�amiento familiar (promoci�n) ser�n escudri�ados con base en: su dise�o estrat�gico, inversi�n presupuestaria, resultados de evaluaciones disponibles, y datos acerca de sus aplicaciones pr�cticas. Mediante la diferenciaci�n en estos dos componentes, se realiz� un an�lisis claro de las �reas priorizadas por el SPS, sus debilidades, y su potencial para el fortalecimiento del mismo hacia el empoderamiento de las familias paraguayas.
3. RESULTADOS Y DISCUSI�N
El caso de Tekopor� es relevante como foco de estudio por varias razones. En primer lugar, es un programa social que est� dise�ado con el objetivo de empoderar a las personas a ser agentes de cambio de sus vidas porque tiene componentes de protecci�n, prevenci�n y promoci�n social. Segundo, es una de las pol�ticas p�blicas sociales con mayor tiempo de implementaci�n en el pa�s. Tercero, es una de las estrategias de protecci�n social y lucha contra la pobreza m�s importantes del Gobierno. Cuarto, Tekopor� es uno de los programas sociales que mayor inversi�n presupuestaria recibe. Finalmente, es el programa social que mayor cantidad de beneficiarios tiene.
Ante lo expuesto, esta secci�n inicia con un an�lisis general de la inversi�n presupuestaria en los diferentes componentes de Tekopor�, ya que a trav�s del mismo se podr� visualizar qu� componente est� siendo priorizado y es un elemento de deducci�n inicial para lograr comprender c�mo se reflejan las estrategias y dise�o del programa en el campo. Los recursos financieros con los que cuentan estos componentes influyen significativamente en los resultados obtenidos a trav�s de cada uno de ellos; y proveen informaci�n clave para comprender si el gobierno paraguayo prioriza m�s la protecci�n, prevenci�n, o promoci�n de las personas.
3.1. An�lisis de Inversi�n Presupuestaria en los Componentes de Tekopor�
Una forma de entender la estrategia (lo que se quiere realizar) versus la intervenci�n en campo (lo que se est� desarrollando) de Tekopor� en lo que respecta a la protecci�n, prevenci�n y promoci�n es analizar las inversiones en los dos componentes: de TMC y de acompa�amiento familiar. El an�lisis de los datos secundarios prove�dos por el MDS sobre la inversi�n presupuestaria del programa demuestra que el gobierno ha puesto mayor �nfasis en la provisi�n de transferencias (protecci�n y prevenci�n) que en el fortalecimiento del componente de acompa�amiento familiar (promoci�n y empoderamiento) (Ver tabla 1).
Tabla 1: Inversi�n Presupuestaria en Guaran�es en los Componentes de Transferencia Monetaria Condicionada (TMC) y Acompa�amiento Socio-familiar del Programa Tekopor�.
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A�o |
Componente |
Familias Beneficiarias |
Inversi�n total en guaran�es |
Inversi�n en porcentaje del total Invertido |
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2018 |
TMC |
167.514 |
359.948.913.802 |
88.75% |
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Asistencia Socio-familiar[1] |
113.131 |
45.606.874.712 |
11.25% |
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2019 |
TMC |
160.000 |
374.193.514.200 |
88.45% |
|
Asistencia Socio-familiar |
110.000 |
48.829.315.498 |
11.54% |
Fuente: Tabla de elaboraci�n propia con base en datos del Ministerio de Hacienda (2021).
En la Tabla 1 se observa que tanto en el a�o 2018 como el 2019, el Ministerio de Desarrollo Social invirti� el 88% de los recursos destinados al programa en TMC, y en contrapartida, s�lo el 11% del presupuesto en la asistencia socio-familiar.
Como se menciona en la introducci�n las transferencias monetarias deben estar fuertemente acompa�adas de estrategias de promoci�n para lograr el empoderamiento y consecuente autonom�a de las personas. La diferencia presupuestaria entre los componentes de TMC y acompa�amiento familiar demuestra que dentro del SPS paraguayo existe mayor �nfasis en la provisi�n de asistencia financiera, dejando el componente de acompa�amiento familiar con muy baja capacidad presupuestaria.
Para lograr que la protecci�n social sea �transformativa�[2] (Sabates y Devereux, 2010), las transferencias monetarias son un paso importante que necesitan ser complementadas junto con mecanismos que lleven al empoderamiento para promover mejores condiciones de vida.
3.2. La Proteccion y Prevencion Social: Transferencias Monetarias Condicionadas
Las TMC en Tekopor� buscan la construcci�n de un piso de protecci�n y el fortalecimiento de las competencias b�sicas para la vida. Por un lado las transferencias funcionan como un instrumento de alivio de la pobreza, mientras que las corresponsabilidades buscan el desarrollo del capital humano. Esto significa que las mismas intentan proveer una base para que las familias est�n protegidas, accedan a una mejor alimentaci�n, tengan una educaci�n, y logren hacer uso de los servicios de salud. La prevenci�n y protecci�n son elementos clave en las corresponsabilidades de las TMC debido a que al mejorar las competencias b�sicas en educaci�n y salud, las familias, en especial los ni�os, ni�as, adolescentes, y mujeres, reducen sus niveles de vulnerabilidad y previenen posibles riesgos. Esto se demuestra en los impactos positivos de estas transferencias en cuanto a alimentaci�n, salud, y educaci�n (FAO 2008; Rossi, 2016). El Piso de Protecci�n Social, PPS, propuesto por Jajapo, teniendo como base a Tekopor� , se muestra en la Figura 1, abajo.
Figura 1: Piso de Protecci�n para familias teniendo como plataforma el programa Tekopor�.
Fuente: Extra�do de Jajapo, 2020.
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Como se puede observar, el PPS se basa en las dimensiones de Salud y Autocuidado; Educaci�n y Aprendizaje; Alimentaci�n y Nutrici�n; Vivienda y Entorno; Ingreso y Trabajo; y Convivencia y Participaci�n. Esta plataforma es muy importante porque considera varias dimensiones de la vida de las personas a quien est� dirigido. Adem�s, hay una estrategia expl�cita de abordaje por parte del Programa Tekopor� donde las tres primeras dimensiones est�n relacionadas con las TMC y las tres �ltimas son abordadas desde el rol de las Gu�as Familiares. Esto es importante, porque para lograr la promoci�n en la vida de las personas, los programas como Tekopor�, deben abordar diferentes dimensiones y trabajar en las capacidades de las personas para que ellas mismas sean agentes de cambio en sus vidas. Por ende, el dise�o del Piso de Protecci�n Social funciona como un instrumento importante para el desarrollo de un SPS que realmente logre empoderar a las personas, teniendo indicadores tanto de protecci�n y prevenci�n (primera, segunda, tercera, y cuarta dimensi�n), como de promoci�n (quinta y sexta dimensi�n). Sin embargo, la implementaci�n pr�ctica es cuestionable.
Es relevante acotar que las TMC muestran resultados positivos en materia de protecci�n y prevenci�n a trav�s de Tekopor�. Entre los impactos m�s significativos en educaci�n se encuentran el 2% de aumento en la tasa de matriculadas y matriculados en instituciones educativas, el 10% de ca�da de repitencia, y un 7% de reducci�n en la tasa de abandono escolar a nivel distrital (Rossi, 2016). En salud, al a�o 2016, se di� un 8% de aumento en la tenencia de carnet de vacunaci�n, un 25% de aumento en la cantidad de controles prenatales, y un 24% de aumento en la cantidad de veces en que los ni�os asisten a centros de salud (ibid). Adem�s, se han demostrado resultados positivos en la nutrici�n de ni�as y ni�os (FAO 2008). Por �ltimo, de acuerdo con la Organizaci�n Internacional del Trabajo ya en el a�o 2007 se observaba que �el 75% de los Ni�os y ni�as menores de 14 a�os en los distritos de Buena Vista y Santa Rosa del Aguaray incluidos en el Tekopor�, dej� de trabajar y el 11% se encontraba en proceso de abandonar la actividad laboral.�
Por lo tanto, en lo que respecta a las dimensiones de alimentaci�n, salud, y educaci�n, ha habido varios estudios que demuestran el impacto positivo en el corto plazo de Tekopor�. Esto hace alusi�n al hecho de que el piso de protecci�n social para cubrir las necesidades b�sicas bajo esas tres dimensiones ha demostrado efectividad en el corto plazo. Mientras que estas competencias b�sicas poseen potencial para lograr la protecci�n y la prevenci�n para la superaci�n de la pobreza en el largo plazo debido a que la alimentaci�n, salud y la educaci�n de ni�os y ni�as est�n siendo atendidas, la provisi�n de recursos de forma temporal y el acceso a servicios no son sostenibles a menos de que estas iniciativas sean complementadas con estrategias claras de empoderamiento y desarrollo de la autonom�a propia (Krenz et al., 2014). Dentro de Tekopor� se busca abordar esta l�gica a trav�s del acompa�amiento familiar, analizado a mayor profundidad a continuaci�n.
3.3. Promoci�n Social: Acompa�amiento Familiar
A trav�s del acompa�amiento familiar Tekopor� busca fomentar las capacidades de trabajo familiar y la productividad colectiva con la conformaci�n de Comit�s Productivos y la realizaci�n de capacitaciones, actividades que son clave para promover a las familias paraguayas. Este rol tambi�n responde a la quinta y sexta dimensi�n del PPS (Trabajo e Ingreso, y Convivencia y Participaci�n). Adem�s los Gu�as deben realizar observaciones y seguimiento acerca de las viviendas y el entorno en el que viven las familias, respondiendo a la tercera dimensi�n (Vivienda y Entorno).
Es importante comprender de qu� manera los Gu�as deben abordar la promoci�n social dentro del dise�o del programa. Por lo tanto, se ha realizado un an�lisis del manual de Guias Familiares (SAS, 2016), identificando las actividades� pertinentes a los objetivos de inclusi�n y promoci�n del PNRP 2030 y Tekopor� relacionadas a la promoci�n social que son:
� Realizar charlas, talleres o jornadas de capacitaci�n en ejes abordados por el programa.
� Iniciar las primeras conversaciones para la participaci�n y empoderamiento en el desarrollo local y el fortalecimiento comunitario.
� Realizar capacitaciones en ciudadan�a y educaci�n financiera.
� Iniciar el proceso de trabajo comunitario, identificando l�deres que apoyen a Gu�as Familiares para colaborar en la instalaci�n del componente productivo.
� Fomentar la producci�n para generaci�n de ingresos y autoconsumo.
� Fomentar la formaci�n de comit�s productivos para generaci�n de ingresos con las familias del programa.
Es evidente que los gu�as familiares juegan un papel central para la promoci�n y el consecuente empoderamiento de las familias. Al conformar los comit�s productivos y desarrollar las capacidades propias a trav�s de las capacitaciones, se busca lograr que las familias generen sus propios ingresos, lo cual es esencial para el empoderamiento y la salida sostenible de la pobreza, como argumentan McCord y Slater (2015). Sin embargo, el componente de asistencia socio-familiar enfrenta varios desaf�os para lograr su consolidaci�n, efectividad, y cobertura total de las familias. Como se observ� anteriormente, la baja inversi�n presupuestaria en este componente es un desaf�o importante para lograr la promoci�n a trav�s del acompa�amiento.
Este componente ha existido dentro del dise�o de Tekopor� desde sus inicios, aunque en los primeros a�os pr�cticamente no hab�a gu�as ni recursos suficientes alocados para proveer acompa�amiento (Ministerio de Hacienda, 2016). Reci�n en el a�o 2014 se dio un fortalecimiento en este aspecto del programa, acompa�ado de mayores recursos. Aunque no existen muchos datos disponibles con respecto a la cantidad de gu�as y las familias que han hecho uso de este servicio dentro del programa, los existentes sugieren que se requiere de un mayor �nfasis en este componente para lograr los objetivos de Tekopor�. En el a�o 2015 hab�a solo 43.000 familias con gu�as familiares, mientras que el total de familias beneficiarias estaba entre los 110.000 y los 130.000[3] (ibid). Adem�s, en 2019, 82.870 familias en promedio recibieron asistencia familiar de forma mensual (Gobierno Nacional, 2019). Esto es solo un 49% de las 167.075 familias beneficiarias ese a�o. En el a�o 2016 Serafini (2016) ya se encontraba sugiriendo un mayor �nfasis en el componente de asistencia socio-familiar debido a que este servicio no llega a todas las familias y a que no existen recursos suficientes. Este d�ficit en materia de recursos humanos no s�lo amenaza el cumplimiento de los objetivos de promoci�n e inclusi�n, sino que tambi�n presenta desaf�os para el logro de la protecci�n debido a la no corroboraci�n y falta de acompa�amiento en el cumplimiento de las corresponsabilidades del programa.
Adem�s, aunque el m�ximo n�mero de beneficiarios asignados por gu�a es de 130, �en la pr�ctica, se constat� varios casos de Gu�as con hasta 200 familias bajo su responsabilidad� (Nickson, 2018). En cuanto a las visitas, el m�ximo n�mero de visitas permitido por mes es de 130, empero, �se realizan las visitas �en rotaci�n� (o sea, cada dos meses) y se suele sustituir las visitas individuales por reuniones grupales� (Nickson, 2018). De acuerdo al Manual de Guias Familiares (2016), debe realizarse un promedio de 10 visitas anuales por familia, teniendo un plan claro de actividades concretas personalizadas para cada familia. Por un lado, el objetivo de 10 visitas no est� siendo logrado por muchos de los gu�as, y por otro, de acuerdo con la literatura, se requiere de una frecuencia alta en la interacci�n entre gu�a o mentor y participante a modo de lograr los objetivos del programa (Currie et al., 2001). El �ltimo punto requerir�a una revisi�n de los objetivos del programa.
Teniendo en cuenta la sobrecarga de los gu�as y la consecuente incapacidad para llegar al promedio establecido de visitas, el acompa�amiento familiar no puede ser llevado a cabo para todas y todos los beneficiarios. Por lo tanto, los objetivos de capacitaci�n y la conformaci�n de comit�s productivos para el desarrollo de capacidades propias no puede ser atendido efectivamente. En cuanto al �ltimo punto, existe muy poca informaci�n acerca de los comit�s productivos y las capacitaciones de las familias. Esto es signo de una mala sistematizaci�n de los resultados del programa, lo cual est� conectado a que �aun cuando hay un excelente Manual de Trabajo para Gu�as Familiares del Programa Tekopor�, no hay una metodolog�a de reporte de observaciones en las visitas a hogares� (Nickson 2018, p. 19). Mientras que los gu�as deben realizar informes acerca de sus visitas, estos no logran informar acerca de las condiciones de las familias en detalle. Gonzalez (2015) escribe �estos documentos presentan dificultades para la cuantificaci�n y cualificaci�n de la situaci�n de las familias beneficiarias, ya que carecen de descripciones detalladas de los seguimientos�. Tampoco existen registros anuales que detallen su condici�n de vida desde el ingreso al programa hasta su salida, que se da luego de haber recibido 72 pagos en concepto de transferencias� (p. 32).
La falta de sistematizaci�n es un obst�culo mayor para la implementaci�n efectiva de estrategias de promoci�n social ya que la misma requiere el monitoreo de las transformaciones de las condiciones de vida de las familias durante el programa (Haskins y Margolis, 2014). Adem�s, es evidente la falta de estudios de evaluaci�n de impacto del programa en todos sus componentes (alivio de la pobreza de corto plazo y capital humano) en el corto, mediano y sobre todo en el largo plazo. Esta carencia, en este caso el acompa�amiento familiar en el programa Tekopor�, imposibilita el estudio de impacto en las personas. Por lo tanto, existe un vac�o te�rico sobre su funcionamiento, efectividad y los aspectos a mejorar para que la pol�tica social pueda ser eficiente y efectiva.
Es entonces evidente que el acompa�amiento familiar requiere de un fortalecimiento importante para que el mismo logre convertirse en una estrategia de promoci�n social y empoderamiento. Con tan s�lo un 11% del presupuesto total, las barreras que existen en cuanto a recursos humanos y distribuci�n del servicio de acompa�amiento a las familias, son una consecuencia clara del asistencialismo que hoy impera en el programa. En el dise�o tanto del PPS como en el desarrollo del componente de acompa�amiento familiar se observa gran potencial para lograr la promoci�n. Sin embargo, en la pr�ctica esto no se refleja debido a que la promoci�n a�n debe ser incorporada como un componente prioritario para el gobierno. Adem�s, es importante tener en cuenta que para que el acompa�amiento sea verdaderamente empoderante se necesitan herramientas y mecanismos claros que busquen la inclusi�n y participaci�n de las personas (Bozzano, 2020). Por lo que el fortalecimiento del componente de acompa�amiento familiar debe ser tambi�n escudri�ado en vistas al desarrollo de estrategias claras de empoderamiento en su dise�o.
En otras palabras, la promoci�n social est� presente en el programa Tekopor� en su dise�o, sin embargo, su puesta en marcha sigue siendo un tema pendiente, empezando por la priorizaci�n presupuestaria de este componente. Esto no significa que el papel que juegan las TMC no sea importante, sino que para generar un impacto positivo y de largo plazo, es necesario potenciar el eje de promoci�n, teniendo como punto de partida el acompa�amiento familiar en combinaci�n con los recursos financieros disponibles para los beneficiarios.
3.3.1. El Programa Tenonder� para la Promoci�n y el Empoderamiento
Ante los desaf�os para lograr la verdadera promoci�n de las personas en Tekopor�, el programa cuenta con un sistema de �graduaci�n�, el cual se basa en indicadores de promoci�n y empoderamiento denominado Tenonder�. A los efectos de este estudio, es importante analizar las estrategias e implicancia de este �ltimo, ya que el mismo complementa la funci�n de promoci�n social de Tekopor�. Tenonder� �es un programa de Apoyo a la Promoci�n e Inclusi�n Socioecon�mica, plantea una estrategia para el aumento de activos, principalmente productivos, que contribuyan a la promoci�n social de familias en situaci�n de pobreza y vulnerabilidad y al egreso sostenible de las familias participantes del Programa Tekopor� (MDS, 2021). Es a trav�s de este programa que se busca la sostenibilidad de la salida de la pobreza de los egresados de Tekopor�. Tenonder� trabaja en las �reas de Cualificaci�n Profesional, Asistencia T�cnica, Emprendedurismo, Empleabilidad, Producci�n, Negocios Inclusivos, Capital Semilla y Articulaci�n, y Pr�stamos Oportunos y Accesibles. El programa posee un gran potencial para el empoderamiento de las familias y el logro de la generaci�n de recursos propios para superar la pobreza.
Empero, los egresados de Tekopor� no siempre ingresan al programa Tenonder�, debido a que esto depende de la oferta p�blica en el momento de egreso (SAS, 2016). Esta oferta es afectada por la capacidad presupuestaria del programa. En la tabla 2 se presenta la comparaci�n en materia de n�mero de beneficiarios e inversi�n presupuestaria entre el programa Tekopor� y el programa Tenonder� de 2014 a 2020.
Tabla 2: Inversi�n presupuestaria del MDS en los programas Tekopor� y Tenonder�.
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A�o |
Programa |
Cantidad de beneficiarios |
Inversi�n en guaran�es 2014 |
|
2014 |
Tekopor� |
101.440 |
185.028.395.000 |
|
Tenonder� |
1.418 |
2.972.900.000 |
|
|
2015 |
Tekopor� |
131.159 |
256.074.950.000 |
|
Tenonder� |
4.227 |
9.350.940.000 |
|
|
2016 |
Tekopor� |
140.865 |
302.339.300.000 |
|
Tenonder� |
5.669 |
13.020.054.500 |
|
|
2017 |
Tekopor� |
152.132 |
334.385.390.000 |
|
Tenonder� |
6.860 |
16.215.971.500 |
|
|
2018 |
Tekopor� |
158.257 |
352.136.700.000 |
|
Tenonder� |
8.417 |
20.115.215.000 |
|
|
2019 |
Tekopora |
167.075 |
399.074.565.000 |
|
Tenonder� |
9.924 |
29.994.600.000 |
|
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2020 |
Tekopor� |
- |
414.149.384.099 |
|
Tenonder� |
- |
33.667.302.858 |
Obs: Los datos 2014 a 2020 fueron extra�dos del Informe de Gesti�n del MDS 2019. Los datos de 2020 sobre n�mero de beneficiarios fueron extra�dos de documentos prove�dos por MDS a la Fundaci�n Paraguaya.
La diferencia presupuestaria entre ambos programas es vasta, como se visibiliza en la tabla 2. La inversi�n del programa Tenonder� representa aproximadamente el 5% de la inversi�n del programa Tekopor�, del mismo modo, la cantidad de beneficiarios del programa Tenonder� representa aproximadamente el 4% el programa Tekopor�. Esto, nuevamente, demuestra que la promoci�n a�n no es una prioridad para el gobierno paraguayo. Adem�s el n�mero de beneficiarios de Tenonder� en comparaci�n con los de Tekopor� es significativamente menor. Por lo tanto, mientras que Tekopor� se expande en volumen, enfoc�ndose principalmente en el componente de TMC, como se ha mencionado anteriormente, el programa Tenonder� no crece en consecuencia. Por consiguiente, este �ltimo no logra cubrir la necesidad de desarrollar la sostenibilidad de las familias egresadas en su totalidad debido a limitaciones presupuestarias importantes. De esta manera son s�lo unos pocos afortunados quienes tienen acceso a procesos de inclusi�n y promoci�n para el desarrollo de capacidades propias a trav�s de Tenonder�. Aunque Tenonder� posea gran potencial para promover a las familias paraguayas y empoderar a trav�s del desarrollo de la autonom�a, la poca capacidad presupuestaria, como en el caso del componente de acompa�amiento familiar de Tekopor�, hace que el logro de los objetivos sea obstaculizado.
4. CONCLUSI�N O CONSIDERACIONES FINALES
Este estudio visibiliza el enfoque asistencialista de las pol�ticas de protecci�n social en Paraguay. A trav�s del an�lisis de Tekopor� y en especial las prioridades presupuestarias con respecto a sus componentes y en relaci�n a programas de promoci�n como Tenonder� se observa que el Estado enfatiza la provisi�n de asistencia para la protecci�n social dejando desatendidos los instrumentos de promoci�n. Es claro que las transferencias monetarias han adquirido gran relevancia para el Estado. Se ha buscado expandir el programa de TMC sin primero desarrollar la capacidad de seguimiento y acompa�amiento necesarios para que todas las familias beneficiarias logren no s�lo cubrir sus necesidades b�sicas de forma temporal sino tambi�n iniciar un trabajo colaborativo para su empoderamiento.
Aunque se observan cambios positivos ligados a las corresponsabilidades de estas transferencias en cuanto a alimentaci�n, salud, y educaci�n, las falencias en el acompa�amiento socio-familiar representan un obst�culo importante para el logro de la �protecci�n social transformativa� de la que hablan Sabates y Devereux (2007). Las causas sociopol�ticas de este enfoque asistencialista en materia de pol�ticas p�blicas escapan de los objetivos de esta investigaci�n. Sin embargo, los datos dejan en evidencia la creciente necesidad de fortalecer las estrategias de empoderamiento del SPS paraguayo. Considerando la naturaleza temporal de los logros alcanzados y la falta de mecanismos claros y s�lidos para el logro de la superaci�n de la pobreza en el largo plazo, el programa Tekopor� corre el riesgo de considerarse un programa de asistencialismo no transformacional o de graduaci�n �umbral,� aplicando la tipolog�a desarrollada por Sabates y Devereux (2013). A trav�s del asistencialismo el Estado logra incrementar ciertos �ndices de calidad de vida de las familias, incluso en cuanto a la l�nea de pobreza, pero no existe un mecanismo estatal desarrollado y consolidado para lograr que estos incrementos se reflejen en el largo plazo.
Mientras que el enfoque del programa Tekopor� y las prioridades presupuestarias del Estado no se aboquen al mejoramiento y transformaci�n de las estrategias de promoci�n e inclusi�n para el verdadero empoderamiento de las personas, la pobreza no podr� ser superada de forma sostenible. Esto significa que las personas tendr�n menos probabilidades de desarrollar las capacidades propias y la resiliencia necesarias para superar la pobreza en el largo plazo, como lo argumentan Vij (2011) y Sabates y Devereux (2013).
Adem�s, se requiere de una teor�a de cambio clara en cuanto al dise�o de los componentes de los programas de protecci�n social de tal modo a asegurar que el empoderamiento sea el objetivo final y la base de estas iniciativas. �����
Ya que el programa no se enfoca en el desarrollo de las capacidades aut�nomas de las familias, a pesar de que a trav�s de las corresponsabilidades ligadas a las transferencias se promueve el acceso a servicios p�blicos como salud y educaci�n, existe el riesgo de que el impacto positivo de estas no perdure en el tiempo. En otras palabras, el costo de oportunidad que representa para las familias recibir una TMC a cambio de hacer uso de servicios p�blicos educativos y de salud desaparece una vez que el programa finaliza. Por lo tanto, s�lo a trav�s del desarrollo de capacidades se lograr� que estos cambios sean permanentes y generen un verdadero crecimiento del capital humano para la superaci�n de la pobreza intergeneracional.
Mientras las familias no cuenten con las capacidades necesarias para lograr el empoderamiento econ�mico, las mismas permanecer�n en una situaci�n de vulnerabilidad que les impide planificar su futuro y tomar acciones para mejorar sus vidas. La consecuci�n de este objetivo s�lo ser� posible a trav�s de mecanismos institucionales que fomenten la agencia cr�tica, colectiva, y como resultado de este proceso generar cambios en el sistema. De esta manera las personas ser�n capaces de tomar las mejores decisiones para abordar los problemas relacionados con la pobreza.
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