INCONGRUENCIAS EN LA COMPENSACIÓN
POR SERVICIOS AMBIENTALES DESDE EL
MADES DEL PARAGUAY
INCONSISTENCIES IN COMPENSATION
FOR ENVIRONMENTAL SERVICES FROM THE
MADES OF PARAGUAY
Juan Carlos Decoud-Fernández
Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción, Paraguay
María Estela Fernández-de-Chávez
Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción, Paraguay
pág. 13042
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v8i4.13578
Incongruencias en la Compensación por Servicios Ambientales desde el
MADES del Paraguay
Juan Carlos Decoud-Fernández1
juandecoud@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-7823-6115
Universidad Católica
Nuestra Señora de la Asunción
Campus Caaguazú
Paraguay
María Estela Fernández-de-Chávez
marithech67@gmail.com
https://orcid.org/0009-0002-1707-9774
Universidad Católica
Nuestra Señora de la Asunción
Campus Caaguazú
Paraguay
RESUMEN
La protección del ambiente se basa en un sistema de principios jurídicos que se refuerzan mediante una
interpretación y una aplicación holística e integral. Esta premisa sirve como marco de análisis de la
Resolución N° 207/2021 del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) del Paraguay.
Dicha normativa debilita al esquema de pago por servicios ambientales, el cual promete una retribución
justa y oportuna a las personas que generan tales servicios. A través de un enfoque hermenéutico, se
procede a una discusión que recurre a un cuerpo legislativo y doctrinario como marco para el examen
crítico de la resolución referida. Se concluye que la inobservancia de la razonabilidad, la motivación,
el interés público, la progresividad, la no regresión, la integralidad, entre otros principios
administrativos y ambientales, determina una regulación que resulta incongruente con las finalidades
de protección y conservación de los recursos naturales. Considerando el contexto de deterioro
ambiental, así como los fundamentos legales vigentes, se sugiere, finalmente, la derogación de dicha
reglamentación.
Palabras clave: derecho administrativo; derecho ambiental; principios; compensación.
1
Autor principal
Correspondencia: juandecoud@gmail.com
pág. 13043
Inconsistencies in Compensation for Environmental Services from the
MADES of Paraguay
ABSTRACT
Environmental protection is based on a system of legal principles that are reinforced through holistic
and comprehensive interpretation and application. This premise serves as the framework for analysis of
Resolution No. 207/2021 of the Ministry of the Environment and Sustainable Development (MADES)
of Paraguay. This regulation weakens the payment scheme for environmental services, which promises
fair and timely remuneration to the people who generate such services. Through a hermeneutical
approach, a discussion is carried out that uses a legislative and doctrinal body as a framework for the
critical examination of the aforementioned resolution. It is concluded that the failure to observe
reasonableness, motivation, public interest, progressivity, non-regression, comprehensiveness, among
other administrative and environmental principles, determines a regulation that is incongruent with the
purposes of protection and conservation of natural resources. Considering the context of environmental
deterioration, as well as the current legal foundations, the repeal of said regulation is finally suggested.
Keywords: administrative law, environmental law, beginning, compensation
Artículo recibido 19 agosto 2024
Aceptado para publicación: 26 setiembre 2024
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INTRODUCCIÓN
La Ley N° 3001/2006, de Valoración y retribución de los servicios ambientales en el Paraguay, instituye
para lo ambiental la figura de la compensación, concepto adoptado de la legislación civil. Siguiendo lo
que dispone el Código Civil, se habla de compensación cuando dos personas reúnen recíprocamente la
calidad de deudor y acreedor bajo ciertas condiciones de exigibilidad (Ley 1183/85, Código Civil, Art.
615°).
La compensación es una forma de extinción de las obligaciones. Como condiciones de la compensación,
en primer lugar existe una obligación basada en un vínculo, una reciprocidad y una correlatividad de
prestaciones. En el caso del pago por servicios ambientales, se trata de una compensación legal (Alterini
et al., 2001) originada en una relación entre sujetos responsables, por un lado, de una conducta calificada
como de alto impacto ambiental y, correlativamente, de otra conductada calificada como prestadora de
un servicio ambiental.
Según la legislación paraguaya, son servicios ambientales aquellas acciones de manejo, conservación y
recuperación de las funciones del ecosistema que benefician en forma directa o indirecta a las
poblaciones” (Ley N° 3001/2006, Art. 2°). Como correlato opuesto de estas acciones, se encuentran las
obras y actividades de alto impacto ambiental que se encuentran obligadas a una compensación de sus
acciones a favor de los prestadores de servicios ambientales (Decoud-Fernández et al., 2022).
A.l tratarse de una compensación funcional a la protección ambiental, opera una coordinación
sistemática entre derechos especiales y generales con una expansión tuitiva a favor del medioambiente
ya que la protección contra el impacto ambiental, por su naturaleza de orden público, amplía su
jurisdicción y la responsabilidad de los involucrados (Lorenzetti & Lorenzetti, 2019).
La compensación, al tratarse de servicios ambientales, vincula a dos sujetos obligados recíprocamente,
uno a prestar servicios ambientales y el otro a pagar por tales servicios y, de esa manera, compensar el
impacto ambiental causado. Entre ambos, se configura una equivalencia convencional regida por una
ley (3001/2006) que dispone la exigibilidad y las características del servicio que da origen al pago. Tal
servicio es continuo, así como el impacto ambiental que se pretende compensar también es continuo.
El servicio ambiental se valora en función de dimensiones como la superficie y el tiempo, por lo tanto,
la retribución compensatoria debe ser equivalente en superficie (hectárea) y tiempo para que logre la
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finalidad de retribución justa y oportuna por parte de la conducta generadora del impacto ambiental a
favor del que brinda el servicio ambiental, esto según lo que dispone la Ley N° 3001/2006.
Por lo tanto, un cambio de uso en forma de desmonte realizado durante la vigencia de varias leyes (Por
ejemplo, la Ley N° 2524/04, De Prohibición en la Región Oriental de las Actividades de Transformación
y Conversión de Superficies con Cobertura de Bosques; la Ley Forestal N° 422/73, entre otras) es
irregular y, por lo tanto, el autor está obligado a recomponer o compensar durante toda la vigencia del
impacto ambiental generado. No es suficiente una compensación única porque se estaría legitimando lo
prohibido. Es decir, la compensación debe ser reiterada porque la cobertura boscosa fue deforestada de
forma irregular, en violación de las normativas ambientales y, por lo tanto, los impactos conocidos y
potenciales tienen una duración que trasciende de la actividad que dio origen a dicho daño.
Este artículo analiza la congruencia entre el sistema de compensación por servicios ambientales y la
Resolución N° 207/2021 por el cual Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) del
Paraguay modifica las modalidades de recomposición y de compensación como parte del plan de
gestión ambiental.
La gradualidad dentro de un sistema integral
El ambiente es un bien colectivo e indivisible (Lorenzetti y Lorenzetti, 2019, p. 43), por lo tanto, se
exige su tratamiento desde una mirada sistémica que supere visiones parciales y fragmentarias. La
legislación ambiental, consecuentemente, se aplica en toda su extensión y amplitud sobre la base de los
principios ambientales.
Un rasgo principal del Derecho Ambiental es que se configura a partir de principios “en un sistema
jurídico ecointegrador” (Olivares & Lucero, 2018, p. 625) y, por lo tanto, se constituye en “un Derecho
fundamentalmente de principios”. Varios de estos principios se encuentran incorporados al sistema
normativo paraguayo a través de leyes, tanto de iniciativa parlamentaria como originados en acuerdos
internacionales.
Con finalidad ilustrativa, se menciona el principio de progresividad, explícitamente adoptado por la Ley
Nº 5211/14, De Calidad del Aire, así como el principio de no regresión, la buena fe, la prevención, la
precaución, la publicidad o el libre acceso a la información pública (Ley Nº 5282/14), entre varios otros.
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Estos principios del derecho ambiental se complementan o refuerzan con los principios del derecho
administrativo, a saber, la supremacía del interés público (Jaramillo Zapata, 2020), la legalidad, la
finalidad, la razonabilidad, la proporcionalidad (Paredes Paredes, 2020), la motivación, la
impersonalidad, la publicidad (Duque Botero, 2020), la moralidad administrativa, por citar algunos.
Otro de los principios rectores del Derecho Ambiental es la no regresión o de prohibición de retroceso
ambiental. Este principio “implica que la normativa y la jurisprudencia no deberían ser revisadas si esto
implicare retroceder respecto a los niveles de protección ambiental del aire y de la atmósfera alcanzados
con anterioridad” (Ley N° 5211/2014, Art. 4°, numeral 5).
En la práctica, existe el riesgo de debilitamiento de las legislaciones de protección como respuesta a la
presión de intereses que buscan reducir costos, aumentar su productividad y maximizar sus beneficios,
muchas veces, en desmedro de los recursos naturales y la integridad ambiental. Sin embargo, el interés
público que presupone la protección ambiental señala que “el nivel de protección alcanzado debe ser
respetado y no disminuido sino incrementado” (Lorenzetti y Lorenzetti, 2019, p. 98).
Como complemento, se habla de la progresividad que, a partir de la lectura de la doctrina y la
legislación, tiene que ver con una evolución permanente y no el retroceso para el logro de los objetivos
de protección ambiental (Lorenzetti y Lorenzetti, 2019). La Ley Nº 5211/2014, de Calidad del Aire,
menciona dicho principio en relación con “el fortalecimiento progresivo de la capacidad institucional
de las autoridades que ejercen el control y el monitoreo de las actividades que pudieran generar
emisiones contaminantes” (Art. 6°, inciso “d”), la aplicación de incentivos para el mejoramiento
progresivo de la calidad del aire (Art. 19°), el desarrollo, la implementación y el uso de tecnología que
permita un uso sustentable y racional de la energía para asegurar la reducción progresiva de la
contaminación del aire (Art. 22°) y la reducción progresiva de los gases de efecto invernadero (Art.
26°). Se trata, en síntesis, del logro gradual de objetivos ambientales y el carácer procesual y continuo
de la protección ambiental integra dicho sistema de principios (Gómez-Rodríguez, 2023).
Una concepción holística de lo ambiental exige la consideración integral de todos los principios y no
de uno en desmedro de otros, ni de uno de manera fragmentaria respecto de los demás.
La Política Ambiental Nacional (PAN) aprobada por el MADES (2021) del Paraguay reconoce como
principios rectores a la sustentabilidad, la precaución, la integralidad, la gradualidad, la responsabilidad
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y la subsidiariedad. Entre tales enunciaciones, al definir la integralidad, la PAN destaca la prevalencia
de “las normas que otorguen mayor protección al ambiente” (MADES, 2021, p. 16). Al mismo tiempo,
en función de esa prevalencia ambiental, insiste en la necesidad de concertación entre las políticas
sectoriales y nacionales.
Esta prevalencia ambiental coincide con el principio pro natura (o in dubio pro natura) que, en algunos
ordenamientos, es equiparado al principio precautorio. Si bien ambos conceptos no son idénticos
(Olivares & Lucero, 2018), comparten la finalidad de prevalencia ambiental que impulsa a adoptar
medidas de protección aún en caso de incerteza científica sobre el daño ambiental. Una premisa para
dicha prevalencia es que “una falsa predicción que afirme que una actividad no causará daño alguno es
más dañosa para la sociedad que una falsa predicción de que una actividad causará daño” (Lorenzetti y
Lorenzetti, 2019, p. 121).
Cuando se trata de aplicar la Ley 3001/2006, el impacto ambiental negativo y, por lo tanto, dañino, debe
ser corroborado previamente mediante el cumplimiento de los medios de evaluación regulados por todo
un sistema normativo (Ley N° 294/1993, Ley N° 3001/2006, Decreto N° 453/2013, Decreto N° 11
202/2013).
La prevalencia ambiental que, entre otras consecuencias, obliga a los responsables de obras y
actividades de alto impacto ambiental a compensar el resultado de sus acciones mediante el pago por
servicios ambientales, por lo tanto, debe ser considerada en su integralidad.
En relación con esto, la Ley de Calidad del Aire agrega que “las causas y las fuentes de las emisiones
contaminantes del aire y de la atmósfera se atenderán en forma prioritaria e integrada, buscando prevenir
los efectos negativos que sobre el ambiente pudieran producir” (Ley N° 5211/2014, Art. 4°, numeral 1).
La norma citada se adecua al principio de prevención, según el cual, las fuentes de los impactos
ambientales deben atenderse prioritaria e integralmente con el objetivo de evitar las consecuencias
ambientalmente negativas (Lorenzetti y Lorenzetti, 2019).
Como parte de esta integralidad, es necesario considerar la obligación de compensar mientras duren las
actividades generadoras del alto impacto ambiental. De lo contrario, la aplicación de las leyes
protectoras e incentivadoras de la conservación se vuelven limitadas y, en más de una ocasión, frustran
el estímulo a los prestadores de servicios ambientales.
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Al mismo tiempo, facilitan la proliferación de actividades con impactos ambientales negativos, en tanto
resultan siempre más ventajosas que las actividades de conservación.
Por sobre todo lo expresado, el sistema administrativo paraguayo está regido por la supremacía del
interés público, el cual regula todas las relaciones, incluidas las relaciones económicas, con orientación
hacia el bienestar y la justicia social (Jaramillo Zapata, 2020). En la práctica, esta supremacía impone
restricciones a las actividades supeditadas a intereses particulares. Se trata de un fundamento
constitucional según el cual “en ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés
general” (Constitución de la República del Paraguay, 1992, Art. 128).
La protección ambiental es de orden público, aspecto que consolida su posición preferencial frente a
otros derechos y que justifica la promulgación y vigencia de leyes como la N° 3001/2006, que busca la
“valoración y retribución justa, oportuna y adecuada” a las personas que generan servicios ambientales
(Ley N° 3001/06, Art. 1°).
Para su aplicación plena, el sistema de pago por servicios ambientales forma parte integral y se relaciona
de manera sistémica con toda la normativa ambiental del país, comenzando por la Constitución Nacional
que garantiza el derecho a un ambiente saludable (Constitución de la República del Paraguay, Art. 7°)
y la obligación de recomponer e indemnizar todo daño al ambiente (Art. 8°).
La integralidad, en concordancia con la legislación mencionada y, particularmente, con la Política
Ambiental Nacional (MADES, 2021) ordena la prevalencia de lo ambiental, entiéndase, prevalencia
por sobre cualquier interés particular (Constitución de la República del Paraguay, 1992, Art. 128).
Esta prevalencia del interés público y, en consecuencia, de lo ambiental como sistema protegido con
carácter de orden público imprime una finalidad a toda acción administrativa en tanto se orienta al bien
común (Jaramillo Zapata, 2020). En términos ambientales, se trasciende de los límites del derecho
público, así como del derecho privado y el derecho social (Revuelta Vaquero, 2018) para lograr una
protección de toda una comunidad conformada por la vida planetaria, los derechos colectivos, los
derechos difusos asociados con el conglomerado social actual y futuro (pág. 24). En síntesis, se trata de
la protección de la vida presente y futura.
Estos fundamentos imponen un marco a toda disposición administrativa con incidencia en lo ambiental.
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A partir de dicho cuerpo doctrinario, se plantea el análisis de la Resolución N° 207 del 29 de junio de
2021, la cual afecta a la regulación efectiva de la protección ambiental.
METODOLOGÍA
Se exponen los resultados de la revisión de la Resolución N° 207/2021 emitida por el Ministerio del
Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) del Paraguay a partir del análisis del contenido de dicho
acto administrativo y la discusión basada en normativas de mayor rango, así como en un cuerpo teórico
derivado del Derecho Público en general y del Derecho Ambiental en particular.
El trabajo se basa en un enfoque hermenéutico (Hernández Maldonado, 2023) que recurre a las marcas
enunciativas de un texto normativo para inferir un proceso de significación anclado en condiciones
discursivas de producción (Rodríguez Amieva, 2023).
La interpretación de la normativa en cuestión se dirige a proponer una resolución derogatoria basada,
principalmente, en la protección ambiental y el interés superior de lo ambiental como determinante
fundamental de la calidad de vida.
El cuerpo normativo a partir del cual se analiza el contenido de la resolución mencionada está
configurado por:
▪ La obligación de recomponer e indemnizar los daños ambientales según lo que ordena el artículo
8° de la Constitución de la República del Paraguay.
▪ La Ley N° 2524/2004, de prohibición en la región oriental de las actividades de transformación y
conversión de superficies con cobertura de bosques y de sus sucesivas prórrogas y modificaciones
cuya versión vigente es la Ley N° 6676/2020, también conocida como Ley de Deforestación Cero.
▪ La Ley N° 422/1973, que exige que las propiedades rurales de más de veinte hectáreas deben
mantener el 25% y que, en caso de no contar con este porcentaje mínimo, el propietario está
obligado a reforestar una superficie equivalente al 5% de la superficie del predio (Art. 42°).
Asimismo, esta ley prohíbe las devastaciones de bosques (Art. 23°) y exige autorización previa para
el aprovechamiento de superficies con cobertura boscosa (Art. 24°); y
▪ La Ley N° 3001/2006, de valoración y retribución de los servicios ambientales, cuyo artículo 12°
también ordena la compensación por vía adquisición de servicios ambientales para los propietarios
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cuyos inmuebles evidencien déficits de la reserva legal de bosques naturales según lo que ordena
la Ley N° 422/73.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
La Resolución MADES N° 207 del 29 de junio de 2021 menciona en el Visto un memorándum de la
Secretaría General de la misma institución (Memorándum N° 068 del 22 de febrero de 2021), un
dictamen referido a los artículos 3° y 13° de la Resolución MADES N° 182 y el dictamen de Asesoría
Jurídica N° 361 del 18 de junio de 2021.
En el considerando, segundo párrafo, el texto refiere al principio de gradualidad como fundamento
central de la resolución. Dicho principio se encuentra explícitamente incorporado en la Política
Ambiental Nacional (PAN) que la define como “la capacidad de adaptación y mejoramiento continuos”
(MADES, 2021, p. 16).
En virtud de la gradualidad, la Resolución N° 207/2021 modifica el artículo 10° de la Resolución N°
182 de fecha 29 de junio de 2020. El enunciado original de dicha norma establecía que:
La modalidad de compensación es la adquisición de Servicios Ambientales, de acuerdo a
la siguiente relación 1 hectárea afectada por 1 hectárea de Servicios ambientales (1:1) y
será obligatoria la adquisición de Servicios Ambientales mientras dure la actividad.
(Resolución MADES N° 182/2020, Art. 10°). (SIC)
En su última parte, dicho enunciado agrega que “la adquisición de los servicios ambientales debe ser
de tipo bosque natural”.
Dicha norma queda modificada por la Resolución MADES N° 207/2021 con la siguiente redacción:
DETERMINAR que la modalidad de compensación es la adquisición de Servicios
Ambientales, que la Dirección de Asesoría Jurídica podrá sancionar imponiendo la
Adquisición de Certificados de Servicios Ambientales por única vez, estableciendo la
gradualidad de la compensación si correspondiere. (SIC)
Resalta la regresión de la protección ambiental en dicha resolución, la cual reduce la obligación a una
única vez. Esta determinación de que un daño ambiental sea compensado por una sola vez constituye
una transgresión sin precedentes por su grado de incongruencia con la Constitución Nacional, los
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convenios y acuerdos internacionales suscritos por el estado paraguayo y los mecanismos legales
configurados para dotarle de operatividad al sistema de compensación por servicios ambientales.
Compensación: Vínculo entre servicios ambientales e impacto ambiental
La Resolución MADES N° 207/2021 desarrolla toda su construcción argumentativa sobre la base del
principio de gradualidad. Este aspecto no es menor, ya que no son frecuentes las ocasiones en que los
actos administrativos explicitan al carácter fundamental de los principios ambientales.
Corresponde destacar que el principio de gradualidad ya se encuentra incorporado al ordenamiento
jurídico paraguayo a través de la Ley N° 2068/2003, Que aprueba el Acuerdo Marco de Medio Ambiente
del MERCOSUR. Asimismo, la Ley N° 5211/14, de Calidad del Aire, dispone que el procedimiento
para la fijación de parámetros de calidad del aire y de la atmosférica deben ser revisados “con un criterio
de gradualidad descendente y de no regresión” (Art. 11°).
Se reconoce en la Resolución MADES N° 207/2021 el mérito de invocar un principio ambiental, pero
se objeta que fundamente toda su argumentación en un solo principio, en contra de la integralidad con
la que debe ser tratada la temática ambiental.
La misma Resolución 207/2021 cita la Política Ambiental Nacional (MADES, 2021) al mencionar en
sus considerandos el principio de gradualidad. Se debe señalar que dicha política también adopta como
principio rector a la integralidad, “entendida como la necesidad de concertar las políticas sectoriales y
de ajustar el marco legal nacional, departamental y municipal, haciendo prevalecer las normas que
otorguen mayor protección al ambiente” (MADES, 2021, p. 16).
Esta integralidad exige prestar atención a las normativas enunciadas como marco noramtivo
interpretaivo en el apartado Metodología, a saber, la obligación de recomponer e indemnizar los daños
ambientales según lo que ordena el artículo 8° de la Constitución Nacional, la prohibición de
transformación y conversión de áreas con cobertura boscosa (Ley N° 2524/2004 y sus prórrogas y
modificaciones hasta la Ley N° 6676/2020), la prohibición de devastaciones de bosques, la
obligatoriedad de contar con autorización para el aprovechamiento, la reserva legal y la obligación de
recomposición exigida por la Ley N° 422/1973, más la exigencia de compensar a través del pago por
servicios ambientales según lo que dispone el artículo 12° de la Ley N° 3001/2006.
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Frente a esto, la Resolución N° 207/2021 se atribuye potestades legales e, incluso constitucionales,
reduciendo el marco protector del sistema ambiental nacional y limitando las sanciones a hechos
comentidos antes del 14 de diciembre de 2018.
Ante esto, es necesario cuestionar la aprobación de esta resolución y las intencionalidades subyacentes
de una normativa incongruente con la Constitución Nacional, los compromisos internacionales
asumidos por el Paraguay y la violación de la Política Ambiental Nacional.
Se deduce que la limitación que establece la Resolución 207/2021 a una única vez de la obligación de
compensar el impacto ambiental olvida que el impacto es permanente o, por lo menos, duradero en
paralelo con la actividad que lo genera. Se trata, por lo tanto, de una vulneración de lo público que, en
este caso, se encuentra protegido por la prestación de servicios ambientales, prestación a la que la ley
asegura una valoración justa, oportuna y adecuada como incentivo.
Motivación y razonabilidad de la administración
Todo acto administrativo responde a una motivación que debe ser expuesta de manera razonada e
integral. Esto implica una exposición de razones fácticas y jurídicas de cada decisión administrativa.
Cada norma aprobada por la administración pública se basa en argumentos que están regulados
constitucional y legalmente. Todo esto se orienta a garantizar que cada disposición emanada desde el
estado debe concentrar su razonamiento hacia la certidumbre estatal (Paredes Paredes, 2020) y el bien
común.
La razón fáctica es que la actividad, mientras dura, sostiene un impacto ambiental derivado. La
razonabilidad obliga a deducir, por lo tanto, que la obligación de compensar debe sostenerse mientras
la fuente del impacto ambiental dure en actividad e, incluso, más allá de su duración considerando la
pervivencia y complejidad del caso.
Por un lado, es necesario asegurar la coherencia con todo el sistema de principios del Derecho
Administrativo y del Derecho Ambiental. La legalidad, la igualdad, la finalidad, la primacía de lo
público; junto con la integralidad, la precaución, la prevención, la prevalencia de lo ambiental (pro
natura), indican una necesidad de razonamiento integral y superador de reduccionismos. La síntesis
operativa de este sistema lógico es la aplicación de la Ley N° 3001/2006, sobre todo, en concordancia
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con su objetivo primordial: la valoración y retribución justa, oportuna y adecuada de los servicios
ambientales.
Se habla de razonabilidad interna y externa (Stamile, 2015). Por un lado, se objeta desde la exigencia
de razonabilidad interna la reducción del razonamiento a un único y aislado principio: la gradualidad.
Por otro lado, en función de la razonabilidad externa, se reclama la consideración de la vigencia de la
actividad calificada como de alto impacto ambiental y su consecuente obligación de compensar dicho
impacto mientras dure.
Esto sobre la base de la proporcionalidad, entendida como la idoneidad y equivalencia justa entre
medios y fines (Paredes Paredes, 2020). Por un lado, se encuentra el medio, a saber, el pago por servicios
ambientales orientado a un fin: el incentivo a los prestadores de dichos servicios. Asimismo, el mismo
medio (pago por servicios ambientales) responde a una estrategia compensatoria de un alto impacto
ambiental que tiene un origen definido y una duración que debe ser compensada en proporción debida
a esa duración.
Como marco legal, la Ley Nº 5211/2014, de Calidad del aire, dispone la aplicación acumulativa de
todos los principios ambientales. Acumulación coherente con la integralidad, sistematicidad e
indivisibilidad de lo ambiental. A esto se suma el carácter prevalente, según el cual, entre el interés
particular de una actividad que lucra en desmedro del ambiente y una prestación beneficiosa para el
interés público a través de acciones de conservación, la prioridad debe otorgarse a esta última.
La Resolución N° 207/2021 carece de razonabilidad en tanto expresa una decisión que relaja la
protección ambiental, no considera la gravedad de los daños ambientales en términos de duración y
dimensión, ignora la obligación de recomponer e indemnizar exigida por el artículo 8° de la
Constitución Nacional, la prohibición de actividades de transformación de áreas boscosas dispuesta por
la Ley de Deforestación Cero, la exigencia de reserva legal, de autorización previa, la prohibición de
devastaciones de bosques según lo que ordena Ley N° 422/1973 y la finalidad compensatoria como
incentivo de las actividades de conservación en concordancia con la Ley N° 3001/2006.
En el mismo sentido, la resolución carece de motivación coherente con la crisis ambiental creciente,
justamente, originada en la devastación de los remanentes de bosques y su consecuente impacto sobre
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el cambio climática, la pauperización del suelo y el desequilibrio ambiental. Problemáticas que cuentan
con respuestas normativas, pero que son omitidas por el instrumento analizado.
Esta falta de motivación también se vincula con la ausencia de un dictamen por parte de la Dirección
de Servicios Ambientales como dependencia afectada. Además, se destaca la falta de socialización con
los protagonistas principales del sistema de valoración y retribución por servicios ambientales, es decir,
los prestadores de servicios ambientales certificados por el MADES.
CONCLUSIONES
El régimen de servicios ambientales en el Paraguay, regulado por la Ley N° 3001/2006, busca el
incentivo de las acciones de protección y recuperación ambiental a través la retribución justa y oportuna
a las personas generadoras de servicios ambientales. Dicho mecanismo depende de los pagos con
finalidad compensatoria por parte de los titulares de obras y actividades de alto impacto ambiental entre
las que se cuentan los responsables de la transformación de superficies con cobertura boscoda.
El logro de los objetivos definidos en la propuesta de la Política Ambiental Nacional del Paraguay se
encuentra, primordialmente, bajo la responsabilidad del poder ejercutivo a través del Ministerio del
Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES). El cumplimiento de tales finalidades depende de la
protección, recuperación y desarrollo sustentable de la diversidad biológica y de los recursos naturales
del Paraguay, según lo que expresa el primer artículo de la Ley N° 3001/2006. Entre los recursos
naturales, los bosques presentan condiciones graves de vulnerabilidad por las acciones antrópicas
(Decoud-Fernández, 2021). Por lo tanto, es urgente toda medida tendiente a fortalecer las acciones de
conservación y recuperación en concordancia con los principios del derecho ambiental.
La Política Ambiental Nacional (PAN) también apunta a promover la prevención y reducción de los
niveles de contaminación del agua, del aire y del suelo, así como la recuperación de los ecosistemas y
los recursos naturales. En función de dicha pretensión, la PAN renueva el compromiso del MADES
hacia el establecimiento de incentivos normativos y económicos para que los productores y
consumidores adopten decisiones en favor de la protección ambiental (MADES, 2021).
Dicho plan, invocado como fuente normativa en los considerandos de la Resolución N° 207/2021, es
claro en la necesidad de articular los principios y normas ambientales de manera sistémica.
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Sin embargo, esta regulación debilita una acción conservatoria al limitar la obligación de pago por
servicios ambientales a una sola vez. De esta manera, favorece a quienes degradan los recursos naturales
mediante, por ejemplo, la deforestación de bosques. Las páginas anteriores, en efecto, señala la
progresividad como un principio orientador fundamental que, articulado con la no regresión, buscan
fortalecer las medidas de protección y conservación ambiental.
Asimismo, fueron expuestas las interpretaciones basadas en una hermenéutica con soporte en los
principios del derecho administrativo, como la razonabilidad, la motivación y el interés superior de lo
público anclado con lo ambiental.
A partir de lo expuesto, se concluye que corresponde la derogación de la Resolución MADES N°
207/2021. De lo contrario, se estaría cometiendo una regresión en la protección, debilitando la exigencia
de compensación a los causantes de los impactos ambientales negativos, se estaría desincentivando a
los prestadores de servicios ambientales al priorizar actividades lucrativas en contra de lo que estipula
el sistema normativo ambiental y, finalmente, contradiciendo tales normativas y la misma Política
Ambiental Nacional, fuente estratégica para la consolidación de un sistema de protección integral y
sostenible.
Queda pendiente el análisis profundo de estrategias como el pago por servicios ambientales, así como
el tratamiento fragmentario de lo ambiental obviando el carácter holístico e integral que interpela a los
responsables de la administración pública permanentemente, sobre todo, cuando se reduce a
tratamientos parciales un proceso complejo, total y vital.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
Alterini, A. A., Ameal, O. J., & López Cabana, R. M. (2001). Derecho de Obligaciones (Segunda ed.).
Buenos Aires: Abeledo-Perrot.
Constitución de la República del Paraguay. (1992). https://www.bacn.gov.py/leyes-
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