Análisis del marco legal ambiental
aplicable a la protección y conservación de humedales urbanos de la ciudad de
Pilar
Isabel
Benítez de Candia
Marcelo
Candia Acosta
Universidad Nacional de Pilar
RESUMEN
Se aborda el análisis del marco legal ambiental
aplicable a la protección y conservación de cauces hídricos urbanos de la
ciudad de Pilar, Departamento de Ñeembucú, ubicada en una zona de humedales, en
la que es recurrente la problemática vinculada a inundaciones de origen
pluvial. Se describe la tendencia de una política ambiental proteccionista a
nivel nacional, no obstante, a nivel local se observan debilidades en la
protección y conservación de los humedales, por falta de regulación en la
construcción de canales, entubamientos y terraplenes, ocupación de áreas
inundables y de zonas de amortiguamiento, disposición final de residuos y
gestión integral de los recursos hídricos; obras o actividades que deben ser
contemplados en la planificación urbana. Finalmente se analizan estudios
técnicos presentados en el marco de la ejecución de obras consideradas de
impacto relevante sobre los cauces hídricos y conforme a los hallazgos se
plantean algunas propuestas que permiten orientar la política urbana local
hacia las exigencias legales ambientales.
Palabras clave: legislación ambiental, humedales urbanos,
planificación urbana, Ñeembucú.
Analysis of the
environmental legal framework applicable to the protection and conservation of
urban wetlands in the city of Pilar
ABSTRACT
We address the
analysis of the environmental legal framework applicable to the protection and
conservation of urban watercourses in the city of Pilar, Department of
Ñeembucú, located in a wetland area, where recurrent problems related to floods
of pluvial origin. The trend of a protectionist environmental policy at
national level is described, however, at the local level weaknesses in the
protection and conservation of wetlands are observed, due to lack of regulation
in the construction of canals, intubations and embankments, occupation of
flooded areas and of buffer zones, final waste disposal and integrated
management of water resources; works or activities that should be contemplated
in urban planning. Finally, technical studies presented in the framework of the
execution of works considered of relevant impact on the water channels are
analyzed and according to the findings some proposals are put forward that
allow to guide local urban policy towards the environmental legal requirements.
Keywords: environmental
legislation, urban wetlands, urban planning, Ñeembucú
Artículo
recibido: 03 nov. 2020
Aceptado para publicación: 07 dic. 2020
Correspondencia ibenitez@aplicadas.edu.py
Conflictos de Interés:
Ninguna que declarar
Ñeembucú, duodécimo
departamento del Paraguay, posee un sistema ambiental muy frágil, en el sentido
del mantenimiento del equilibrio ambiental, en su mayor parte constituido por humedales
que abarcan una superficie de más de 1 millón de hectáreas de reservas de agua
constituidos por ríos, arroyos, aguadas, riachos, esteros, lagunas y
nacientes. El área de estudio se
circunscribe a la ciudad de Pilar, capital del Departamento de Ñeembucú, con
una superficie total de 38.227 hectáreas.
Pilar, un área con
características de anegabilidad e inundación, está rodeada de muros de
contención tipo terraplén, para evitar inundaciones por los desbordes del río
Paraguay y de los arroyos Ñeembucú, San Lorenzo y otros arroyos de menor cauce
como el Havõ. Dentro del área de estudio, las inundaciones se producen tanto
por la localización de zonas urbanas en áreas bajas, como por la modificación
del comportamiento del sistema hídrico por efecto de nuevos asentamientos, lo
que produce que el agua de lluvia tenga dificultades para drenar hacia el río
Paraguay y arroyo el Ñeembucú.
La Ley Nº 3239/2007 De
Los Recursos Hídricos Del Paraguay reconoce las funciones de los humedales
relacionadas con el ciclo hidrológico que son las siguientes: 1. El
almacenamiento de agua: retención de aguas superficiales, regulación de
caudales, mitigación de las inundaciones, recarga de aguas subterráneas y descarga
de aguas subterráneas. 2. El control de la calidad del agua: purificación del
agua, retención de nutrientes, retención de sedimentos y retención de agentes
contaminantes. 3. La regulación del clima local: estabilización del clima
local, regulación de las precipitaciones y la temperatura y la reducción de la
evapotranspiración. La protección y, en caso necesario, la restauración de los
humedales será uno de los medios de mantener el suministro de agua para
diversos usos del ser humano. (Art. 31)
Actualmente se registran
eventos climáticos atípicos y según reportes técnicos de la Dirección de
Riesgos de Municipalidad de Pilar, en enero del 2017 el nivel de agua caída fue
de 116 mm; en febrero 133,7 mm; en marzo 107,8 mm; en abril se llegó a los 515
mm y en lo que va de mayo se reportan más de 165 mm.
El Plan de Desarrollo
Sustentable de Pilar (2016) refiere que, desde el punto de vista físico
natural, las inundaciones en Pilar reconocen dos detonantes: lluvias
torrenciales (que colmatan la capacidad instalada de los desagües pluviales y
provocan anegamientos y desbordes interiores de los arroyos) y el efecto de
falta de capacidad de bombeo y falta de reservorios suficientes Estas
condiciones, que pueden presentarse en forma independiente o ser concurrentes,
son el punto de partida para una serie de sucesos encadenados, donde los
factores de control están íntimamente asociados a la topografía del área y a
las formas en que se ha desarrollado la urbanización del territorio.
El trabajo tiene como
objetivo principal describir las condiciones de los humedales urbanos de la ciudad
de Pilar y determinar la existencia de regulación ambiental local conforme las
exigencias de la política ambiental nacional. Se propone como objetivos
específicos analizar las disposiciones legales sobre protección de cauces
hídricos urbanos en el ámbito nacional y regional, determinar las obras o
actividades de impacto ambiental relevante sobre los cauces urbanos y analizar
los estudios técnicos presentados en el marco de ejecución de las mismas.
El propósito de la investigación es proporcionar a los entes reguladores
locales los lineamientos generales para la adopción de mecanismos de protección
integral de los cauces hídricos que conforman los humedales urbanos de la
ciudad de Pilar.
2.
MATERIALES Y MÉTODOS
El estudio, realizado en
el año 2017, responde al diseño descriptivo, con aplicación del método
cualitativo donde se registra el análisis de las condiciones de los humedales
urbanos de la ciudad de Pilar en materia de protección y conservación, para la
comprensión del fenómeno de estudio considerado desde sus aspectos
particulares. Para ello, se estudian las
disposiciones legales sobre protección de cauces hídricos urbanos, obras o
actividades de impacto ambiental relevante sobre estos cauces y los estudios técnicos
para su ejecución.
El universo está
determinado por la legislación positiva nacional, la población abarca las leyes
ambientales y las leyes que establecen la autoridad de aplicación de
disposiciones ambientales. La muestra se circunscribe a disposiciones legales
de protección de los cauces hídricos urbanos de la ciudad de Pilar,
departamento de Ñeembucú. Los
datos son obtenidos por las técnicas análisis documental e informante
clave.
Para el análisis de las
disposiciones legales sobre protección de cauces hídricos urbanos en el ámbito
nacional, departamental y municipal, primeramente se procedió a identificar y
describir de manera general, las leyes que componen el derecho positivo
ambiental, en el orden de prelación enunciado en el Art. 137 de la Constitución
Nacional, de modo a establecer el marco normativo nacional en el que se
sustenta la política ambiental para exigir la descentralización de la
protección de recursos naturales a través de la regulación ambiental local.
Una vez identificada las
principales leyes ambientales, se examinaron aquellas legislaciones que
atribuyen funciones de autoridad de aplicación de esas leyes en el ámbito local.
En tal sentido, se tomó a la Ley N° 1.561/00 a fin de determinar las facultades
de la Secretaría del Ambiente para regular la protección de recursos hídricos
específicos y toda actividad susceptible de alterarlo, para lo cual se recurrió
al estudio de la Ley N° 294/93 de Evaluación de Impacto Ambiental.
Se utilizó además como
unidad de análisis la Ley N° 426/94 Que establece la Carta Orgánica del
Gobierno Departamental, de modo a vincular los deberes y atribuciones del
Gobierno Departamental con la efectiva protección y conservación de recursos
naturales, específicamente los humedales urbanos. Asimismo, se abordó la N°
3966/10 Orgánica Municipal y se procedió a la revisión y análisis de los
artículos que otorgan funciones regulatorias en materia de planificación,
urbanismo y ordenamiento territorial, así como en materia de ambiente.
Para determinar las obras
o actividades de impacto ambiental relevante sobre los humedales urbanos, se
recurrió a los archivos de la Junta Municipal de Pilar, solicitando documentos
regulatorios de planificación, urbanismo y ordenamiento territorial.
Finalmente, se accede a los archivos de la SEAM (Secretaría del Ambiente)
en relación a documentaciones de obras y actividades encaradas en Pilar, en el
marco de la Ley N° 294/93, además de publicaciones de estudios técnicos
relacionados a los humedales de Pilar, para completar el análisis documental.
3. Resultados
y discusión
Antes de enunciar los
hallazgos, conviene aclarar el alcance del término política ambiental. “La Política Ambiental es el conjunto de
objetivos, principios, criterios y orientaciones generales para la protección
del ambiente de una sociedad, con el fin de garantizar la sustentabilidad del
desarrollo para las generaciones actuales y futuras”. (SEAM: Política
Ambiental Nacional). Entre los instrumentos que pone en marcha esta política se
tiene el desarrollo del marco legal, el ordenamiento ambiental del territorio,
la evaluación del impacto ambiental, la auditoría ambiental, el sistema de
vigilancia y control ambiental, entre otros.
La política se organiza a
nivel nacional, departamental y municipal; busca descentralizar la gestión
ambiental y el fortalecimiento de la capacidad de gestión local, mediante la
participación social.
El derecho positivo
ambiental se compone de innumerables disposiciones legales y normativas en
orden de prelación. Primeramente, de la Constitución Nacional (1992) en su Capítulo
I, Sección II “Del Medio Ambiente”,
establece que los conceptos de ambiente saludable y equilibrio ecológico son
derechos fundamentales de todos los habitantes de la República, al tiempo de
consagrar como principios constitucionales la preservación, conservación,
recomposición y mejoramiento del ambiente. La Constitución Nacional otorga
protección al medio ambiente[1] y establece el derecho
de las personas de vivir en un ambiente saludable[2].
El mandato constitucional
para la elaboración del marco legal interno en materia ambiental establece los
siguientes delineamientos: i) prevenir, regulando las actividades susceptibles
de alterar el ambiente y restringiendo o prohibiendo actividades que sean
consideradas peligrosas; ii) sancionar, tipificando delitos ecológicos e
imponiendo las sanciones penales correspondientes; y iii) compensar e
indemnizar por el daño causado.
Por otra parte, establece
el derecho a la defensa de los intereses difusos[3], por el que “toda
persona, individual o colectivamente, podrá formular a las autoridades
públicas, entre otros reclamos, medidas para la defensa del ambiente, de la
integridad del hábitat y de la salubridad pública…”. También establece la
obligación del Estado de regular por ley todas las actividades susceptibles de
producir alteración ambiental y la obligación de recomponer e indemnizar todo
daño causado al ambiente.
En el segundo nivel, el
derecho positivo ambiental se compone de los convenios, tratados y acuerdos
internacionales, ratificados por ley de la república. Entre ellos la Convención
sobre Diversidad Biológica (CDB), la Convención Marco sobre Cambio Climático
(CMNUCC), la Convención contra la Desertificación y Sequía, la Convención
Ramsar, entre otras. La nómina no es taxativa, ya que se mencionan las que se consideran
fundamentales para el estudio.
Ley Nº 350/94 “Que
aprueba la Convención relativa a los humedales de importancia internacional,
especialmente como hábitat de aves acuáticas”, define como humedales las extensiones de marismas, pantanos y
turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o
artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres
o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea
baja no exceda de seis metros (Art. 1). Establece que “Cada Parte contratante designará humedales idóneos de su territorio
para ser incluidos en la lista de humedales de importancia internacional…” (Art.
2) y que “…deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca
la conservación de los humedales incluidos en la lista y, en la medida de lo
posible, en uso racional de los humedales de su territorio” (Art. 3). No se
dispone de planificación para la conservación de los humedales de Ñeembucú, y
por ende de Pilar.
En el tercer nivel de
jerarquía, se ubican las leyes nacionales que regulan materias ambientales y
por último, las disposiciones de menor jerarquía. Tal es el caso de las
Resoluciones y Decretos que reglamentan las leyes y que por una cuestión
práctica se irán citando junto con las leyes nacionales.
La Ley Nº 1.160/97.
“Código Penal”, que tipifica los delitos ecológicos e impone las sanciones
penales a los infractores. En el Título III “Hechos punibles contra la seguridad de la vida y de la integridad
física de las personas”. Capítulo I Hechos
Punibles contra las Bases Naturales de la Vida Humana, establece seis tipos
penales, entre los que se encuentra el Ensuciamiento y alteración de las aguas,
subterráneas y superficiales, riberas y cauces, castigando con pena privativa
de libertad o multa la acción, la tentativa y la omisión (Art. 197).
Además de la ley penal
general, se cuenta con una ley especial, la ley N° 716/96 “Que sanciona los
delitos contra el medio ambiente”. En la opinión de Merlo (2004) esta
legislación penal responde a situaciones que han conmovido a la comunidad,
razón por la que de manera intempestiva, los legisladores tipificaron
diversidad de conductas, inclusive algunas cuya sanción es más propio de
autoridades administrativas, por lo que este autor considera que es excesiva la
tipificación de las conductas penales.
La ley que regula las
actividades susceptibles de alterar el ambiente y restringe o prohíbe
actividades que sean consideradas peligrosas es la N° 294/93 de Evaluación de
Impacto Ambiental, reglamentado por el Decreto Nº 453/2013 y el Decreto Nº
954/2013 que modifica y amplía los artículos y el anexo del Decreto 453/2013.
El principio contaminador-pagador se halla incorporado en esta ley de carácter
administrativo y responde al mandato constitucional de compensar e indemnizar
por el daño causado.
La Ley N° 294/93 declara
obligatoria la Evaluación de Impacto Ambiental y define este término como “toda modificación del medio ambiente
provocada por obras o actividades humanas que tengan, como consecuencia
positiva o negativa, directa o indirecta, afectar la vida en general, la
biodiversidad, la calidad o una cantidad significativa de los recursos
naturales o ambientales y su aprovechamiento, el bienestar, la salud, la
seguridad personal, los hábitos y costumbres, el patrimonio cultural o los
medios de vida legítimos”. (Art.1). El Artículo 7º lista los proyectos de
obras o actividades públicas o privadas que requieren de Evaluación de Impacto
Ambiental entre los que se encuentran las urbanizaciones, sus planes directores
y reguladores, la construcción y operación de conductos de agua, la disposición
final de residuos urbanos, las obras viales y cualquier otra obra o actividad
que por sus dimensiones o intensidad sea susceptible de causar impactos ambientales;
por lo que la lista no taxativa.
La Ley N° 1.561/00 que
crea el “Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la
Secretaría del Ambiente”, designa a la Secretaría del Ambiente como autoridad
de aplicación de varias leyes ambientales, entre ellas, la Ley N° 294/93 De Evaluación
de Impacto Ambiental. La SEAM tiene facultades para regular la protección de
recursos hídricos específicos.
Un importante avance
constituye la Resolución N° 1076/11 por lo que la Secretaría del Ambiente
declaró de Interés Ambiental Nacional los humedales del pantanal del
departamento de Ñeembucú. El considerando de la resolución expresa
que estos humedales son parte del Sistema de Humedales del Valle Central de la
Cuenca del Plata, mayor sistema de humedales del Planeta, responsable de la
regulación de los caudales de los ríos Paraguay y Paraná, de la mitigación de
los impactos de sequías y de las inundaciones; de la producción de agua dulce
de alta calidad; de la producción de alimentos sanos para millones de personas;
que el mismo constituye uno de los mayores reservorios de biodiversidad y que
el Departamento de Ñeembucú está casi totalmente incluido en este sistema de
humedales. El Art. 1 dispone: “Declarar
de Interés Ambiental Nacional a los humedales del Pantanal del Departamento de
Ñeembucú, ubicados en la región Sur Oeste del Paraguay, por su importancia para
la producción del agua; la conservación de la biodiversidad y la calidad
ambiental en el territorio del Paraguay, así como la promoción de la
declaración como sitio Ramsar, a los humedales de importancia internacional en
toda su extensión.”
El próximo paso requerido
es la adopción de medidas de carácter preventivo para la protección de los
recursos hídricos, en disposiciones que tengan fuerza de ley, donde la
autoridad ejecutiva aplique y los organismos especializados estudien las
problemáticas, propongan medidas destinadas a reducir los peligros que pueda
presentar la ejecución de ciertos proyectos, a reparar los daños causados por
ellos, etc.
La Ley Nº 3239/2007 De
Los Recursos Hídricos del Paraguay; tiene por objeto regular la gestión
sustentable e integral de todas las aguas, en cuyo Artículo 9°.- establece “El manejo de los recursos hídricos en el
Paraguay contará con un Plan Nacional de Recursos Hídricos, que será elaborado
con base en la Política Nacional de los recursos hídricos. El Plan Nacional de
Recursos Hídricos será actualizado permanente y sistemáticamente”. Esta ley
cede prevalencia ante otras normas legales que tiendan a prevenir la ocurrencia
de daños al ambiente (Art. 24). Según la misma ley, la SEAM es la responsable
de determinar el caudal ambiental de todos los cursos hídricos del país, la
delimitación de las zonas de recarga de los acuíferos, el establecimiento de
áreas restringidas a la utilización de las aguas subterráneas. (Art. 26)
Por Resolución N° 170/06
la SEAM aprueba la reglamentación del Consejo de Aguas por Cuencas Hídricas y
designa a la Dirección General de Protección y Conservación de Recursos
Hídricos como órgano ejecutivo, gestor y coordinador del Consejo de Aguas para
la Gestión de Recursos Hídricos. En este sentido, cabe mencionar que no se ha
encontrado estudio alguno de esta entidad reguladora, que determine el caudal
ambiental de los cursos hídricos de Pilar, ni tampoco establecimiento de
restricciones en el uso de aguas subterráneas en el área de estudio.
Tharme expresa que el
caudal ambiental establece cuánto del régimen hidrológico natural de un río
debería seguir fluyendo aguas abajo y hacia la planicie de inundación para
mantener los valores característicos del ecosistema (UNESCO, 2014).
Chamorro y otros (2017),
realizaron un estudio morfométrico para la identificación y caracterización del
área de drenaje de la cuidad de Pilar, aplicando herramientas del programa
ArcGIS. El estudio, toma como referencia el Proyecto para la prevención de
inundaciones por lluvia en la ciudad de Pilar departamento de Ñeembucú -
Memorias de Ingeniería. Estudios topográficos cartográficos, realizados en 2000
(líneas de contorno) y aporta datos concluyentes sobre la delimitación de la
cuenca urbana, definición de la red de drenaje y cálculo de algunas variables
morfométricas e hidrológicas. Este análisis morfométrico constituye un aporte
muy importante en la determinación de caudales máximos y mínimos en la cuenca
urbana de Pilar.
La Ley Nº 3239/2007
establece que la conservación y manejo de los humedales requerirá de los
conceptos siguientes: a) La necesidad de desarrollar su uso sustentable. b)
Bajo la perspectiva de un enfoque integrado. c) El desarrollo de Planes de
Manejo. (Art. 30). Pilar y más aún el departamento de Ñeembucú no cuentan con
un instrumento legal que impida, por ejemplo, la agricultura a gran escala, u
otras actividades que amenacen la conservación y manejo de los humedales. La
utilización de los cauces hídricos y/o el vertido a éstos están sujetos a la
concesión de permiso (Art. 32).
La Ley N° 1183/85 Código
Civil, tutela los cursos de aguas para evitar su deterioro y contaminación. La
Ley Nº 2559/05 que modifica el artículo 1898 inciso b) del Código Civil amplía
la protección abarcando a las aguas subterráneas entre los bienes de dominio
público del Estado. Por su parte, la Ley N° 836/80 Código Sanitario, regula las
funciones del Estado en lo relativo al cuidado integral de la salud del pueblo
y los derechos y obligaciones de las personas en la materia.
La Ley N° 426/94 “Que
establece la Carta Orgánica del Gobierno Departamental”, enuncia entre los
deberes y atribuciones del Gobierno Departamental: Artículo 16.- inc. b) Coordinar planes, programas y proyectos
con las Municipalidades del Departamento y cooperar con ellas cuando éstas la
soliciten; y k) Adoptar medidas para
la preservación… del medio ambiente y de los recursos naturales del
Departamento. Dentro del apartado “De los planes de inversión”, el Artículo
45.- establece que “Son planes de
inversión los relacionados con: f) La conservación, preservación y recuperación
del ambiente y de los recursos naturales. No se evidenció proyecto alguno,
que implique coordinación entre los gobiernos departamental y municipal, en
materia ambiental.
La Junta Departamental de
Ñeembucú, por Resolución N° 15/2011 declara de Interés Departamental la
conservación ambiental y el manejo sustentable de los recursos naturales que
componen el complejo de humedales del Departamento de Ñeembucú, a pedido de la
Unión de Organizaciones de Ciudadanos del Ñeembucú, además de exhortar a las
instituciones educativas a implementar con mayor énfasis la formación de
conocimientos, valores y conductas en educación ambiental a sus educandos. La
Declaración N° 02/2014 Por la cual declara al Departamento de Ñeembucú zona
ambientalmente sustentable y libre de toda contaminación nuclear, a petición de
miembros de la organización “Ciudadanos por la Vida”, nuevamente nace por la
preocupación de la sociedad civil organizada, ante la inminente instalación de
planta nuclear en la provincia argentina de Formosa, que comparte frontera con
el departamento de Ñeembucú.
La Ley N° 3966/10 Ley
Orgánica Municipal dispone en su Artículo 12 entre las funciones Municipales: 1. En materia de planificación, urbanismo
y ordenamiento territorial:
a. “la planificación del municipio, a través del Plan de Desarrollo
Sustentable y del Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial;”. El Plan de Desarrollo
Sustentable de Pilar (2016), elaborado por el Consejo de Desarrollo Municipal,
con la participación del Comité de Emergencia Distrital, el Ejecutivo
Municipal, representantes de instituciones públicas y privadas y de la
ciudadanía en general; propone estrategias tendientes a lograr la
implementación de acciones para el mejoramiento sostenido de la calidad de vida
de la población de la ciudad de Pilar. En este documento se propone, dentro del
eje Planificación y Gestión Municipal, la determinación municipal del dominio
hídrico de aguas subterráneas, su río y arroyos, así como el mantenimiento del
cauce ecológico del arroyo Ñeembucú.
En relación al Plan de
ordenamiento Urbano y Territorial, la municipalidad de Pilar no cuenta con
dicho instrumento, por lo que es difícil determinar la existencia de una
política local que oriente el uso y ocupación territorial en el área urbana,
así como la prevención de los riesgos de desastre, propios de los ámbitos
urbanos. Si bien dispone de una Ordenanza que establece el “Código de Edificación de la Ciudad de Pilar”,
aprobada por Resolución N° 145/2005, ésta regula trámites para iniciar obras
edilicias como el pago de arancel e inspección, así como las especificaciones
técnicas atinentes a la ejecución de la misma: instalaciones previas,
excavaciones, cimientos, muros, fachadas, entre otras. No contempla regulación
en la construcción de canales, entubamientos y terraplenes, adoquinados de
calles, entre otras construcciones que constituyen obstáculos al escurrimiento
de las aguas en sus cauces naturales y su posterior drenaje en río y arroyos.
c. “la reglamentación y fiscalización del régimen de uso y ocupación
del suelo;” No se encontraron normativas que regulen de manera específica la
ocupación de inmuebles ubicadas en causes hídricos internos y zonas de
amortiguamiento. La franja de dominio de la margen izquierda de la
desembocadura del Arroyo San Lorenzo al río Paraguay, que se encuentre ocupado
por viviendas.
Chocat (1997) destaca los
impactos de la urbanización sobre el ciclo del agua entre las que menciona la
impermeabilización del suelo, la aceleración de los escurrimientos, la
construcción de obstáculos al escurrimiento, la artificialización de las
acequias, arroyos y ríos en áreas urbanas y la contaminación de los medios
receptores.
De las entrevistas a
informantes clave, se evidencia la ausencia de instrumentos, tanto legales como
técnicos, que permitan primeramente identificar los cursos de zonas anegadas y
cursos de fuente semisurgente, arroyos, canales naturales de desagüe pluvial y
reservorios, para su posterior protección y conservación. Según sus
manifestaciones: “Los mapas con que cuenta el municipio son desactualizados, muestran
supuestos hídricos como los denominados mandijurandy (zona de la terminal
actual), laguna Coronel, laguna Gadea, Bado Ñu entre otros”, “…no hay protección legal de los cursos de
agua. La Universidad Nacional de Pilar tiene identificado tres arroyos que
parten de una fuente semisurgente (zona terminal). Uno de ellos se llama arroyo
Havõ, los otros dos no tienen nombre pero lo identificamos por NF y VP”. “Desde el municipio se trabaja en la
planificación de acciones de prevención de riesgos y mitigación de los efectos
causados por las inundaciones pluviales. En ese contexto se han encarado
trabajos técnicos conjuntos, convocando a expertos del área de ingeniería, en
el marco de búsquedas de solución definitiva de defensa costera”.
d. “la reglamentación y fiscalización del régimen de loteamiento
inmobiliario.”, concordante con el Art. 248. de la misma ley: “Ubicación de las fracciones públicas: Es
atribución de la Junta Municipal la aprobación de fraccionamiento de inmuebles.
Si éstos son destinados a urbanización, requieren de un estudio de impacto
ambiental.
El Relatorio de Impacto
Ambiental (RIMA) presentado por la Inmobiliaria Don Quintín S.A. para el
proyecto de loteamiento de lugar denominado Laguna Gadea, señala como impactos
directos el aumento de la impermeabilización localizada del suelo a causa de la
compactación de las calles y la formación de canales con peligro de crear
sectores de agua estancada. Propone como medida de mitigación conservar en buen
estado las cunetas y zanjas de drenaje, la construcción de canales de desagote
a los lados de las calles, además de prever la colocación de áreas de
disposición de residuos en la zona a lotear. Sin embargo, en el Plan de
Monitoreo no se especifican actividades relacionadas al mantenimiento de
canales de drenaje. La Junta Municipal de Pilar aprueba el fraccionamiento a
través de la Resolución N° 245/2016. No se menciona el ente o persona
responsable de verificar el cumplimiento de las propuestas de mitigación
planteadas. Tampoco hay datos concluyentes que permitan afirmar que el
Municipio de Pilar realiza seguimiento alguno.
En materia de
infraestructura pública y servicios, la Ley N° 3966/10 Orgánica Municipal
dispone en su Artículo 12: b. “construcción y mantenimiento de los sistemas
de desagüe pluvial del municipio;”. 4.
En materia de ambiente: “a. La
preservación, conservación, recomposición y mejoramiento de los recursos
naturales significativos; b. la regulación y fiscalización de estándares y
patrones que garanticen la calidad ambiental del municipio;” “c. la fiscalización del cumplimiento de las
normas ambientales nacionales, previo convenio con las autoridades nacionales
competentes; d. el establecimiento de un régimen local de servidumbre y de
delimitación de las riberas de los ríos, lagos y arroyos.”
Dentro de sus potestades
(Art. 15) las municipalidades podrán: a.
dictar y ejecutar las ordenanzas, reglamentos y resoluciones; i) aplicar
sanciones por comisión de faltas;”.
El Proyecto Estudios de
Ingeniería para el Acceso Vial al Puerto de Pilar (2014), proyecto de
circunvalación que contempla la construcción de 13,68 km de pavimento, para el
acceso al Puerto de la Administración Nacional de Navegación y Puertos (ANNP)
de la ciudad de Pilar. Este contempla la realización de obras de drenaje:
“Comprende la construcción de puentes; alcantarillas tubulares y celulares de
hormigón, y cunetas, a fin de garantizar el normal escurrimiento de las aguas,
y restituir los drenajes naturales, además de la intersección y conducción de
napas freáticas subterráneas, por medio de drenes subterráneos.” (RIMA, pág.
9). Los estudios hidrológicos establecen las características de escurrimiento
superficial de las cuencas hidrográficas interceptadas por los trazados
propuestos.
El proyecto identifica
como problema ambiental preexistente el “represamiento de las aguas
superficiales por efecto dique ocasionado por las infraestructurales viales
influye no solo en el volumen del agua superficial, sino también en el nivel
del agua subterránea y en la humedad y capacidad de uso de los suelos”;
"En zona urbana y peri-urbana de la ciudad de Pilar, las calles que
interceptarían la vía proyectada no disponen de un sistema de drenaje adecuado
de las aguas pluviales, las canalizaciones existentes y obras de arte del tipo
alcantarillas y puentes son insuficientes y se encuentran en su mayoría
obstruidas por sedimentación con material árido y residuos sólidos de tipo
domiciliario. Esta situación impide el libre encauzamiento de las aguas de escorrentías.
(RIMA, pág. 25). Según refiere el mismo documento (RIMA, pág. 30), la ventaja
que ofrece las alcantarillas celulares es facilitar los trabajos de limpieza de
las secciones hidráulicas, el retiro y remoción de sedimentos y vegetación que
obstruyan el curso natural de las aguas, evitando de esta manera el
represamiento de las mismas.
Otro proyecto que se
consideran fundamentales por su envergadura en impacto es El proyecto “Revisión
de la obra existente, estudio y elaboración de alternativas de solución
definitiva de defensa costera de la ciudad de Pilar”. En informe ejecutivo del estudio
técnico de Revisión de obra existente, estudio y elaboración de alternativas de
solución definitiva de defensa costera, se utilizó una simulación en aparato
digital complementados con cálculos, los cuales indican que son necesarios los
reservorios de acumulación por los siguientes motivos fundamentales: “Regular y atenuar los caudales máximos,
disminuyendo los mismos con Estaciones de bombeo y de diseño de
Alcantarillas.”, “Permiten almacenar la precipitación caída en recinto
protegido, sin necesidad de iniciar el bombeo inmediatamente. Esto, en el caso
de lluvias intensas.” (MOPC , 2017).
La propuesta cuenta con
un Estudio de Impacto Ambiental preliminar, que concluye destacando la
“…necesidad de ordenar el suelo urbano en todos sus aspectos y principalmente
en relación al desagüe pluvia que causa problemas de inundación en varios
puntos de la ciudad luego de una precipitación significativa…” La alternativa
de solución presentada contempla en gran medida las variables que afectan a los
cauces urbanos y podría contribuir a la mitigación a los problemas ambientales
que actualmente soporta la ciudad, además de dar respuestas al recurrente
problema de inundación de la ciudad. A pesar de contarse con este estudio
técnico, no se consideró para los proyectos
Otro importante estudio
técnico es el aportado por la Universidad Nacional de Pilar. A través del
Instituto de Bioecología e Investigación Subtropical, ha presentado la 3ra.
Edición del Mapa Hipsométrico del Casco Céntrico de la Ciudad de Pilar, que
muestra los niveles o cotas de riesgo en los diferentes barrios de Pilar.
Además, en los laboratorios de la Universidad se analizan las aguas desde el
punto de vista físico, químico y microbiológico, lo que aporta conocimiento
acabado sobre la turbidez, la dureza, el pH, la presencia de nitritos,
materiales pesados, la presencia de bacterias patógenas, entre otras. Se
dispone de suficientes estudios técnicos que pueden servir de antecedentes para
generar proyectos de disposiciones legales.
4.
conclusión o CONSIDERACIONES finales
Se evidencia insuficiente
coordinación interinstitucional, ya que las diversas obras encaradas se realizaron
sin contemplar el complejo sistema de cuencas hídricas del Ñeembucú, en el que
está inserto Pilar. En ocasiones, se adoptan medidas correctivas por falta de
previsión, como, por ejemplo, la de aumentar las alcantarillas en el trayecto
de la ruta de circunvalación, actualmente en construcción, que todavía no
concluye y la causa problemas de drenaje de las aguas por efecto dique.
La Municipalidad de Pilar
no cuenta con un Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial, donde se establezca
una reglamentación del uso del suelo, disposición final de residuos y gestión
integral de los recursos hídricos, así como otras cuestiones que reduzcan los
riesgos de desastre, propios de los ámbitos urbanos, considerando su proyección
de crecimiento.
En coincidencia con lo concluido
en la Mesa Social Ambiental (2013), se afirma que, en materia de protección
legal ambiental, faltan aún algunas adecuaciones al marco jurídico,
particularmente en lo referido al desarrollo de mejores incentivos e
instrumentos económicos para la conservación, pero el gran problema sigue
siendo la muy limitada capacidad de las instituciones para hacer cumplir
efectivamente lo estipulado en las leyes ambientales.
A más de declarar de
Interés Ambiental Nacional los humedales del pantanal del departamento de Ñeembucú,
la SEAM no dispone de instrumentos legales que regulen la gestión integral de
los recursos hídricos de la cuenca urbana de Pilar. Es imperante contar con
instrumentos legales que protejan efectivamente los cauces hídricos de toda
actividad humana que lo afecte. Las instituciones responsables de dictar
disposiciones legales deben cumplir con las exigencias de la Constitución
Nacional y compromisos asumidos en los Convenios ratificados, así como los
mandatos de sus propias leyes de creación. Puntualmente, se requiere modificar
la Ley Nº 3239/2007 de Recursos Hídricos, de modo a establecer restricciones
que garanticen la conservación y manejo de humedales
El municipio debe ordenar
y controlar el crecimiento urbano e implementar la vigilancia ambiental,
control y aplicación de penalizaciones. Se requiere que las disposiciones
legales locales se funden en un estudio acabado de las condiciones hidrológicas
e hidráulicas de los causes urbanos naturales de la ciudad de Pilar.
Es necesario que todos los actores sociales e institucionales se
involucren en la realización de un estudio que abarque todas las variables de
impacto sobre las cuencas hídricas, tomando como antecedente los estudios
técnicos dispersos. La SEAM, la Gobernación y los municipios, a través de sus
respectivos departamentos, deben potenciar el sentido de responsabilidad
compartida hacia el entorno y coordinar sus acciones en la búsqueda de la
protección y conservación de humedales urbanos de la ciudad de Pilar.
5. Lista de Referencias
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Ley
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del Ambiente y la Secretaría del Ambiente
Ley
N° 426/94 Que establece la Carta Orgánica del Gobierno Departamental
Ley
Nº 3239/2007 “De Los Recursos Hídricos del Paraguay”;
Ley
N° 3966/10 Ley Orgánica Municipal.
Ley N° 1183/85 Código Civil Paraguayo.
Resolución
N° 145/2005 Por la cual se Promulga por Sanción Ficta la Ordenanza que establece el “Código de Edificación de la ciudad de Pilar”.
Resolución SEAM 170/06 “Por la Cual se aprueba la
reglamentación del Consejo de Aguas por Cuencas Hídricas”.
