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CONSULTAS POPULARES Y REFERÉNDUM
EN ECUADOR: EFECTOS Y CONSECUENCIAS
JURÍDICAS
POPULAR CONSULTATIONS AND REFERENDUM IN
ECUADOR: EFFECTS AND LEGAL CONSEQUENCES
Nohely Rosalba Chóez Reyes
Investigadora Independiente, Ecuador
Dr. Holger Walfredy Vélez Bailón
Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí, Ecuador
pág. 6750
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v9i3.18321
Consultas Populares y Referéndum en Ecuador: Efectos y Consecuencias
Jurídicas
Nohely Rosalba Chóez Reyes
1
rosalbitachoez@gmail.com
Investigadora Independiente
Dr. Holger Walfredy Vélez Bailón
holger.velez@uleam.edu.ec
https://orcid.org/0009-0002-6869-1365
Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí
Ecuador
RESUMEN
Dentro del presente estudio los objetivos se enmarcan en analizar los efectos y consecuencias jurídicas
que han surgido a partir de la aplicación de las consultas populares y referéndums en Ecuador,
determinar si las consultas populares en Ecuador han logrado resolver los problemas estructurales de la
sociedad, y, por consiguiente, se estudiarán casos emblemáticos en los que se ha recurrido a estos
instrumentos, identificando las implicaciones jurídicas de sus resultados y cómo estos han afectado la
estructura institucional y normativa del país. A su vez, se reflexionará sobre los desafíos y
oportunidades que presentan para la consolidación de una democracia participativa en Ecuador. Y es
que, desde 1978 que Ecuador retornó a la democracia hasta finales del año 2024 se han desarrollado a
lo largo de 9 periodos presidenciales un total de 14 consultas populares y referéndums que se
constituyen en mecanismos de democracia directa que fomentan la participación ciudadana y la
intervención de la sociedad civil en problemas de interés público inherentes a cuestiones como
cuidado ambiental, economía, seguridad, educación, justicia, salud, así como de la aprobación de
asambleas constituyentes, entre otros elementos. A nivel jurídico las principales connotaciones o
consecuencias jurídicas de dichos mecanismos están enmarcadas en la generación de una serie de
reformas, enmiendas y disposiciones transitorias a nivel constitucional y jurídico, no obstante,
constantemente se desata una polémica dentro de la opinión pública y un debate significativo sobre su
impacto y aplicación real por los organismos competentes, dejando así en evidencia la importancia de
un mayor control constitucional para aumentar la eficiencia jurídica. Adicionalmente, en ciertas
ocasiones los mecanismos de democracia directa son empleados como herramienta de populismo
penal y como medición del nivel de aceptación de los gobiernos de turno, lo que desvirtúa a los
mismos del objetivo esencial de las consultas populares, y lamentablemente genera en
la
ciudadanía falsas expectativas en cuanto
a ampliación de derechos. Se destaca además que, ciertas
reformas o modificaciones a raíz de la aplicación de mecanismos de democracia directa pueden ser
promovidas vía poder legislativo, evitando así la duplicación de recursos y esfuerzos institucionales.
Es importante restructurar el marco legal que regula tanto a las consultas y referéndums en Ecuador,
esto a la par permite reducir disparidades en cuanto a la promoción de estas iniciativas por parte del
poder ejecutivo o ciudadanía delimitando de forma más clara las implicaciones y límites de las
mismas. Adicionalmente, se debe trabajar desde los órganos competentes en una mayor difusión a
nivel mediático sobre las consecuencias jurídicas reales de los mecanismos de democracia directa
previo a los procesos eleccionarios.
Palabras Claves: democracia directa, participación ciudadana, reformas, consultas populares,
referéndum, consecuencias jurídicas
1
Autor principal.
Correspondenciarosalbitachoez@gmail.com
pág. 6751
Popular Consultations and Referendum in Ecuador: Effects and Legal
Consequences
ABSTRACT
The objectives of this study are to analyze the effects and legal consequences that have arisen from the
application of popular consultations and referendums in Ecuador, to determine whether popular
consultations in Ecuador have managed to solve the structural problems of society and, consequently,
to study emblematic cases in which these instruments have been used, identifying the legal
implications of their results and how they have affected the institutional and regulatory structure of
the country. At the same time, we will reflect on the challenges and opportunities they present for the
consolidation of a participatory democracy in Ecuador. Since 1978, when Ecuador returned to
democracy until the end of 2024, a total of 14 popular consultations and referendums have been held
during 9 presidential terms, which constitute mechanisms of direct democracy that promote citizen
participation and the intervention of civil society in problems of public interest inherent to issues such
as environmental care, economy, security, education, justice, health, as well as the approval of
constituent assemblies, among other elements. At the legal level, the main connotations or legal
consequences of such mechanisms are framed in the generation of a series of reforms, amendments
and transitory provisions at the constitutional and legal level, however, a controversy is constantly
unleashed within the public opinion and a significant debate on its impact and real application by
the competent bodies, thus evidencing the importance of agreater constitutional control to increase
legal efficiency. In addition, on certain occasions the mechanisms of direct democracy are used as a
tool of penal populism and as a measure of the level of acceptance of the governments in power, which
detracts from the essential objective of the popular consultations, and unfortunately generates false
expectations in the citizenship regarding the extension of rights. It should also be noted that certain
reforms or modifications resulting from the application of direct democracy mechanisms can be
promoted through the legislative branch, thus avoiding the duplication of resources and institutional
efforts. It is important to restructure the legal framework that regulates both consultations and
referendums in Ecuador, this at the same time allows to reduce disparities in terms of the promotion of
these initiatives by the executive power or citizenship, delimiting more clearly the implications and
limits of the same. Additionally, the competent bodies should work on a greater media dissemination
of the real legal consequences of the mechanisms of direct democracy prior to the election processes.
Keywords: direct democracy, citizen participation, reforms, popular consultations, referendum
Artículo recibido 22 mayo 2025
Aceptado para publicación: 28 junio 2025
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INTRODUCCIÓN.
Desde el origen de la humanidad las sociedades han implementado diferentes modelos en el ámbito
económico, social, político y jurídico a fin de organizarse y administrar los recursos territoriales, no
obstante, no es sino hasta la Antigua Grecia en donde se añaden dentro del debate con mayor fuerza
conceptos como democracia contemporánea y sistemas de gobierno. En ese ámbito para Pinoargote et
al., (2024):
La democracia a diferencia de la aristocracia o anarquía se constituye en un sistema político a través
del cual se toman decisiones en relación con intereses colectivos, dentro del respeto del marco jurídico
y las competencias. En otras palabras, el fortalecimiento de la democracia va ligado al respecto de
derechos humanos, a la garantía de libertades y a la participación de los actores de la sociedad en la
toma de decisiones y solución de problemáticas como tal. (p.4)
En esa línea, es a través de diversos mecanismos jurídicos como las consultas y referéndums que a
escala global se fomenta la participación ciudadana y se revaloriza la voluntad popular, esta entendida
como la base de autoridad de todo sistema económico y social a nivel territorial, conforme señala
incluso la declaración mundial de los derechos humanos. De forma que, para Vives (2020) “la
soberanía de un pueblo tiende a depender o radicar previamente en la voluntad ejercida a través del
voto de dicho pueblo, estos elementos mencionados de una u otra forma fortalecen los sistemas
democráticos” (p.2). La soberanía del pueblo por tanto es delegada a autoridades o instituciones
constituidas.
En Ecuador, las consultas populares y los referéndums se han consolidado como instrumentos clave
de democracia directa, permitiendo que la ciudadanía participe de manera activa en la toma de
decisiones fundamentales para el país. Conforme a Yépez y Pozo (2021) estos mecanismos no solo
promueven la participación ciudadana, sino que:
También sirven como una herramienta para validar políticas públicas, reformas constitucionales y
otros asuntos de interés nacional o local. En los últimos años, su uso se ha intensificado, lo que ha
generado un amplio debate sobre sus efectos y consecuencias jurídicas en el sistema legal y político
del país. (p.5)
Pero, la pregunta clave, el punto de partida también es delimitar si ¿las consultas populares en
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Ecuador han logrado resolver los problemas estructurales de la sociedad? Las respuestas pueden ser
múltiples y complejas, lo cierto es que dada la inestabilidad económica, social y especialmente
política del país estos mecanismos más han servido para medir el nivel de aceptación o popularidad
del poder ejecutivo (gobierno de turno), lo que nos daría a entender que mientras mayores consultas y
referéndums se apliquen no necesariamente las problemáticas sociales y problemas estructurales de la
nación se reducen. De hecho, Ecuador es uno de los países de la región con mayor número de
consultas populares (78 preguntas han respondido los ecuatorianos en 155 años, partiendo desde el año
1869 hasta el año 2024), sin embargo, los problemas históricos y recurrentes no han sido resueltos.
Adicionalmente, Alvarado y Pozo (2021) destacan que estos mecanismos por lo general suelen tener 3
objetivos:
Legitimar la toma de decisiones del poder político (autoridades y hacedores de política), realizar la
medición de la confianza en el funcionamiento de las instituciones (poderes del Estado) y respetar el
derecho ciudadano a formar parte de la solución de asuntos nacionales mediante un voto libre y
consciente. (p. 12)
El marco jurídico ecuatoriano establece las bases para la realización de consultas populares y
referéndums en la Constitución de 2008, así como en otras normativas complementarias. Sin embargo,
la interpretación y aplicación de estos procesos ha sido objeto de controversia, particularmente en
cuanto a los límites del poder popular frente al poder del Estado, y la incidencia de estos mecanismos
en la estabilidad jurídica y política de la nación. Para Maritan et al., (2023) se debe:
Tener un riguroso control a nivel constitucional (denominado control abstracto de fondo y de forma)
para evitar determinadas distorsiones a nivel normativo y administrativo en el mal uso, aplicación de
mecanismos de democracia directa. Esto teniendo como antecedente que en ocasiones los
planteamientos de las preguntas o elementos de la consulta popular o referéndum pueden llevar
intrínsecos elementos de inducción o sugestivos que actúan en detrimento a la transparencia de la
democracia y libertad ciudadana. (p.8)
Este artículo se propone analizar los efectos y consecuencias jurídicas que han surgido a partir de la
aplicación de las consultas populares y referéndums en Ecuador. En este sentido, se examinarán casos
emblemáticos en los que se ha recurrido a estos instrumentos, identificando las implicaciones jurídicas
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de sus resultados y cómo estos han afectado la estructura institucional y normativa del país. A su vez,
se reflexionará sobre los desafíos y oportunidades que presentan para la consolidación de una
democracia participativa en Ecuador.
REVISIÓN LITERARIA
Estado de derecho y democracia
Con el paso del tiempo y como respuesta a la monarquía el Estado de derecho surge en el siglo XIX
delimitado en primera instancia en la constitucionalidad alemana como mecanismo alternativo a nivel
político y administrativo, a fin de regir a las sociedades a través de la norma. De forma que:
El Estado de derecho tiene como principales características que: está sujeto a leyes, limita el poder y
el absolutismo de las diversas instituciones, se basa en el principio de legalidad, se fundamenta en la
división, respeto y autonomía de poderes, además se basa en respetar las libertades y derechos de los
individuos, dentro de esos derechos se encuentran el derecho al sufragio y a ser partícipes dentro de
los diversos mecanismos de democracia como tal. Y es que, la democracia entonces no puede existir si
no existe el Estado de derecho. (Sandoval, 2023, p.7)
Esta democracia es entendida como una forma de organización social y política que etimológicamente
significa “el poder del pueblo”, por lo tanto, expresa la importancia de la participación de la sociedad
civil en la toma de decisiones, esto como base para establecer una mejor convivencia y materializar
cambios dentro de los territorios. Por lo que, la democracia se materializa a través de la voluntad
popular mediante los principios de igualdad y autonomía del ciudadano. Existen 2 tipos de democracia
para Cervantes (2021):
Directa y representativa, la democracia representativa hace alusión al sistema en donde los ciudadanos
a través del voto eligen a autoridades, representantes de los diversos niveles de gobierno, en tanto que,
la democracia directa (en alusión al objeto del presente estudio) también llamada como “gobierno
directo” tiene como premisa el hecho de que los electores inciden dentro del planteamiento de
reformas, leyes, políticas o programas sin que existen intermediarios (autoridades o
representantes).(p.12)
Teoría de la democracia moderna
La literaria existente determina que la democracia moderna surge a mediados del siglo XVII (y que se
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fortaleció como concepto a partir de la Independencia de Estados Unidos) bajo 2 preceptos: el poder
político no puede distanciarse de lo que determina la voluntad popular y, el poder político debe tener
como límites el respeto a las libertades y derechos ciudadanos. Los elementos característicos de la
democracia moderna son:
Respecto a la constitucionalidad
Principio de mayoría
Votaciones auténticas
Pluralismo democrático y competencia a nivel político.
En referencia al principio de mayoría este de acuerdo con Farfán et al., (2024) señala enfáticamente
que:
Ante la ausencia de unanimidad en la toma de decisiones y, por tanto, disparidad dentro de las mismas
el criterio general a tomar en cuenta es el que elijan la mayoría de votantes. Esta es una cuestión de
carácter también procedimental, lógico y de respeto a la norma general. Este principio se contrapone a
los procesos de las dictaduras o sistemas autoritarios en donde no se respeta la voluntad de la mayoría
y se favorecen intereses particulares, de élites. (p.3)
Mecanismos de democracia directa
Para que exista democracia se necesita de la participación ciudadana y a la vez de una serie de
mecanismos o herramientas que precisamente posibiliten que dichos ciudadanos se pronuncien,
expresen su voluntad conforme a la ley, esto también dentro del marco del Art. 21 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos. En otras palabras, en el sistema democrático se amplía la forma a
través de las cuales pueden “elegir”, decidir los individuos. Dentro de la democracia directa (conocida
también como democracia pura) conforme a los postulados de Ramírez (2023):
Entre algunos de los principales mecanismos se destacan: consultas populares, referéndum,
revocatoria de mandato, asambleas ciudadanas y presupuestos participativos. Lo interesante dentro de
la aplicación de estos mecanismos es que limitan los niveles de corrupción, esto dado a que no existen
autoridades o representantes del poder político, por lo que, el poder recae de forma directa sobre los
ciudadanos, asegurando así una mayor transparencia en los procesos democráticos. (p.13)
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A breves rasgos, los mecanismos de democracia directa fomentan la participación de la ciudadanía en
el desarrollo económico, social y político a nivel territorial, y, por lo tanto, quienes están al mando de
las instituciones (autoridades) deben abocarse conforme a la ley a respetar la voluntad popular.
Conceptualización de referéndum y consulta popular
En cuanto a los mecanismos de democracia directa el referéndum y la consulta popular son los más
usuales, a continuación, se determina la diferencia entre ambos:
Tabla 1: Diferencia entre referéndum y consulta popular
Referéndum
Consulta popular
Este instrumento jurídico y político de poder,
consulta y votación ciudadana tiene como fin
efectuar la negación o aprobación en relación a la
modificación, creación y planteamiento de leyes,
reformas, actos administrativos. Los referéndums
pueden ser de naturaleza: revocatorio, legal,
constitucional y de independencia. Los
referéndums legales o constitucionales son los
comúnmente aplicados cuando se requiere
modificar, enmendar el marco jurídico o normativo
sobre temas de interés de interés a nivel nacional
(seguridad, medioambiente, etc.)
La consulta popular es un mecanismo de
democracia directa en donde se somete a la
voluntad del pueblo (medida por su acuerdo o
desacuerdo) en temas de suma relevancia en el
ámbito económico, social y político a nivel
cantonal, provincial o nacional. Las consultas
populares tienen la peculiaridad que pueden ser
planteadas y originarse desde el poder ciudadano o
desde el poder político (autoridades), respetando
claramente el procedimiento jurídico. Todo
resultado de la consulta popular como respeto a los
derechos y libertadas ciudadanas debe ser por ley
cumplida y expresada en decisiones políticas de
los niveles de gobierno e
instituciones competentes.
Nota: A continuación, se expresan los conceptos y diferencia entre mecanismos de democracia directa de referéndum y
consulta popular.
A breves rasgos la principal diferencia entre estos 2 mecanismos de democracia directa es su carácter
normativo, es decir, el objetivo del referéndum es establecer enmiendas de tipo constitucional en
ciertos apartados o temas de interés (mas no toda la constitución como tal), en tanto que, la consulta
popular expresa la forma en la que debería proceder del Estado en cuanto a la aprobación de
programas, leyes, iniciativas que aún no forman parte de la normativa o sistema legal.
Consecuencias jurídicas de mecanismos de democracia directa
La carta magna a nivel de país otorga a los ciudadanos el derecho de ser partícipes en la toma de
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decisiones en temas de interés público, no obstante, los instrumentos de democracia directa también
pueden se promulgados por las autoridades a nivel seccional y aquellas que representan el poder
ejecutivo (gobierno), cuando estas iniciativas de democracia directa parten de los ciudadanos deben
cumplir ciertos parámetros como el contar “apoyo” mediante recolección de formas de cierto
porcentaje de los electorales, posteriormente, la aprobación de la Corte Constitucional. En tanto que,
para López (2024) “las iniciativas de democracia directa hechas
desde
el
ejecutivo
únicamente
requieren
el
dictamen,
visto
bueno
de la
Corte
Constitucional. Es decir, de acuerdo al diseño constitucional los mecanismos de democracia directa
son más accesibles de activar para el ejecutivo” (p.15)
En esa línea, más allá de quien active los mecanismos de democracia directa lo importante es que no
existan vacíos legales y que las reformas, modificaciones, enmiendas que se planteen estén dentro de
marco normativo nacional. Esto nos lleva a entender que cuando se plantean preguntas, lineamientos
dentro de referéndums o consultas populares la Corte Constitucional puede determinar si estas deben
ser aprobadas mediante votación popular o reformas legales en el ejecutivo o legislativo. A breves
rasgos las consecuencias jurídicas de los mecanismos de democracia directa tienen como promesa el
establecimiento de ciertos límites constitucionales y de competencias que deben ser respetados.
MATERIALES Y MÉTODOS.
El Diseño del presente estudio es de tipo no experimental dado a que no es posible alterar o intervenir
dentro de los resultados de cada una de las variables de la investigación. Netamente se procede a
analizar, observar, describir hechos, sucesos, fenómenos tal y cual ocurrieron dentro del contexto o
entorno, para ello se usa de base especialmente información secundaria y aportes de alto impacto.
Conforme a Talavera (2020) “este tipo de diseños, también llamados ex post (después de su
ocurrencia) es comúnmente aplicado en las ciencias sociales y jurídicas en donde se requiere ampliar
la comprensión sobre determinado objeto de estudio” (p. 9)
En lo inherente al enfoque de la investigación preponderantemente se hace uso de un enfoque de
naturaleza cualitativa, la base de este enfoque es la recopilación, organización, análisis- interpretación
de información no numérica de manera reflexiva y profunda a través de la caracterización de los
principales elementos inherentes a las variables de la investigación. Este tipo de enfoque se centra
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según Zúñiga et al., (2023) en:
Establecer relaciones causales mediante la comprensión de interacciones, comportamientos dentro del
estudio. Más allá del alto componente teórico que se requiere dentro de este enfoque, se otorga un
cierto nivel de subjetividad en el juicio y análisis por parte de la investigadora, esto dota de mayor
argumentación, objetividad a los aportes de la investigación. (p.16)
Por otra parte, el método de investigación empleado es el descriptivo y exploratorio, mismos que para
Ochoa y Yunkor (2019):
Se fundamentan en el estudio, puntualización y caracterización de los principales hallazgos de
determinado contexto. Adicionalmente, se analizan temas de relieve y que paradojamente poco han
sido estudiados previamente y, por lo tanto, existe limitado acceso a información sobre los mismos,
esto proporciona al estudio un enfoque más novedoso y llamativo. Dentro de estos métodos se
requiere efectuar un minucioso proceso de observación, registro e interpretación. (p.5)
Es importante destacar que, en cuanto a las técnicas e instrumentos de investigación, que se
constituyen en el proceso y en las herramientas por medio de las cuales se recopilan, obtiene e
interpreta información, estas se fundamentan eminentemente en el análisis documental de archivos y
aportes elaborados previamente por otros autores o instituciones de forma sistemática. En
congruencia, dentro de las técnicas e instrumentos aplicados la investigación se centrará en la revisión
crítica de fuentes normativas, doctrinales y jurisprudenciales para identificar los efectos y
consecuencias jurídicas de las consultas populares y referéndums en el Ecuador. A continuación, se
describen los principales instrumentos de investigación empleados:
Análisis Normativo: Se realizará un análisis detallado de la Constitución de la República del Ecuador
de 2008 y otras leyes complementarias que regulan los mecanismos de consulta popular y referéndum.
Este análisis permitirá identificar el marco legal que sustenta estos procesos y cómo ha evolucionado
en los últimos años.
Revisión de literatura doctrinal: Se examinarán estudios previos y textos académicos que aborden el
tema de la democracia directa, el derecho constitucional y la participación ciudadana en Ecuador. Esto
permitirá contextualizar el debate teórico y jurídico en torno a estos mecanismos y su aplicación en
diferentes contextos.
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Análisis de jurisprudencia: Además de los textos normativos, se analizarán decisiones de la Corte
Constitucional del Ecuador y otros órganos judiciales relevantes, con el fin de identificar cómo estos
tribunales han interpretado y aplicado los resultados de las consultas populares y referéndums. Esto
proporcionará una visión crítica sobre el impacto de estos procesos en el sistema judicial.
Estudio de casos: Se seleccionarán casos emblemáticos de consultas populares y referéndums que se
hayan llevado a cabo en Ecuador desde la promulgación de la Constitución de 2008. Estos casos serán
analizados para identificar los efectos jurídicos que tuvieron, tanto en la normativa vigente como en la
estructura institucional del país. Se hará especial énfasis en las consultas que hayan generado cambios
constitucionales o reformas sustanciales en las políticas públicas.
Entrevistas a expertos: Se realizan entrevistas semiestructuradas a constitucionalistas, juristas y
expertos en derecho electoral, con el fin de recoger sus perspectivas sobre las consecuencias jurídicas
de las consultas populares y referéndums en el contexto ecuatoriano.
La metodología adoptada en esta investigación permitirá no solo analizar el marco jurídico, sino
también evaluar el impacto real de estos mecanismos de participación en la vida política y jurídica del
Ecuador. A través de este enfoque integral, se busca ofrecer una visión profunda y crítica sobre el
papel de las consultas populares y referéndums en la consolidación del Estado de derecho y la
democracia participativa en el País.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Dentro del análisis normativo en Ecuador varios artículos de la carta magna destacan que, los
ciudadanos dentro de sus derechos pueden participar en la toma de decisiones y por consiguiente
tienen la potestad de ser consultados sobre temas de interés nacional, así como en relación a revocar
autoridades como tal a través de diversos mecanismos de democracia (directa, comunitaria,
representativa). (Constitución de la República del Ecuador, 2008, Art. 61, 95, 104, 105)
A la par, el Art 4 sobre el Reglamento emitido por el CNE para el ejercicio de democracia directa
determina que, las iniciativas de consulta popular para crear o reformar normas a nivel jurídico en el
país pueden proceder desde el poder ejecutivo (Presidencia), desde los Municipios o por acción
ciudadana. Hay que destacar que, según Ugalde et al., (2024):
Previo a que el organismo competente efectúe la convocatoria a consulta popular o referéndum es
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indispensable que la Corte Constitucional cuya función es garantizar a nivel judicial derechos así
como, interpretar la carta magna, mediante examen debe declarar la inconstitucionalidad o no de
dicho mecanismo de democracia directa, esto por medio del análisis del contenido de la consulta
popular, en congruencia con lo que estipula la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional. (p.4)
Con dichos argumentos de alto impacto se reconoce que, a más de tener como base fomentar la
participación ciudadana, a nivel de país los efectos y consecuencias jurídicas una vez aplicado
mecanismos de democracia directa como la consulta popular y referéndum ellos se cimentan en la
generación de una serie de reformas constitucionales parciales o transitorias y enmiendas
constitucionales. En esa línea, según Barzola (2022):
Las reformas parciales implican los cambios que se efectúan en determinados artículos dentro de la
Constitución, modificación de ciertos elementos constitutivos del Estado, dotar de poder para revocar
a autoridades y alcanzar la satisfacción de una necesidad de interés público, sin que eso atente contra
derechos y garantías constitucionales. En tanto que, las enmiendas son aclaraciones, adiciones o
agregaciones que se hacen dentro de cierta normativa vigente. (p.17)
Por lo tanto, dentro de la jurisprudencia ecuatoriana a diferencia de las enmiendas, las reformas si
pueden cambiar la normativa a nivel constitucional en Ecuador. Con dicho antecedente, conforme a
Olaiz (2022):
A nivel general tanto las reformas, enmiendas (no requiere de referéndum) y como tercera vía la
Asamblea Nacional Constituyente con procedimientos legales en Ecuador para hacer modificaciones o
mejoras a nivel de carta magna en el país. Todas estas cuestiones que parten de la concepción legal,
jurídica generan un sin número de impactos significativos a nivel económico, político, ambiental,
conformación del estado, etc. (p.5)
Pero, las consecuencias jurídicas de mecanismos de democracia directa a la par deben considerar tanto
un marco y un límite, marco porque dota de legitimidad a los procesos democráticos, garantiza el
respeto a derechos ciudadanos y el accionar de los poderes públicos, y límite al establecer restricciones
dentro de la ley tanto para ciudadanos y poderes públicos. Por consiguiente, “si se requiere ampliar,
cambiar, modificar el marco constitucional a través de consultas populares o referéndums se debe
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respetar el procedimiento y ordenamiento constitucional” (Carrillo, 2024, p.8). De modo que, toda ley
a nivel país debe ser reemplazada por otra ley, todo decreto por otro decreto, todo artículo por otro
artículo, a esto es lo que se conoce como paralelismo de las formas.
Adicionalmente, según Samaniego y Bonilla (2024) es importante destacar que:
Más allá de que se fomenten mecanismos de participación ciudadana y que, se evidencia efectos a
nivel jurídico a través de ello lo esencial es analizar si verdaderamente los referéndums y consultas
populares profundizan la democracia, y, en especial si aquello que los ciudadanos deciden está siendo
aplicado y agregado dentro de la normativa constitucional. (p.16)
Por lo tanto, la aplicación de la norma por parte del poder político y de los entes de justicia no
debe ser lesiva a la voluntad de los ciudadanos, ni menos responder a intereses de índole partidista.
Esto implica que, la parte técnica o jurídica no debe alejarse de la parte social y relacionada a la
garantía de derechos constitucionales como el respeto a la voluntad popular.
Paradójicamente previo al retorno de la democracia mediante referéndum en enero del año 1978 se
aprobó una nueva Constitución en donde se le daba un rol más activo al Estado dentro de la provisión
de bienes públicos. En ese mismo año, en julio de 1978 Jaime Roldós Aguilera es electo nuevo
presidente de la nación y con ello de cimenta el retorno a la democracia con el que se deja en el pasado
un sin número de gobiernos de naturaleza militar y autoritaria. De acuerdo al Instituto de la
Democracia (2024):
Desde precisamente el año 1978 hasta la actualidad (año 2024) en total se han desarrollado 14
consultas populares efectuadas en 9 gobiernos distintos (desde el gobierno de Alfredo Poveda al de
Daniel Noboa), en temas relativos los ecuatorianos han tenido que responder o expresar su voluntad
popular en más de 70 preguntas mismas que fueron en su mayoría con énfasis en temas políticos,
seguridad ciudadana, cuestión social, justicia, sostenibilidad ambiental y economía. (p.1)
A partir de una investigación exhaustiva por parte de los autores del presente artículo en la tabla 2 se
evidencian los detalles sobre las 14 consultas populares y referéndums celebrados en Ecuador a partir
de 1978, así como su principal objetivo.
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Tabla 2: Consultas populares y referéndums celebrados en Ecuador a partir de 1978
N.
Año
Gobierno
1.
1978
Alfredo Poveda
2.
1986
León Febres Cordero
3.
1994
Sixto Durán Ballén
4.
1995
Sixto Durán Ballén
5.
1997
Fabián Alarcón
(interino)
6.
2006
Alfredo Palacio
7.
2007
Rafael Correa
8.
2008
Rafael Correa
9.
2011
Rafael Correa
10.
2017
Rafael Correa
11.
2018
Lenin Moreno
12.
2023
(febrero)
Guillermo Lasso
13.
2023
Guillermo Lasso
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(agosto)
14.
2024
Daniel Noboa
Nota: A continuación, se expresan los detalles sobre las 14 consultas populares y referéndums celebrados en Ecuador
a partir de 1978. Elaborada por: Nohely Chóez reyes, a partir de revisión literaria.
Con dicho antecedente entre los principales efectos y consecuencias jurídicas a raíz de la aplicación
de consultas populares y referéndums en Ecuador se destacan los respetivos 14 casos (en congruencia
con los apartados de la tabla 2 detallados anteriormente):
Caso 1: En el año 1978 Ecuador aún estaba al mando dentro de la dictadura militar por un Consejo
Supremo de Gobierno encabezado por: Alfredo Poveda, Luis Leoro Franco y Guillermo Durán. Dado
a que la comunidad internacional ejerció presión sobre la dictadura militar a que genere mecanismos
para retornar a la democracia se designó una comisión para redactar una nueva carta magna, como
parte de ello se crea una ley de referéndum y el Tribunal Supremo de Referéndum convoca a consulta
popular en donde se aprueba la nueva carta magna en 1978 y que entraría en vigencia en el año 1979
bajo el mandato de Jaime Roldós Aguilera, misma marcaría el retorno a la democracia del país.
Caso 2: En 1986 bajo el mandato de León Febres Cordero se convoca a consulta popular que constaría
de una sola interrogante, misma que estipulaba el derecho de todo ciudadano conocido como
independiente a poder ser partícipe en procesos eleccionarios, sin la obligatoriedad de pertenecer o
estar afiliado a determinado partido político, en otras palabras, se buscaba reformular el sistema de
partidos en el país, esta iniciativa en términos de votación tuvo un rotundo rechazo por parte de la
ciudadanía.
Caso 3: En 1994 Sixto Durán Ballén impulsó un referéndum a través del cual buscaba generar
transformaciones en el ámbito económico y también político, considerando elementos como la
reelección en cargos de elección popular, sistema de partidos, participación ciudadanía, dicho
referéndum contó con 7 preguntas en total de las cuales solo en la pregunta 7 se obtuvo una
aprobación del 52,49%, esta pregunta tenía que ver con el derecho de poder tener una segunda
nacionalidad sin que esto implique perder la nacionalidad como ecuatoriano.
Caso 4: En 1995 nuevamente dentro del gobierno de Sixto Durán Ballén se impulsó una consulta
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popular de 11 preguntas que incluía cuestiones como disolución del congreso, descentralización de
competencias, opción de elegir el régimen de seguridad social, y hasta cuestiones elementales como
que el presupuesto general del Estado se ejecute por Provincias, y que, en caso de conmoción huelga
nacional no se paralicen los servicios públicos, en las 11 preguntas hubo un rotundo rechazo como tal.
Caso 5: Como antecedente, en un contexto de inestabilidad política en 1997 Fabián Alarcón asume la
Presidencia de forma interina luego de que el congreso a su mando declare incapacidad mental de
Abdalá Bucaram para gobernar, e impidiendo la sucesión presidencial de Rosalía Arteaga. En esa
línea en mayo de 1997 se convoca a una consulta popular que abarcaba 11 peguntas, no obstante, el
objetivo central era legitimar el mandato de Fabián Alarcón, dicho sea de paso, las 2 primeras
interrogantes inherentes a dicha cuestión fueron las únicas aprobadas por medio de la votación popular.
En esta consulta popular el pueblo tampoco aprobó el tener que convocar a una nueva asamblea
nacional constituyente.
Caso 6: En 2006, en el último año de mandato de Alfredo Palacio convoca a una consulta popular
compuesta solo por 3 interrogantes, todas las iniciativas fueron aprobadas con mas del 60% de
votación y consideraban elementos como priorización de la inversión en educación, salud (en esta
arista, el presupuesto anual debe incrementarse 0,5% en relación al tamaño de la economía de forma
anual hasta alcanzar al menos el 4%), además de que los recursos provenientes de excedentes de
ingresos petroleros sean únicamente destinados a gasto social y fortalecimiento del sector productivo
nacional.
Caso 7: Referéndum aprobatorio o consulta popular del año 2007 que obtuvo el 81,72% de aceptación
popular, esto fue la base para que se establezca en el país una Asamblea Constituyente y a raíz de ello
se redacte una nueva carta magna en el año 2008 (en reemplazo de la del año 1998 previo a la
dolarización), también para que se delimiten o configuren los poderes del Estado y la autonomía de
las instituciones, se determinen los pesos y contrapesos del poder ejecutivo y legislativo.
Caso 8: El fin del referéndum constitucional llevado a cabo en septiembre del año 2008 en el mandato
de Rafael Correa era para que el pueblo aceptara o rechazara el contenido de la nueva carta magna
creada por la Asamblea Constituyente que se había implementado en el año 2007 en Montecristi. El sí
gañó con el 63,95% de los votos. A raíz de la nueva constitución del año 2008 se sentaron las bases
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para la creación de un nuevo modelo económico y social del buen vivir, justo, equitativo y en donde el
Estado tienen mayor participación dentro del funcionamiento de la nación. No obstante, la constitución
del año 2008 a lo largo del tiempo ha sufrido una serie de modificaciones ajustadas al orden
constitucional.
Caso 9: En el año 2011 en el mandato de Rafael Correa se dio un referéndum y consulta popular
conformado por 10 preguntas en donde el sí ganó en las 10 preguntas, en algunas de manera estrecha,
en ella se delimitaron temas como cambios en el sistema judicial, prohibición de espectáculos públicos
que implique la muerte de un animal, y en especial, la prohibición de casinos y salas de juego con el
que, a más de evidenciar la poca regulación del sistema de justicia, servicio de rentas internas y
autoridades competentes a estas empresas privadas una de las premisas era de esta propuesta era que
los núcleos de hogares dejen “el vicio del juego” y no pongan en riesgo los ingresos dentro de la
economía familiar. A nivel jurídico posterior a la aprobación de este elemento en la consulta popular
se tipifica en el artículo 236 del Código Orgánico Integral Penal (COIP, 2014) como delito a todos a
aquellos que administren o tengan en funcionamiento casinos o establecimientos de juegos de azar con
una pena de 1 a 3 años.
Caso 10: Prohibición para aquellos ciudadanos que tengan cuentas en paraísos fiscales para que
puedan participar dentro de algún cargo o dignidad de elección popular o como servidores públicos,
esta cuestión “ética” y para otros “política” obtuvo el 55,12% de aprobación. En julio del año 2017
esta pregunta fue aprobada como ley y se denominó “Ley Orgánica para la aplicación de la consulta
popular de febrero de 2017”, en dicho documento de 6 hojas se expiden las sanciones, parámetros e
inhabilidades para ciudadanos, a más del procedimiento en la aplicación de la ley, así como
reformas conexas o vinculadas a la ley
Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana, Ley Orgánica del Servicio Público, Ley de
Régimen Tributario Interno.
Caso 11: Lenin Moreno en el año 2018 convoca a una consulta popular (2 preguntas) y referéndum (5
preguntas) que es apoyada por cerca del 70% de partidos políticos del país. El sí ganó de forma
categórica en todos los apartados que tomaban en consideración cuestiones como evitar la reelección
indefinida, evitar que no prescriban delitos sexuales contra menores de edad, evitar que personas
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condenadas por casos de corrupción puedan participar dentro de la vida poltiica en procesos
eleccionarios, reestructuración del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS),
derogatoria de la Ley de Plusvalía, entre otros elementos.
Caso 12: En el año 2023, enfáticamente en el mes de febrero durante el mandato de Guillermo Lasso
se lleva a cabo una consulta popular compuesta por 8 preguntas las cuales fueron rechazadas de
manera rotunda mediante el proceso eleccionario, dentro de ello se tomaban en cuenta factores como
la reducción em el número de asambleístas, extradición de compatriotas que hayan cometido delitos de
crimen organizado, reformar el sistema de partidos, eliminar ciertas funciones en cuanto a designación
de autoridades por parte del CPCCS, además de temas ambientales.
Caso 13: En agosto del año 2023 también bajo mandato de Guillermo Lasso se llevó a cabo una
consulta popular (mismo día de la primera vuelta presidencial) que partió como iniciativa del colectivo
ambientalista llamado “Yasunidos” con el objetivo de mantener el crudo (petróleo) del bloque 43 del
parque nacional Yasuní en el subsuelo, el sí obtuvo el apoyo mayoritario con un 58,95% lo que
significa el impedimento por parte del Estado Ecuatoriano para explorar, explotar los recursos
petroleros al menos de dicho bloque, preservando a la par la biodiversidad y la vida de comunidades
aledañas.
Caso 14: Referente al apoyo que pueden brindar las fuerzas Armadas a la Policía Nacional para
garantizar mayor seguridad dentro del país, esto se planteó como pregunta 1 del referéndum del año
2024 y fue la que mayor votación obtuvo con un 72,24% de aprobación ante la preocupación
ciudadana de la ola de violencia, inseguridad y crimen organizado por la que se atraviesa. A nivel
jurídico se buscaba reformar parcialmente la constitución específicamente en el artículo 158
estableciendo un apoyo complementario por parte de las Fuerzas Armadas solo ante grave conmoción
interna. Sin embargo, en diciembre del año 2023 ya ello había sido aprobado por la Asamblea
Nacional para ciertos delitos tipificados. Con aquello a nivel jurídico se establecen nuevas
competencias en materia de seguridad nacional a las Fuerzas Armadas, así como los límites de la
misma, dado a que históricamente la Policía Nacional es el ente encargado de la seguridad nacional,
civil.
De forma que para Cevallos (2024):
pág. 6767
En Ecuador las reformas, enmiendas y disposiciones transitorias a nivel constitucional derivadas de la
aplicación de mecanismos de democracia directa como consultas populares o referéndums son
instrumentos que permiten adaptar y evolucionar la organización, estructura del campo jurídico de la
nación, siendo la base de transformaciones a nivel económico, social, ambiental, legal y político.
Adicionalmente, se destaca que, se han ampliado los derechos sociales, no obstante, la problemática
surge por la pérdida de institucionalidad, la injerencia política y la no aplicación de la norma
especialmente por medio del sistema judicial. (p.5)
A fin de dar realce a los resultados de la investigación se aplicó una entrevista a expertos que incluye
abogados y constitucionalistas como el Dr. Carlos Morán Vera, Ab. Yandry Loor y Ab. Geovanny
Ávalos. Una vez obtenidos los aportes, postulados de los mismos se obtuvieron los siguientes
principales hallazgos que se destacan a continuación:
En relación a los principales efectos de las consultas populares y referéndums en Ecuador surgen
algunos elementos tales como las falsas expectativas que estos mecanismos han generado en los
ciudadanos dado al desconocimiento de que muchas de las reformas deben pasar en primera instancia
por aprobación del poder legislativo, sin embargo, no se puede desmerecer que a través de estos
mecanismos se ha fortalecido el proceso de consolidación de la soberanía popular como un
instrumento de control directo sobre la constitución y la legislación del país, aquello ha permitido una
modificación directa y, en ocasiones, drástica de normas fundamentales que rigen el ordenamiento
jurídico nacional.
Por otra parte, sobre si las reformas y cambios a nivel constitucional derivados de las consultas
populares han ido en concordancia con la garantía de mayores derechos constitucionales de los
ciudadanos el cambio en ciertas normativas ha tenido como base el populismo penal para fomentar la
popularidad de los regímenes de turno, otras han estado enmarcadas en la protección de derechos
humanos, sociales, ambientales. Por ejemplo, la constitución del año 2008 que permitió ampliar los
derechos de la naturaleza, de los pueblos y nacionalidades indígenas, además, se han promovido
reformas para fortalecer el acceso a la educación, salud y justicia, lo que contribuye a una mayor
equidad social. Todos estos factores representan un avance importante hacia la construcción de un
marco constitucional más inclusivo y equitativo.
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De la misma forma es importante analizar si es o no acertado el control constitucional para garantizar
el fiel cumplimiento de las reformas parciales y cambios derivados de la voluntad popular por medio
de mecanismos de democracia directa. Dentro de esta arista se considera que sí, en Ecuador el control
constitucional ha sido una herramienta esencial para asegurar que las reformas derivadas de la
democracia directa sean legales, coherentes y ajustadas a los principios constitucionales,
contribuyendo así al fortalecimiento del sistema democrático y el ordenamiento, seguridad jurídica.
No obstante, como se mencionaba en apartados anteriores es imperativo que no se generen falsas
expectativas en la ampliación de derechos por parte de los ciudadanos.
Desde una perspectiva social-jurídica también se reconoce que las consultas populares y referéndums
han logrado aportar al mejoramiento de la democracia en el Ecuador, en primer lugar, porque
fomentan la participación ciudadana y, en segundo lugar, porque posibilitan la ampliación de derechos
fundamentales mediante la legitimidad de las reformas. Los retos en cuanto a esta variable deben
ceñirse a fomentar un debate informado, la igualdad en el acceso a la información y evitar el uso
populista de los mecanismos de democracia directa.
De acuerdo Naranjo (2020)
Los mecanismos de democracia directa a más de que han generado efectos dentro del ordenamiento
jurídico tienen como esencia posibilitar dentro del marco de la ley a la sociedad a intervenir, ser
partícipes dentro de la administración del Estado. Cabe recalcar que, a nivel país surgen falencias en
cuanto a la eficacia de la norma entendida como la aplicación de reformas desde el punto de vista
jurídico cuyas connotaciones sean direccionadas al campo sociológico- humano, y en donde existan
efectos reales que sean percibidos por la población, siendo esta la base de la eficacia a nivel jurídico.
A breves rasgos, el Estado que representa el poder público de manera continua debe responder a las
demandas ciudadanos que representan el poder popular y, para ello se tienen de base mecanismos de
participación como consultas y referéndum. (p.4)
Sin lugar a dudas, en Ecuador la nueva carta magna que entró en vigencia a partir del año 2008
permitió ampliar el nivel de participación de la sociedad civil en las problemáticas de interés público
como tal, en esa línea, según Velasco (2020):
Las consultas populares y referéndum planteadas como iniciativas ciudadanas requieren cumplir una
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serie de requisitos entre las que constan ciertos porcentajes de recolección de firmas y contar con
dictamen previo de la Corte Constitucional, mientras que, aquellas que son planteadas desde el poder
ejecutivo únicamente requieren aprobación
de la Corte Constitucional, esto deja en evidencia que desde la óptica de diseño constitucional el
poder ejecutivo representado por el gobierno tiene mayor acceso en cuanto a requisitos legales para
plantear estos mecanismos de democracia directa, lo que genera un asimetría o desequilibrio de
“poderes ” entre el ejecutivo vs ciudadanía. En otras palabras, para llevar a cabo consultas populares o
referéndums se deben considerar 3 elementos: quien plantea el mecanismo, el respeto a la normativa
de la iniciativa o consulta popular, y finalmente si estas iniciativas logran traducirse en un proceso
electoral o votación, y a raíz de ello generar efectos y consecuencias a nivel jurídico. (p.8)
De igual forma, para la Coalición de Comunicación y Medios Comunitarios (2024)
A lo largo de la historia en Ecuador sindicatos, dirigentes estudiantiles, feministas, organizaciones
sociales se han opuesto a iniciativas de consulta popular y referéndum por considerarlas como
regresión de derechos, un atropello a derechos ambientales, sociales y el uso ineficiente de recursos
del Estado. Por ejemplo, en la consulta popular efectuada en abril del año 2024 se plantearon temas
relacionados al aumento de penas por delitos como tráfico de drogas, terrorismo, entre otras. Sin
embargo, el incremento de penas o enfoque punitivo no necesariamente actúa como mecanismo para
reducir en gran medida los delitos, adicionalmente, este tipo de cambios a nivel jurídico deben ser
efectuadas desde el poder legislativo evitando así la duplicación tanto de recursos (en un proceso
electoral innecesario) así como de esfuerzos.
Además, se debe reconocer que, no necesariamente a mayor número de consultas populares o
referéndums mayor será el impacto real de las mismas en la sociedad, se debe evitar en Ecuador la
duplicación de esfuerzos y recursos. Es decir, ciertas temáticas, aristas, variables, problemas de interés
público pueden ser reformados de manera constitucional vía cohesión, coordinación, trabajo entre
poder ejecutivo y legislativo, de esa forma también se evita la aplicación de los mecanismos de
democracia directa como termómetro de los regímenes o poderes de turno.
Finalmente, es claro que, a más de que se debe fomentar una cultura ciudadana más empoderada en
cuanto a la importancia, procesos y efectos jurídicos de los mecanismos de democracia directa
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también es importante evaluar el impacto real que las reformas o cambios jurídicos producen a nivel
económico, social y ambiental, de esa forma se determina cuán eficiente es la aplicación o puesta en
marcha de consultas populares o referéndum, y se produce mayor transparencia de los procesos
electorales.
CONCLUSIONES
Los principales mecanismos que han posibilitado la participación ciudadana comúnmente aplicados en
el Ecuador son las consultas populares y referéndum, estas han permitido fortalecer la democracia
directa, legitimar a regímenes de turno, y en especial hacer partícipe a la sociedad civil en la toma de
decisiones inherentes a problemas de interés público.
La aplicación de mecanismos de democracia directa en Ecuador en cuanto a efectos y consecuencias
jurídicas han sido la base para el establecimiento de reformas constitucionales y de normas
fundamentales que rigen el ordenamiento jurídico nacional. No obstante, el debate surge sobre el nivel
de efectividad de la norma o reformas, lo que genera continuamente falsas expectativas a nivel
ciudadano.
Los desafíos de los mecanismos de democracia directa en Ecuador también parten por reducir la
asimetría de poder entre el poder ejecutivo y la sociedad civil para activar conforme a la ley los
diversos mecanismos como consultas populares o referéndum.
Es evidente que se requiere fortalecer el control constitucional para que cada una de las reformas y
normas aprobadas desde el poder popular sean acatadas y estén en congruencia al respeto y
ampliación de derechos, así como en sinergia a los principios constitucionales y legalidad.
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