GOBERNANZA COLABORATIVA;
ESTRATEGIA PARA LA GESTIÓN PÚBLICA
DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS
(RSU)
COLLABORATIVE GOVERNANCE; STRATEGY FOR THE
PUBLIC MANAGEMENT OF URBAN SOLID WASTE (USW)
Francisco Hernández Quinto
Tecnológico Nacional de México, México
Luis Miguel Sánchez Herrera
Tecnológico Nacional de México, México
Ernesto Alba Hernández
Investigador Independiente, México
Mariana Lobato Báez
Tecnológico Nacional de México, México
Fabiola Sandoval Salas
Tecnológico Nacional de México, México
pág. 3418
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v9i4.18997
Gobernanza Colaborativa; Estrategia para la Gestión Pública de los
Residuos Sólidos Urbanos (RSU)
Francisco Hernández Quinto1
doc-058@itsperote.edu.mx
https://orcid.org/0000-0002-0567-9361
Tecnológico Nacional de México, campus;
Instituto Tecnológico Superior de Perote
México
Luis Miguel Sánchez Herrera
a23300001@itsperote.edu.mx
https://orcid.org/0009-0002-9433-6551
Tecnológico Nacional de México, campus;
Intituto Tecnológico Superior de Perote
México
Ernesto Alba Hernández
ealbahz43@gmail.com
https://orcid.org/0009-0000-1127-2827
Investigador Independiente
México
Mariana Lobato Báez
mariana.lb@libres.tecnm.mx
https://orcid.org/0000-0002-2607-2032
Tecnológico Nacional de México, campus;
Intituto Tecnológico Superior de Libres
México
Fabiola Sandoval Salas
doc-200@itsperote.edu.mx
https://orcid.org/0000-0001-9267-4974
Tecnológico Nacional de México, campus;
Instituto Tecnológico Superior de Perote
México
RESUMEN
La gestión pública de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) en distintos niveles de gobierno involucra
planeación, regulación, operación y supervisión de sistemas de manejo para garantizar servicios
municipales eficientes, sostenibles y equitativos. En municipios del estado de Veracruz, México, los
modelos tradicionales enfrentan limitaciones presupuestales y de coordinación, lo que ha motivado la
exploración de enfoques como la gobernanza colaborativa. Este artículo analiza el potencial de dicho
enfoque para fortalecer las capacidades técnicas e institucionales en la gestión de RSU, mediante una
revisión de literatura científica y casos de estudio descriptivos en contextos nacionales e internacionales.
Se consideran como sujetos de análisis los municipios de la región centro del estado. Los hallazgos
destacan la importancia de involucrar a múltiples actores, gobiernos municipales, sociedad civil y sector
privado para articular recursos, fomentar la sostenibilidad ambiental y atender eficazmente las
necesidades locales. Además, la gobernanza colaborativa permite enfrentar desafíos como la escasez
financiera, la coordinación institucional fragmentada, la limitada participación ciudadana y las
desigualdades en la representación. Finalmente, se plantean una serie de estrategias inclusivas adaptadas
a las condiciones locales, con el fin de avanzar hacia modelos sostenibles de gestión de residuos en
municipios veracruzanos.
Palabras clave: Gobernanza colaborativa, Residuos Sólidos Urbanos (RSU), participación
multisectorial, economía circular, capacidades institucionales
1
Autor principal.
Correspondencia: doc-058@itsperote.edu.mx
pág. 3419
Collaborative Governance; Strategy for the Public Management of Urban
Solid Waste (USW)
ABSTRACT
Public management of Urban Solid Waste (USW) at different levels of government involves planning,
regulation, operation and supervision of management systems to ensure efficient, sustainable and
equitable municipal services. In municipalities in the state of Veracruz, Mexico, traditional models face
budgetary and coordination limitations, which has motivated the exploration of approaches such as
collaborative governance. This article analyzes the potential of this approach to strengthen technical and
institutional capacities in USW management, through a review of scientific literature and descriptive
case studies in national and international contexts. Municipalities in the central region of the state are
considered as subjects of analysis. The findings highlight the importance of involving multiple actors
from municipal governments, civil society and the private sector to articulate resources, promote
environmental sustainability and effectively address local needs. In addition, collaborative governance
allows addressing challenges such as financial scarcity, fragmented institutional coordination, limited
citizen participation and inequalities in representation. Finally, a series of inclusive strategies adapted
to local conditions are proposed in order to advance towards sustainable models of waste management
in Veracruz municipalities.
Keywords: Collaborative governance, Urban Solid Waste (USW), multi-sector participation, circular
economy, institutional capacities
Artículo recibido 10 julio 2025
Aceptado para publicación: 16 agosto 2025
pág. 3420
INTRODUCCIÓN
El crecimiento de las actividades productivas, como la industria manufacturera y agroalimentaria; la
expansión del comercio minorista y digital; el auge del sector de la construcción; el aumento del
consumo impulsado por la globalización y las tendencias de consumo desechable, junto con la
urbanización acelerada, han generado un incremento significativo en la producción de desechos (Banco
Mundial, 2022). Este fenómeno se ha intensificado a medida que las sociedades adoptan modelos
económicos más industrializados y de consumo masivo.
Bajo esta perspectiva, la generación de residuos sólidos urbanos (RSU) a nivel mundial ha incrementado
significativamente en las últimas décadas, impulsada por estos factores. De acuerdo con Hoornweg y
Bhada-Tata (2012), en 2012 se generaban aproximadamente 1.3 mil millones de toneladas de RSU al
año, con proyecciones de aumento a 2.2 mil millones de toneladas para 2025. Esta tendencia resalta la
urgencia de implementar estrategias sostenibles para la gestión de residuos y reducir el impacto
ambiental generado por su acumulación.
En Asia, China es el mayor generador de RSU, alcanzando 235 millones de toneladas en 2020 (World
Bank, 2022), mientras que en Europa; Alemania produce cerca de 50 millones de toneladas anuales,
siendo líder en reciclaje con tasas superiores al 65% (Eurostat, 2021). Igualmente, Kaza, Yao, Bhada-
Tata y Van Woerden (2018) señalan que, sin intervenciones adecuadas, la generación de residuos podría
alcanzar los 3.4 mil millones de toneladas para el año 2050. A pesar de ello, algunos países han
implementado estrategias exitosas para mitigar este crecimiento. Por ejemplo, Suecia ha adoptado un
modelo avanzado de gestión de residuos basado en la valorización energética y el reciclaje, logrando
que menos del 1% de sus residuos terminen en vertederos (European Environment Agency, 2021). De
manera similar, en Japón, el enfoque de 'Basura Cero' ha reducido significativamente la generación de
residuos per cápita a través de estrictas regulaciones de separación y programas de reutilización
(Ministry of the Environment of Japan, 2020). Estos casos muestran la importancia de la planificación
y la innovación en la gestión de residuos para evitar el colapso de los sistemas de disposición final.
En América Latina, por ejemplo, la generación de RSU ha aumentado un 25% en la última década,
particularmente para el caso de Brasil produciendo aproximadamente 79 millones de toneladas anuales
(Banco Mundial, 2022). Del mismo modo, en Argentina, se estima que en 2020 se generaron cerca de
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16,5 millones de toneladas de residuos sólidos urbanos, con una tasa de generación per cápita de
aproximadamente 1.03 kg/hab/día (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Argentina,
2021). Estos datos reflejan la variabilidad en la generación y gestión de residuos entre regiones,
destacando la necesidad de estrategias adaptadas a cada contexto.
Para México, la generación de RSU ha seguido una tendencia ascendente, reflejando las dinámicas
globales. De acuerdo con datos obtenidos del Instituto Nacional de Estadística y Geográfica, en 2020 se
recolectaron diariamente 106,523 toneladas de RSU, lo que representa una ligera disminución respecto
a 2018, cuando se recolectaron 107,055 toneladas diarias. Incluso, entre 2010 y 2020, la generación de
RSU en México aumentó en un 3.5%, lo que muestra un crecimiento sostenido a lo largo de la década.
A nivel nacional, la tasa de generación per cápita de RSU pasó de 0.85 kg/hab/día en 2010 a 0.99
kg/hab/día en 2020, reflejando un incremento del 16.5% en la producción individual de residuos (INEGI,
2022).
En el Estado de Veracruz, la situación de los RSU es particularmente crítica debido a la alta generación
de residuos en comparación con la infraestructura disponible para su manejo. Mientras que en estados
como Querétaro o Yucatán se han implementado estrategias avanzadas de reciclaje y valorización de
residuos, en Veracruz aún persisten prácticas de disposición inadecuada, como basureros a cielo abierto
y rellenos sanitarios con capacidad limitada (SEMARNAT, 2020). Según el Plan Estatal para la
Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (PEPGIRSU), la generación total de RSU
en Veracruz asciende aproximadamente a 6,157 toneladas por día (SEMARNAT, 2017).
Estudios realizados por Castillo-Gonzales y de Medina-Salas (2014) han determinado que la generación
per cápita de residuos sólidos domésticos en la localidad de Xico, Veracruz, es de aproximadamente
0.85 kg/hab/día, en comparación con el promedio nacional de 0.99 kg/hab/día (INEGI, 2022). Además,
se encontró que el 55% de los residuos generados corresponden a materia orgánica, el 25% a residuos
inorgánicos reciclables y el 20% a residuos inorgánicos no reciclables, lo que refleja diferencias
significativas en comparación con los valores nacionales y destaca la necesidad de datos locales precisos
para una gestión adecuada. La falta de infraestructura adecuada, la limitada participación ciudadana en
programas de reciclaje y la existencia de basureros inadecuados agravan la problemática, subrayando la
necesidad de enfoques innovadores y colaborativos para la gestión de RSU en la región central de
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Veracruz. Un ejemplo de éxito en la implementación de estrategias innovadoras en Veracruz es el
programa de gestión de residuos en Coatepec, donde la participación activa de la comunidad y la
colaboración entre el sector público y privado han permitido mejorar la separación de residuos en origen.
A través de campañas de sensibilización y la instalación de centros de acopio estratégicos, se ha logrado
incrementar las tasas de reciclaje y reducir el volumen de desechos enviados a disposición final en un
30% en los últimos cinco años (Ayuntamiento de Coatepec, 2022). Sin duda, adaptar un enfoque similar
en Veracruz podría contribuir a mejorar la eficiencia en la gestión de residuos y fomentar una cultura de
reciclaje entre la población.
No obstante, esta problemática no solo representa un desafío ambiental, sino también social y
económico, ya que la disposición inadecuada de los residuos contribuye a la contaminación del aire, el
suelo y el agua, afectando la biodiversidad y la salud pública (Kaza et al., 2018).
Por esta razón, el desarrollo sustentable se presenta como una alternativa fundamental para equilibrar el
crecimiento económico con la conservación del medio ambiente y la equidad social (Brundtland, 1987).
En una línea similar, promueve la gestión responsable de los recursos, asegurando que su uso no
comprometa las necesidades de las generaciones futuras. Según Sachs (2015), el desarrollo sustentable
es un concepto dinámico que integra dimensiones económicas, sociales y ambientales, con el objetivo
de alcanzar un equilibrio entre el progreso humano y la conservación del entorno natural.
Conviene subrayar que, el actual modelo de producción y consumo ha dificultado la implementación de
estrategias sostenibles, lo que ha derivado en una mayor generación de residuos y en desafíos
significativos para su gestión adecuada. En Veracruz, por ejemplo, la falta de infraestructura para la
recolección diferenciada y el tratamiento de residuos ha provocado que más del 70% de los desechos
generados sean enviados a disposición final sin ningún tipo de valorización (SEMARNAT, 2022).
Asimismo, la ausencia de programas de educación ambiental ha limitado la participación ciudadana en
estrategias de reducción y reciclaje, lo que contribuye al incremento de los RSU. Según Wilson, Velis
y Cheeseman (2015), la gestión de residuos se define como el conjunto de actividades encaminadas a la
recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los desechos.
Bajo este enfoque, una gestión efectiva requiere una adecuada clasificación de los residuos, ya que esta
permite optimizar los procesos de reciclaje y disposición final, minimizando así el impacto ambiental.
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Estos residuos pueden clasificarse en diferentes categorías según su origen y composición, entre ellos,
se encuentran los residuos orgánicos, que incluyen restos de comida y material vegetal; residuos
inorgánicos reciclables, como papel, cartón, vidrio, plásticos y metales; residuos inorgánicos no
reciclables, que abarcan materiales como cerámica y ciertos tipos de plásticos; y los residuos peligrosos,
que comprenden baterías, productos químicos y electrónicos en desuso (SEMARNAT, 2020). Dentro
de esta clasificación, los RSU representan una fracción significativa. Según Kaza et al. (2018), los RSU
comprenden desechos generados por hogares, comercios y otras fuentes no industriales, y su manejo
adecuado es fundamental para mitigar impactos ambientales y de salud pública. Esta categoría de
residuos incluye materiales como papel, cartón, plásticos, metales, vidrio y materia orgánica.
No obstante, la gestión tradicional de RSU ha sido predominantemente lineal, enfocándose en la
recolección, transporte y disposición final de los desechos, dejando de lado estrategias fundamentales
para una economía circular, como la reducción, reutilización y reciclaje (Jiménez, 2015). Un ejemplo
exitoso de transición hacia la economía circular es el caso de Xalapa, Veracruz, donde la
implementación de programas de educación ambiental y separación en origen ha permitido incrementar
las tasas de reciclaje en un 40% en los últimos cinco años. Además, la colaboración entre el sector
público, privado y organizaciones civiles ha impulsado la creación de centros de acopio y valorización
de residuos, reduciendo significativamente la cantidad de desechos enviados a disposición final
(Ayuntamiento de Xalapa, 2022). Esto ha generado una dependencia en rellenos sanitarios y basureros
a cielo abierto, aumentando los impactos negativos en el medio ambiente y limitando las oportunidades
de aprovechamiento de materiales reciclables. Por consiguiente, este tipo de gestión es conocida como
tradicional, la cual, por distintas razones, ha predominado en países en vías de desarrollo y en regiones
con recursos limitados, esto, debido a la falta de infraestructura, financiamiento y tecnologías adecuadas
(Gran & Bernache, 2018). En términos generales, en este modelo los municipios se encargan de
recolectar los desechos y trasladarlos a los sitios de disposición final sin procesos efectivos de
separación, por lo que, el principal destino de los residuos son los rellenos sanitarios a lo que se suma
que las iniciativas educativas y de sensibilización son limitadas, lo que reduce la colaboración activa de
la población en la separación de residuos (Ortiz & Contreras, 2022).
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Entonces, la gestión tradicional de RSU enfrenta importantes barreras que limitan su eficiencia y
sostenibilidad. En municipios como Ecatepec, Estado de México, y Chilpancingo, Guerrero, la
insuficiencia financiera y la falta de infraestructura adecuada han derivado en una acumulación
incontrolada de residuos, afectando la salud pública y el medio ambiente (INEGI, 2022). Por otra parte,
en Oaxaca la carencia de programas de separación y reciclaje ha generado una dependencia excesiva en
los rellenos sanitarios, agravando la saturación de estos espacios (SEMARNAT, 2021). Entre estas se
incluyen, la falta de infraestructura, poca coordinación institucional, falta de mecanismos efectivos de
participación, lo anterior, dificulta la implementación de estrategias integrales para el manejo de
residuos. Asimismo, los recursos financieros insuficientes han obstaculizado la modernización de los
sistemas de recolección y tratamiento, contribuyendo a problemas ambientales y de salud pública (Olivo,
2024).
En muchas regiones, la infraestructura para el tratamiento y disposición de residuos es insuficiente o
inadecuada, esto es, la falta de rellenos sanitarios técnicamente diseñados ha dado lugar a una
proliferación de basureros irregulares, lo que incrementa la contaminación del suelo, aire y cuerpos de
agua (García et al., 2023). Según el INEGI (2022), aproximadamente el 50% de los municipios en
México carecen de sitios adecuados para la disposición final de residuos. Este enfoque responde
principalmente a la necesidad de eliminar los residuos visibles, sin implementar estrategias preventivas,
por tanto, la mayor parte de los esfuerzos se concentran en la recolección y transporte, dejando de lado
programas de reciclaje o compostaje (Jiménez, 2015). Por lo que no solo perpetua la acumulación de
residuos, sino que aumenta la presión sobre los vertederos existentes.
En cambio, la gestión de RSU enfrenta una coordinación fragmentada entre los distintos niveles de
gobierno, lo que provoca que distintas dependencias realicen tareas similares o se interfieran entre sí en
sus competencias, dificultando una coordinación efectiva y dificultades en la implementación de
estrategias integrales (Olivi, 2024). Como resultado, esta falta de cohesión institucional impide la
articulación eficiente de políticas públicas y genera obstáculos en la asignación de recursos. En este
sentido, García, López y Ramírez (2023) señalan que la ausencia de coordinación interinstitucional no
solo retrasa la ejecución de programas de manejo de residuos, además, conduce a una utilización
ineficiente de los fondos disponibles. En contraste, la divergencia de objetivos entre los actores
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gubernamentales limita la capacidad de diseñar estrategias unificadas y sostenibles, lo que dificulta
responder de manera efectiva a la creciente problemática de los RSU. En consecuencia, es crucial
fortalecer la cooperación entre instituciones y establecer mecanismos de coordinación efectivos que
permitan optimizar recursos y mejorar la planificación estratégica en la gestión de residuos.
Al mismo tiempo, la falta de mecanismos efectivos de participación ciudadana ha limitado la
corresponsabilidad en la gestión de residuos, impidiendo que la comunidad juegue un papel activo en la
separación, reciclaje y reducción de desechos. De acuerdo con Gómez, Hernández y Morales (2023), la
participación social es un elemento clave para la sostenibilidad de los programas de gestión de RSU
como el Programa Basura Cero en la Ciudad de México, el Plan de Gestión Integral de Residuos en
Bogotá y el modelo de economía circular implementado en la Unión Europea (SEMARNAT, 2020;
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia, 2021; European Commission, 2019),
dado que permite fortalecer la concientización ambiental y mejorar la eficiencia en la recolección
diferenciada. La ausencia de estrategias que fomenten la colaboración entre ciudadanos y autoridades
ha resultado en un bajo nivel de compromiso comunitario, lo que dificulta la implementación de
iniciativas como la economía circular y el compostaje (Díaz et al., 2016).
También, podemos identificar que la falta de financiamiento adecuado es una de las principales barreras
para mejorar la gestión de residuos en los municipios con bajos ingresos. Los presupuestas se destinan
principalmente a la recolección, dejando poco margen para inversiones en infraestructura de reciclaje o
programas de educación ambiental (Ortiz &Contreras, 2022). Dado lo anterior, el vertido incontrolado
de residuos y la falta de rellenos adecuados tienen consecuencias ambientales graves, como la emisión
de gases de efecto invernadero, la contaminación del agua y la propagación de enfermedades (Gran &
Bernache, 2018).
Si bien, la gestión RSU basada en este modelo sigue siendo predominante, se ha vuelto insostenible
debido al constante incremento en la generación de desechos y las crecientes exigencias ambientales
(Kaza et al., 2018). Los modelos de economía circular y la gestión de residuos integral han emergido
como alternativas viables, enfocándose en la reducción de residuos desde el origen, la valoración de
materiales reciclables y el fomento a prácticas como el compostaje (Ellen MacArthur Foundation, 2015;
Kaza et al., 2018).
pág. 3426
Por un lado, la economía circular cambia el enfoque: reducir, reciclar y regenerar. Se basa en tres
principios: diseño sin desperdicios, reutilización y restauración ecológica (Geissdoerfer et al., 2017).
Para lograrlo, se requiere colaboración entre gobierno, sector privado y sociedad civil (Kirchherr et al.,
2017).
Por otro lado, la gestión integral coordina separación, valorización y disposición final, promoviendo la
responsabilidad compartida (Wilson et al., 2015). Según Pires et al. (2011), requiere políticas de
reducción en origen, educación ambiental y normativas estrictas. Su enfoque circular convierte los
residuos en recursos.
En consecuencia, la colaboración entre los distintos sectores de la sociedad resulta fundamental para la
implementación efectiva de modelos como la economía circular y la gestión integral de residuos. La
interacción entre el sector público, privado y la sociedad civil permite desarrollar soluciones
innovadoras y adaptadas a las particularidades de cada contexto, garantizando que las estrategias de
manejo de residuos sean más inclusivas y sostenibles. En este marco, la colaboración entre estos actores
no solo optimiza la gestión de los residuos, sino que también fortalece la estructura institucional para
una toma de decisiones más efectiva y coordinada.
Como resultado de esta interacción entre distintos sectores, surge la necesidad de un marco estructurado
que facilite la toma de decisiones y la implementación de estrategias efectivas. En este contexto, la
gobernanza se define como el conjunto de procesos, normas e interacciones mediante los cuales distintos
actores gubernamentales y no gubernamentales colaboran en la formulación y aplicación de políticas
públicas (Rhodes, 1996). Existen diversos tipos de gobernanza, entre ellos la gobernanza jerárquica,
donde el Estado tiene un rol central en la toma de decisiones; la gobernanza de mercado, basada en
incentivos económicos y mecanismos privados; y la gobernanza en red, que enfatiza la cooperación
entre múltiples actores (Kooiman, 2003). Dentro de este último enfoque, la gobernanza colaborativa se
posiciona como un mecanismo clave, ya que facilita la toma de decisiones conjunta y la implementación
de políticas públicas que reflejen las necesidades y capacidades de todos los actores involucrados (Olivo,
2024).
La gobernanza colaborativa se ha consolidado como una estrategia clave para transformar la gestión de
RSU, al ofrecer soluciones inclusivas, efectivas y sostenibles (Ansell & Gash, 2008). Este enfoque
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implica la cooperación activa de actores diversos, como gobiernos locales, sector privado y
organizaciones de la sociedad civil, con el fin de diseñar e implementar políticas públicas adaptadas a
las necesidades del territorio (Jimenes, 2015). Según Ansell & Gash (2008), se trata de una toma de
decisiones conjunta entre sectores, necesaria para abordar la complejidad de la gestión de residuos
mediante coordinación y cooperación. La interacción entre gobierno, sociedad civil y empresa permite
construir estrategias compartidas que mejoran la eficiencia y sostenibilidad. A diferencia del modelo
lineal, jerárquico y centralizado, la gobernanza colaborativa se basa en la participación y el consenso,
facilitando la creación de soluciones innovadoras según el contexto (García, López y Ramírez,
2023). Además, este enfoque fomenta el intercambio de conocimientos, el uso de recursos diversos y la
creación de alianzas que fortalecen la capacidad institucional para enfrentar los desafíos en la gestión
de residuos (Gómez et al., 2023). Su principal ventaja es promover la inclusión social y territorial,
asegurando que las decisiones reflejen las necesidades de múltiples sectores (Gena & Bernache,
2018). Así, se construye confianza entre actores, se promueve la corresponsabilidad en el manejo de
residuos y se facilita la implementación de programas como separación, reciclaje y reutilización (Olivo,
2024). Igualmente, refuerza la resiliencia y adaptabilidad de los sistemas locales ante cambios
regulatorios, tecnológicos y sociales. La flexibilidad de este modelo es esencial para afrontar desafíos
emergentes como el aumento en la generación de residuos y la saturación de vertederos (García et al.,
2023).
Análogamente, la colaboración entre el sector público y privado facilita la innovación tecnológica y
financiera, abriendo la puerta a inversiones en infraestructura sostenibles y proyectos de economía
circular que buscan minimizar la generación de residuos y maximizar la valoración de materiales
reciclables (Jiménez, 2015). Sin embargo, la implantación efectiva del modelo requiere superar desafíos
como la falta de coordinación entre instituciones, la desigualdad en el acceso a recursos y la necesidad
de fortalecer las capacidades técnicas de los actores involucrados (Gómez et al., 2023). A pesar de estos
obstáculos, este modelo representa una oportunidad valiosa para avanzar hacia una gestión de RSU más
equitativa, sostenible y alineada con los principios de desarrollo sostenible.
En este tenor, a lo largo de los últimos años en estudios realizados por Díaz et al. (2016), Gómez et al.
(2023), Vilchis (2019), De la Cruz (2019), y Jiménez (2015) se han explorado estrategias de
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colaboración, participación comunitaria y alianzas intersectoriales como mecanismos clave para mejorar
la gestión de los residuos.
En suma, este artículo busca analizar los modelos de gobernanza colaborativa en la gestión de RSU,
identificando los actores clave y evaluando su impacto en la administración pública de estos residuos
para mejorar su eficiencia y sostenibilidad. Por ende, este artículo busca responder al cuestionamiento
de; ¿Cómo puede la gobernanza colaborativa mejorar la gestión pública de los residuos sólidos urbanos
en los municipios de la región central de Veracruz?
METODOLOGÍA
El estudio se desarrolla bajo un enfoque cualitativo, con un análisis de gabinete de tipo exploratorio y
descriptivo, cuyo propósito es analizar el potencial de la gobernanza colaborativa para fortalecer la
gestión pública de RSU en los municipios de Veracruz, México.
Para ello, se realiza una revisión documental de literatura científica, informes técnicos y experiencias
institucionales relevantes a nivel nacional e internacional, abarcando el periodo comprendido entre 2015
y 2024. La selección de fuentes se basa en criterios de pertinencia temática, aplicabilidad al contexto
municipal y disponibilidad de información pública. Se priorizan estudios que aborden esquemas
colaborativos en la gestión de RSU, particularmente aquellos que involucren la participación de
gobiernos locales, sociedad civil y sector privado.
El análisis de los estudios de caso de ciudades como Coatepec (México), Xico (México), y algunos
municipios rurales en América Latina, elegidos por documentar experiencias recientes en municipios de
América Latina y México que comparten características socioeconómicas, institucionales y
demográficas comparables con las de los municipios veracruzanos, tiene como objetivo reconocer
patrones recurrentes, prácticas exitosas, obstáculos frecuentes y estrategias funcionales de gobernanza
colaborativa, susceptibles de ser adaptadas al contexto local. Los resultados se ponen en contraste con
los desafíos actuales en la gestión de RSU, como la escasez de recursos financieros, la falta de
coordinación institucional y la débil participación social.
Este enfoque permite generar recomendaciones orientadas a fortalecer las capacidades gubernamentales,
fomentar la colaboración intersectorial y avanzar hacia modelos de gestión más sostenibles e inclusivos.
Además, el análisis se estructura en función de tres dimensiones clave: la participación ciudadana, la
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eficiencia en la gestión de residuos y las capacidades institucionales, las cuales se retoman en la sección
de resultados y discusión para asegurar una conexión clara entre el marco metodológico y los hallazgos
del estudio. La validez del análisis se respalda mediante la triangulación de fuentes y la sistematización
rigurosa de la información revisada.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Se identificaron tres dimensiones clave para mejorar los sistemas de manejo de RSU en los municipios
de Veracruz: participación multisectorial, eficiencia en la gestión de recursos y fortalecimiento de
capacidades institucionales. Se compararon buenas prácticas y desafíos frente a problemáticas
veracruzanas como la escasa participación ciudadana, la fragmentación institucional y las limitaciones
financieras. Esta comparación se basó en fuentes diversas y en una sistematización cuidadosa de la
información, ya expuesta en el apartado metodológico, por lo que aquí se destacan solo los hallazgos
más relevantes.
Antes de abordar cada dimensión, es importante señalar que estas categorías no son excluyentes entre
sí, aunque se entrelazan en la práctica. La participación de actores clave, el uso eficiente de recursos
mediante alianzas estratégicas y el fortalecimiento institucional representan elementos interdependientes
de una gobernanza colaborativa efectiva.
Participación Multisectorial: Inclusión y Corresponsabilidad
La primera dimensión aborda cómo la inclusión de diversos actores sociales, gubernamentales y
privados influye en la mejora de la gestión de residuos sólidos. A continuación, la Tabla 1 resume los
elementos más relevantes identificados en los municipios veracruzanos.
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Tabla 1. Dimensión de participación multisectorial en la gestión de RSU: avances y desafíos.
Elemento clave
Evidencia del
caso veracruzano
Impacto observado
Desafíos identificados
Comités comunitarios
Xalapa:
participación con
OSC
Incremento del 25% en
recolección diferenciada
Escasa representación en
municipios rurales
Corresponsabilidad
ciudadana
Inclusión en
decisiones locales
Fortalecimiento de
legitimidad institucional
Bajo nivel de educación
ambiental en zonas
marginadas
Diversidad de actores
Gobierno,
sociedad civil,
empresas
Generación de
confianza y
colaboración
Desequilibrio en el poder
de decisión
Fuente: elaboración propia con información de distintas bases de datos y revistas como Gestión y Política Pública, Revista de
Administración Pública, y Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales.
Los casos analizados evidencian que la participación multisectorial es un componente clave para mejorar
la gestión de residuos sólidos urbanos. Municipios como Xalapa y Orizaba han logrado avances
significativos mediante la inclusión activa de organizaciones de la sociedad civil y la formación de
comités comunitarios. Sin embargo, se observa una variabilidad en la efectividad de estas estrategias,
influenciada por factores como la capacidad institucional y el nivel de compromiso ciudadano. Mientras
que en algunos municipios la colaboración ha fortalecido la legitimidad institucional y la eficiencia
operativa, en otros persisten desafíos relacionados con la representación equitativa y la sostenibilidad
de los mecanismos participativos.
Como se muestra en la Tabla 1, la colaboración entre gobierno, sociedad civil y sector privado ha
generado impactos positivos en municipios como Xalapa, donde los comités comunitarios permiten una
gestión más participativa y eficiente. De manera complementaria, en Coatzacoalcos se ha observado un
incremento del 22% en reciclaje gracias a la colaboración con empresas recicladoras; en Orizaba, la
implementación de programas comunitarios de educación ambiental ha fortalecido la conciencia
ciudadana; y en Veracruz, la capacitación técnica ha contribuido a una mejora del 30% en la separación
y compostaje de residuos. Esto coincide con lo planteado por Emerson, Nabatchi y Balogh (2012),
quienes argumentan que la gobernanza colaborativa fomenta la creación de capital social, esencial para
procesos colectivos sostenibles.
No obstante, estas experiencias aún son limitadas y desiguales en su implementación territorial. En
contextos rurales, persiste una baja representación ciudadana, influenciada por la falta de infraestructura
pág. 3431
básica, baja alfabetización ambiental y escasa cultura de participación. Por otro lado, las relaciones de
poder entre actores siguen siendo desiguales, generando decisiones verticales que afectan la legitimidad
del proceso.
Para avanzar hacia una participación multisectorial equitativa, es indispensable fortalecer procesos
deliberativos, garantizar espacios de diálogo institucionalizados y fomentar mecanismos de
representación inclusivos. Asimismo, integrar la educación ambiental desde una perspectiva
comunitaria permitiría construir capacidades críticas que empoderen a la ciudadanía en la toma de
decisiones.
Sin embargo, debe reconocerse que las condiciones de partida entre municipios son desiguales. Mientras
algunos cuentan con capacidades técnicas consolidadas y redes colaborativas activas, otros enfrentan
rezagos estructurales. Esto implica que los esquemas de cooperación deben adaptarse al contexto
territorial, reconociendo tanto los factores comunes como las particularidades locales.
Eficiencia en la Gestión de Recursos: Alianzas Público-Privadas y Tecnología
Es importante destacar que las Alianzas Público-Privadas (APP) han emergido como una respuesta
pragmática ante las limitaciones financieras y técnicas que enfrentan numerosos municipios en
Veracruz. Estas alianzas permiten movilizar recursos del sector privado, introducir tecnologías
innovadoras y mejorar la eficiencia operativa de los servicios públicos. No obstante, también traen
consigo riesgos como la falta de transparencia, la concentración de beneficios en pocos actores y la
posible pérdida de control por parte del sector público.
La evidencia empírica, sustentada en experiencias de municipios como Coatzacoalcos (incremento del
22% en reciclaje), Orizaba (fortalecimiento de la conciencia ambiental mediante programas
comunitarios), y Veracruz (mejora del 30% en separación y compostaje gracias a capacitación técnica),
sugiere que, si bien las APP pueden contribuir significativamente a la sostenibilidad financiera y
operativa de los sistemas de gestión de RSU, su éxito depende de la existencia de marcos normativos
claros, mecanismos de contraloría social y voluntad política para sostener relaciones equilibradas entre
los sectores involucrados.
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Tabla 2. Beneficios y desafíos de las Alianzas Público-Privadas (APP) en la gestión de RSU en
municipios de Veracruz.
Aspecto
Evidencia del caso de
estudio
Beneficio potencial
Desafío identificado
Tecnología
aplicada
Uso de geolocalización en
rutas de recolección
Optimización de tiempos
y ahorro de combustible
Necesidad de
inversión inicial y
capacitación
Recuperación
de materiales
Coatzacoalcos: +22%
reciclaje en 2 años
Mayor eficiencia y
aprovechamiento de
residuos
Desigual acceso
entre municipios
Participación
empresarial
Empresas recicladoras
locales
Innovación y mejora en
procesos operativos
Riesgo de captura del
proceso (Jiménez,
2015)
Gestión de
recursos
Reducción del 18% en
costos operativos (Gran y
Bernache, 2018)
Ahorro presupuestal y
sostenibilidad financiera
Falta de
transparencia en
contratos
Fuente: elaboración propia con información de distintas bases de datos y revistas como Gestión y Política Pública, Revista de
Administración Pública, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Revista Iberoamericana de Estudios Municipales
y Revista Latinoamericana de Políticas y Acción Pública.
La implementación de alianzas público-privadas y el uso de tecnologías en la gestión de residuos sólidos
han generado impactos positivos en varios municipios veracruzanos. Por ejemplo, en Coatzacoalcos, la
colaboración con empresas recicladoras ha incrementado significativamente las tasas de reciclaje. No
obstante, la adopción de estas estrategias presenta desafíos, como la necesidad de marcos normativos
claros y mecanismos de transparencia para evitar la captura del proceso por intereses privados. Además,
la capacidad de los municipios para establecer y mantener estas alianzas varía, lo que resalta la
importancia de adaptar las estrategias a las condiciones locales y fortalecer las capacidades
institucionales para gestionar estas colaboraciones de manera efectiva.
Las alianzas público-privadas (APP) representan una alternativa estratégica frente a las limitaciones
presupuestales y técnicas que enfrentan muchos municipios veracruzanos. Su aplicación ha permitido
incorporar soluciones tecnológicas como sistemas de geolocalización, logística eficiente y clasificación
automatizada de residuos. Estas innovaciones, además de optimizar los servicios, permiten establecer
indicadores de desempeño medibles y comparables.
El caso de Coatzacoalcos demuestra que, cuando existe sinergia entre gobiernos locales y empresas
recicladoras, es posible elevar considerablemente los niveles de recuperación de materiales, reduciendo
costos operativos e incrementando ingresos municipales. Este tipo de resultados operativos y financieros
pág. 3433
refuerzan la lógica de gobernanza en red (Rhodes, 1997), donde el Estado asume un rol articulador más
que ejecutor.
Sin embargo, las APP enfrentan importantes cuestionamientos sociales. La opacidad en los procesos de
licitación, la concentración de beneficios en ciertos sectores empresariales y la falta de contraloría social
generan tensiones en la comunidad. De no gestionarse adecuadamente, estas tensiones pueden erosionar
la legitimidad de las acciones, tal como advierte Jiménez (2015).
Por lo tanto, es esencial establecer marcos normativos claros, promover licitaciones abiertas y facilitar
mecanismos de monitoreo ciudadano. Además, se requiere de instancias de diálogo permanente entre
los actores involucrados para garantizar que los beneficios derivados de estas alianzas respondan al
interés colectivo.
Desarrollo de Capacidades Técnicas e Institucionales: Formación y Profesionalización
La tercera dimensión examina las capacidades técnicas e institucionales necesarias para sostener
modelos colaborativos de gestión. En la Tabla 3 se detallan las principales fortalezas y limitaciones
observadas en los municipios de Veracruz.
Tabla 3. Capacidades institucionales en la gestión de RSU: diagnóstico y perspectivas.
Factor evaluado
Evidencia
encontrada
Contribución a la
gestión de RSU
Desafíos persistentes
Formación
especializada
Veracruz y Orizaba:
técnicos capacitados
Mejora del 30% en
separación y
compostaje
Alta rotación por cambios
administrativos
Colaboración con
universidades
Alianzas para
capacitación técnica
Transferencia de
conocimientos
prácticos
Dependencia de convenios
temporales
Cobertura de
personal
capacitado
60% de municipios
carecen de personal
técnico
Limitada
implementación de
innovaciones
Ausencia de programas
institucionalizados de
formación
Fuente: elaboración propia con información de distintas bases de datos y revistas como Gestión y Política Pública, Revista de
Administración Pública, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Revista Iberoamericana de Estudios Municipales
y Revista Latinoamericana de Políticas y Acción Pública.
El fortalecimiento de las capacidades institucionales es fundamental para una gestión eficiente de los
residuos sólidos urbanos. Municipios como Veracruz y Orizaba han demostrado que la formación
especializada y la colaboración con universidades pueden mejorar significativamente la separación y el
compostaje de residuos. Sin embargo, persisten desafíos como la alta rotación de personal técnico debido
a cambios administrativos y la falta de programas institucionalizados de formación. Estos factores
pág. 3434
limitan la continuidad y sostenibilidad de las mejoras implementadas, evidenciando la necesidad de
políticas que promuevan la estabilidad del personal y la institucionalización de los programas de
capacitación.
Las capacidades institucionales son uno de los pilares menos visibilizados, pero más determinantes en
la consolidación de una gestión sostenible de residuos. La falta de personal especializado no solo limita
la operación diaria, sino que impide la planificación de mediano y largo plazo y la adopción de enfoques
como la economía circular. En contraste, experiencias exitosas como las de Veracruz y Orizaba muestran
que cuando se invierte en la profesionalización técnica, la eficiencia operativa mejora notablemente.
Sin embargo, estos esfuerzos suelen depender de proyectos temporales o de voluntades políticas
puntuales, lo que pone en riesgo su sostenibilidad. La alta rotación de personal y la falta de continuidad
institucional generan vacíos de conocimiento e impiden la maduración de proyectos estratégicos.
Para enfrentar estos desafíos, es necesario establecer estructuras permanentes de formación y
actualización técnica dentro del aparato municipal, así como generar incentivos que favorezcan la
estabilidad del personal. Además, integrar la colaboración con universidades y centros de investigación
en los planes de desarrollo municipal podría garantizar una transferencia de conocimiento más
sistemática y menos dependiente de factores externos.
Este enfoque se alinea con Ostrom (2005), quien enfatiza que la construcción de capital organizativo es
indispensable para sostener sistemas de gobernanza eficaces y resilientes.
Se presenta la Tabla 4 con una síntesis comparativa de los mecanismos colaborativos analizados, su
impacto en los municipios veracruzanos y las recomendaciones clave para su fortalecimiento.
pág. 3435
Tabla 4. Síntesis de mecanismos de gobernanza colaborativa y su impacto en la gestión de RSU
Dimensión
analizada
Mecanismo
colaborativo
identificado
Impacto observado en
municipios
veracruzanos
Recomendaciones
clave
Participación
multisectorial
Comités
comunitarios,
inclusión de OSC
Mejora en la recolección
diferenciada, legitimidad
institucional
Diseñar políticas
inclusivas y fortalecer
educación ambiental
Alianzas público-
privadas y
tecnología
Convenios con
empresas, uso de
tecnologías de
recolección
Aumento de eficiencia,
reducción de costos
Implementar mecanismos
de vigilancia y
transparencia
Desarrollo de
capacidades
institucionales
Programas de
formación con
universidades y
ONGs
Profesionalización
técnica, eficiencia
operativa
Institucionalizar la
capacitación con respaldo
estatal
Fuente: elaboración propia con información de distintas bases de datos y revistas como Gestión y Política Pública, Revista de
Administración Pública, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Revista Iberoamericana de Estudios Municipales
y Revista Latinoamericana de Políticas y Acción Pública.
La Tabla 4 sintetiza cómo la gobernanza colaborativa, a través de mecanismos diversos, puede
transformar la gestión de residuos sólidos urbanos. Estos mecanismos enfrentan retos, como la limitada
cobertura en municipios rurales y la dependencia de acuerdos temporales, pero también generan
oportunidades claras para construir modelos más sostenibles e inclusivos. En conjunto, los resultados
muestran que integrar la participación ciudadana, fortalecer capacidades locales y articular alianzas
estratégicas son pilares fundamentales para mejorar la gestión de RSU.
Futuros estudios podrían profundizar en cómo escalar estas prácticas exitosas en municipios rurales y
cómo institucionalizar esquemas de cooperación entre sectores público, privado y social con base en
principios de equidad, corresponsabilidad y sostenibilidad.
CONCLUSIONES
Este estudio evidenció que la gobernanza colaborativa es un enfoque viable para fortalecer la gestión de
RSU en municipios de Veracruz, especialmente en contextos con fragmentación institucional, escasez
de recursos y baja participación ciudadana. A partir del análisis de experiencias locales, nacionales e
internacionales, se identificaron tres dimensiones clave: participación multisectorial, alianzas público-
privadas y fortalecimiento institucional.
Primero, la participación multisectorial es el pilar de la gobernanza colaborativa, ya que genera
legitimidad, corresponsabilidad y cohesión social. Sin embargo, aún existen brechas en la inclusión
pág. 3436
territorial y sectorial, por lo que es necesario diseñar políticas públicas que institucionalicen espacios
participativos, garanticen la representatividad comunitaria y promuevan la educación ambiental como
medio de empoderamiento ciudadano. Segundo, las alianzas público-privadas optimizan recursos,
introducen innovación tecnológica y mejoran indicadores operativos de gestión. No obstante, su
sostenibilidad exige transparencia, equidad en beneficios y vigilancia ciudadana. Estas alianzas deben
ser vistas como mecanismos de corresponsabilidad entre sectores. Tercero, fortalecer las capacidades
institucionales es fundamental para que la gobernanza colaborativa funcione. La formación técnica,
estabilidad laboral y colaboración con universidades aseguran continuidad, profesionalización e
innovación. Programas permanentes de capacitación y marcos normativos a largo plazo consolidan los
avances.
En conclusión, una gestión sostenible de RSU en Veracruz requiere reconocer la interdependencia entre
actores, recursos y capacidades. A diferencia del modelo tradicional, la gobernanza colaborativa permite
una gestión más inclusiva, flexible y eficaz, al fomentar redes horizontales de cooperación. Este modelo
no es una receta única, sino un proceso adaptable que demanda voluntad política, compromiso ciudadano
y solidez institucional. Futuras investigaciones podrían profundizar en los liderazgos comunitarios, la
coordinación entre niveles de gobierno y las condiciones para escalar experiencias exitosas en contextos
rurales o vulnerables.
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