Diseño de proyecto como herramienta para
la programación presupuestaria, en el marco de Presupuesto por Resultado
Gustavo R. Ferreira Acosta
Patricia Acosta Ibarrola
Universidad Nacional de Itapúa
Encarnación, Paraguay
RESUMEN
En este artículo se exponen conceptos generales referentes al enfoque de la Gestión para Resultados, desde sus inicios hasta la instauración en países de América Latina; en el cual cobra mayor importancia la creación de valor público, donde no sólo se evalúan los procedimientos, sino además se enfatiza en el resultado obtenido y el impacto que éste causa en la población. Se abordan además cuestiones sobre el saneamiento básico, teniendo en cuenta que el planteamiento del problema deriva de ese sector. Para la delineación del proyecto se ha utilizado la “Guía metodológica Diseño y formulación de programas presupuestarios” de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y el material bibliográfico “Presupuesto por Resultados Diseño de programas una Guía práctica” de la Consultora en fortalecimiento institucional, planificación y presupuesto por resultados Flora Rojas. El resultado de esta investigación es un modelo de proyecto elaborado en base a la nueva normativa que es exigida por el Ministerio de Hacienda para la programación de Presupuesto para el año 2020 en Paraguay. Se concluye que, con la implementación del modelo de gestión por resultados, se busca que las instituciones centren sus actividades en dar soluciones reales a la problemática social, optimizando los recursos estatales mediante planeamientos apropiados, control continuo de los procesos y resultados, como así también la rendición de cuentas.
Palabras clave: diseño; herramienta; programación presupuestaria.
Project design as a tool for budget programming, within the framework of Budget by Result
Abstract
This article exposes general concepts referring to the Management for Results approach, from its beginnings to its establishment in Latin American countries; in which the creation of public value becomes more important, where not only procedures are evaluated, but also the result obtained and the impact it causes on the population are emphasized. Questions about basic sanitation are also addressed, taking into account that the approach to the problem derives from that sector. For the delineation of the project, the "Design and formulation of budget programs methodological guide" of the General Directorate of Budget of the Ministry of Finance and the bibliographical material "Budget by Results Design of programs a practical Guide" of the Consultant in institutional strengthening have been used., planning and budget by results Flora Rojas. The result of this research is a project model prepared based on the new regulations that are required by the Ministry of Finance for the programming of the Budget for the year 2020 in Paraguay. It is concluded that with the implementation of the results-based management model, institutions are expected to focus their activities on providing real solutions to social problems, optimizing state resources through appropriate planning, continuous control of processes and results, as well as the accountability.
Keywords: design; tool; budget programming.
Artículo recibido: 15 noviembre. 2021
Aceptado para publicación: 10 diciembre 2021
Correspondencia: [email protected]
Conflictos de Interés: Ninguna que declarar
INTRODUCCIÓN
El enfoque de Gestión para Resultados GPR, instaurado en países del Primer Mundo a principios de los años setenta, y más adelante en los países en desarrollo, ha sido consecuencia de la necesidad del cambio de modelo de cultura organizacional, evidenciando la marcada importancia del impacto que produce en el bienestar de la población, la administración efectiva de los recursos estatales.
El objetivo principal de este trabajo, es proporcionar un instrumento para la formulación del diseño de programas en el marco de Presupuesto por Resultados, definiendo conceptos utilizados y ejemplificando a través de un proyecto sobre Saneamiento básico.
El tipo de investigación es bibliográfica y documental, examinando textos de autores nacionales e internacionales y datos estadísticos oficiales, referente al tema planteado.
El lector encontrará en este material, una orientación para la elaboración de presupuestos por resultados partiendo de la identificación y formulación de la problemática, apoyado en la técnica de la Matriz de Marco Lógico MML, base fundamental para la asignación de partidas presupuestarias en organismos y entidades del Estado conforme al nuevo modelo de programación.
Si bien este artículo no es un manual metodológico, resume en su contenido aspectos relevantes de la técnica de presupuestación por resultados, pretendiendo contribuir con los responsables de asumir los desafíos del moderno modelo de gestión.
Políticas, proyectos, programas, presupuesto, gasto públicos
El concepto de “público” supone todas aquellas cosas o actividades que están destinadas para el uso o consumo de todos los ciudadanos que habitan una nación. Una política pública comprende cursos de acción encaminados a la consecución de un objetivo político, definido frecuentemente en forma democrática con la participación de la comunidad.
“Las políticas públicas se instrumentan por medio de programas. Un programa público es un conjunto de actividades relacionadas entre sí, que implican ejercer recursos para el logro de un objetivo.” (Pérez Partida, 2015, pág. 79)
Teniendo en cuenta las múltiples necesidades y los recursos escasos disponibles, es indispensable que éstos sean utilizados de manera eficiente y eficaz optimizando los resultados esperados. Así es como se articulan los proyectos (conjunto de actividades interrelacionadas para alcanzar un determinado fin) y los programas, (agrupación de proyectos), con miras a la consecución de un plan.
· El proyecto, habitualmente debe ser cumplido en un cierto periodo temporal definido con anterioridad y respetando un presupuesto, es decir, tiene un inicio y final, objetivos específicos, entregables (productos).
· Los programas aglutinan proyectos relacionados, que pueden ser ejecutados de manera secuencial o paralela. Tal como lo refiere (Pérez Partida, 2015, pág. 79) “Los programas se justifican en la medida que generen resultados y efectos favorables para una población que tenga un problema o una necesidad insatisfecha.”
El Presupuesto se estructura como un plan con duración determinada, en el cual se plasma la programación detallada de gastos e inversiones, así como también los ingresos que se prevén obtener, con miras a alcanzar los objetivos propuestos.
De acuerdo con Rodríguez (2013), “es uno de los documentos de mayor trascendencia para las Administraciones Públicas debido a tres razones: 1) es un documento jurídico que faculta y vincula a las diferentes unidades que conforman las Administraciones Públicas; 2) es una técnica de gestión potente, ya que aporta información valiosa para determinar la eficiencia y la eficacia de las intervenciones; y 3) sirve como garantía para los administrados; en tanto que es el uso y destino de los recursos, está sometido a controles de rendición de cuentas y transparencia.”
El gasto público hace referencia a las erogaciones que realiza el Estado con el objetivo de cumplir con los fines del mismo.
El concepto de gasto público social, engloba aquéllos destinados a satisfacer las necesidades de la población de un país e impacta directamente en la calidad de vida de los habitantes del mismo. Puntualmente la relevancia del impacto que tiene en el desarrollo económico, político y social, es lo que impulsa la intención de evaluar la calidad del gasto público, de manera a medir si realmente el Estado, a través de las inversiones está cumpliendo con ese propósito.
“De acuerdo con la CEPAL y el BID, para determinar la calidad del gasto público, se emplean principalmente los indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad, con el objetivo de medir los resultados obtenidos en la implementación de las políticas públicas de cada gobierno. Para lo cual, las etapas de planeación, ejecución, control, seguimiento y evaluación son fundamentales, pues se requiere coherencia y articulación entre ellas para facilitar la evaluación de la calidad del gasto y con ello, determinar los impactos del mismo en el desarrollo económico, político y social, así como las priorizaciones requeridas para iniciar de nuevo el proceso.” (Patiño Muñoz, 2017, pág. 17)
La génesis de la Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD)
“La Nueva Gestión Pública (NGP) es una corriente gestada en la década de 1970 por los países desarrollados, que promueve la incorporación de una perspectiva gerencial en la administración del Estado.” (García López & García Moreno, 2010, pág. 5)
“La Gestión para Resultados nace en los países desarrollados para enfrentar las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado. En cambio, en los países en desarrollo el objetivo es acelerar el paso para alcanzar un nivel de desarrollo mayor, por lo que se habla de Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD).” (García López & García Moreno, 2010, pág. 5)
[El término “valor público”, incluido en el epicentro de la GpRD, comprende los cambios sociales “medibles”, que el Estado efectúa en respuesta a las necesidades de la ciudadanía.] Como lo mencionan (García López & García Moreno, 2010, pág. 6) “Por tanto, el objetivo último de la GpRD es habilitar a las organizaciones públicas para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. La noción de resultado en la GpRD está asociada al cambio social producido por la acción del Estado y no solamente a las actividades o los productos que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados como parámetros para evaluar la acción gubernamental”
En otras palabras, lo expresa (Rojas, 2011, pág. 11) “La GpR es un modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeño institucional que pone más énfasis en los resultados que en los procedimientos. Aunque también interesa cómo se hacen las cosas, cobra mayor relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la población; es decir, la creación de valor público.”
Según (Patiño Muñoz, 2017, pág. 13) : “Autores como Schick (1998) y Polidano (1999) señalan que en países en desarrollo no se debían aplicar las reformas de la NGP y la Post-NGP, debido a que dichos gobiernos no cuentan con las bases y estructuras requeridas para que funcionen, debido a que cuentan con baja capacidad institucional, altos niveles de corrupción, normatividad y sistemas de presupuestación inflexibles, contextos de pobreza, inequidad, informalidad de los mercados y deficiente sistemas de planificación y seguimiento y evaluación de las acciones del sector público.”
Sin embargo, organismos internacionales como el Banco Mundial, la ONU, el BID, la OCDE y el FMI, se han preocupado por promover programas que permitan adaptar dichas reformas en los contextos de los países en vía de desarrollo. (Patiño Muñoz, 2017, pág. 13)
En definitiva, el lento proceso de transformación para sentar las bases de este nuevo enfoque de Gestión, adecuando las acciones al contexto de los países en desarrollo, está encaminado desde principios del año 2000, y podría decirse que está en plena etapa de implementación.
Planificación orientada a Resultados
“¿Qué es la planificación orientada a resultados? La planificación es el instrumento que el gobierno utiliza para definir la carta de navegación del país, es decir, su rumbo y su destino. Para ello, un país debe responder a tres preguntas básicas: ¿Dónde estamos?, ¿A dónde queremos ir? ¿Cómo podemos llegar?” (Rojas, 2011)
La planificación orientada a resultados debe contener tres enfoques: estratégico, operativo y otro participativo. Desde el punto de vista estratégico, da respuesta a la pregunta ¿a dónde queremos ir? Se debe partir de una visión clara del futuro, por lo menos a mediano plazo, y plantear un conjunto de objetivos jerarquizados mediante un análisis riguroso de los factores políticos, económicos y sociales del entorno.
La planificación debe ser operativa y responder a la pregunta ¿cómo podemos llegar? mediante el diseño de los productos y los procesos, y el cálculo de los insumos que se necesitarán para concretar los objetivos propuestos en el ejercicio estratégico.
Y participativa, porque deben integrarse los intereses de autoridades regionales y locales, así como los de las organizaciones de la población debidamente representadas, definiendo en conjunto, cómo y en qué se van a orientar los recursos económicos asignados para este proceso.
“La Planificación Estratégica consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias) para alcanzar dichos objetivos. (…)
La definición de los Objetivos Estratégicos, los indicadores y las metas, permiten establecer el marco para la elaboración de la Programación Anual Operativa que es la base para la formulación del proyecto de presupuesto.” (Armijo, 2009, pág. 6)
Presupuesto por Resultados (PPR)
“De acuerdo con el BID (2015), este “consiste en un conjunto de procesos e instrumentos capaces de integrar sistemáticamente el análisis sobre los resultados de la gestión pública al proceso de asignación de los recursos”, con el objetivo de priorizar las necesidades de la población y con ello, lograr un mayor impacto en las políticas públicas implementadas.” (Patiño Muñoz, 2017, pág. 19)
“El reciente informe de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) sobre PPR lo define como la acción de vincular fondos asignados a resultados mensurables en términos de productos y/o resultados y evaluaciones. También destaca la ausencia de un modelo único y la multiplicidad de enfoques diferentes acerca de él. Por lo tanto, el presupuesto para resultados consiste en orientar el presupuesto hacia la consecución de resultados y no en una técnica específica como el presupuesto basado en programas o productos.” (Graham, pág. 27)
“Una forma de presupuestación que vincula los fondos asignados con resultados medibles” (2007: 20). (Marcel, 2009)
Presupuesto tradicional y Presupuesto por Resultados (PPR)
El presupuesto tradicional:
a. Asigna recursos a un organismo para gastarlo en ciertos insumos
b. Informa sobre qué insumos utilizan los organismos públicos y cuánto gastan en insumos los organismos públicos.
c. El control presupuestario vigila que los actos sean legales y que el gasto se encuentre dentro de los límites autorizados.
Insumos ➩ Productos
El presupuesto por resultados:
a. Otorga recursos a los organismos para que los gasten en insumos con el fin de generar un cierto volumen de productos previsto. Esos productos, a su vez, generarán ciertos resultados en la sociedad.
b. Brinda información adicional sobre qué se produce en los organismos públicos, quién produce los bienes públicos, cuántos bienes se producen, qué resultados se planea lograr con esos bienes y cuánto cuesta lograr dichos resultados.
Insumos ➩ Productos ➩ Resultados
Fuente: Tavares y Berretta (2006). (García López & García Moreno, 2010, pág. 38)
Presupuesto por Resultados PpR en el mundo desarrollado
“Presupuesto por resultados en países desarrollados. Las primeras nociones de PpR surgieron en países desarrollados a fines de la década de 1980; las experiencias más conocidas son las de Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia y Suecia.” (Marcel, 2009, pág. 49)
Según el experto; “no fue un fenómeno aislado, sino que formó parte de un proceso de reforma más amplio guiado por el enfoque de la Nueva Gerencia Pública. Este enfoque surge como respuesta a la crisis del modelo burocrático de organización estatal y a las crisis fiscales del decenio de 1980, y apunta a otorgar mayor poder a los gestores públicos (caracterizados ahora como “gerentes”) a cambio de su mayor responsabilidad para obtener resultados”, concluye el autor.
Presupuesto por Resultados PpR en América Latina.
“En América Latina el concepto de presupuesto por resultados no sólo llegó considerablemente más tarde, sino que con una motivación distinta que en los países desarrollados. (…) En esta realidad, el interés por el concepto de PpR aparece motivado por la búsqueda de formas de elevar el rendimiento de los recursos públicos tras años de ajustes fiscales y una reactivación de las demandas sociales.” (Marcel, 2009, pág. 50)
Agrega el autor, “Los intentos por aplicar el concepto de PpR en América Latina por lo general se han caracterizado por ser implementados en la forma de procesos estructurados, incorporados tempranamente a la legislación como leyes de responsabilidad fiscal o reformas de leyes de administración financiera y concentrar sus aplicaciones prácticas en la construcción de sistemas de información de gestión financiera y la elaboración de indicadores de desempeño.”
De acuerdo con García López y García Moreno (2010), aunque no se ha logrado la implementación integral de esta herramienta en América latina, en los países mencionados anteriormente (Chile, Brasil, México, Perú y Colombia) se destacan avances en el desarrollo de algunos instrumentos como la articulación entre el presupuesto y la planificación, la elaboración de marcos fiscales de mediano plazo y el establecimiento de leyes de responsabilidad fiscal.
“Por otro lado, las mayores falencias, atrasos y dificultades, presentes en la gran mayoría de los países latinoamericanos, están relacionados con la falta de evaluación y efectividad del gasto, debido a que no existen instrumentos que permitan medir los impactos de las políticas públicas, relacionadas con la gestión y calidad del gasto público, sumado a la rigidez del proceso de análisis y formulación del presupuesto.” (Patiño Muñoz, 2017, pág. 21)
Presupuesto por Resultados en Paraguay
Existen registros de que fue a partir del año 2004, cuando se inicia la primera intención de parte del gobierno paraguayo, a través del Ministerio de Hacienda, por incursionar en la programación del Presupuesto por Resultados, habiéndose seleccionado tres ministerios para el efecto: Educación y Cultura, Salud Pública y Bienestar Social y Obras Públicas y Comunicaciones.
Es desde el año 2010, que empieza a vislumbrarse el proceso de cambio de metodología de presupuestación en Paraguay, aunque débilmente apoyado por las autoridades legislativas, por desconocimiento y desinformación, tal como lo menciona en su libro “Presupuesto por Resultados”, la Consultora Nacional e Internacional Flora Rojas, quien elaboró los Proyectos de Leyes de Sostenibilidad Fiscal, Responsabilidad y Transparencia (2005), la Derogación de la Ley N° 1636/2000 de implementación de la Presupuestación por Resultados (2010).
“El Ministerio de Hacienda ha iniciado el proceso de implementación de Presupuesto por Resultados de forma gradual a partir del año 2010 con algunos programas seleccionados que corresponden a algunas Entidades y otros considerados emblemáticos que se encuentran en el Plan 2020.” (Rojas, 2011)
La Ley Anual de Presupuesto N° 4249/2010, en su artículo 112 establece que; - “Durante el ejercicio fiscal 2011, los Ministerios de Educación y Cultura, Salud Pública y Bienestar Social, Obras Públicas y Comunicaciones y otros Organismos y Entidades del Estado deberán iniciar su aplicación del Sistema de Evaluación y seguimiento de programas, subprogramas y proyectos, en el marco de la implementación gradual del Presupuesto por Resultados (PpR). A tal efecto, el Ministerio de Hacienda deberá establecer en la reglamentación de la presente Ley, las normas y procedimientos y los instrumentos de control, identificando los programas, subprogramas y proyectos orientados al Presupuesto por Resultados (PpR).”
¿Cuál es el objetivo del Presupuesto por Resultados?
“El objetivo de un PPR es mejorar la eficiencia y eficacia del
gasto público, vinculando la asignación y uso de los recursos con resultados de
gestión de las instituciones, utilizando, sistemáticamente, y en forma
institucionalizada la información de desempeño para la toma de decisiones
presupuestarias.” (ABC COLOR, 2010)
Informes periodísticos de la prensa nacional, así como la gaceta oficial
de la Cámara de Diputados en su página web, manifiestan la importancia de la
puesta en marcha del nuevo sistema para el Ejercicio fiscal 2020.
“Proponen implementar Presupuesto por Resultados en forma gradual”
“El proyecto faculta al Ministerio de Hacienda, en coordinación con la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social, a articular los procesos y mecanismos para la implementación gradual de la presupuestación por resultados. El nuevo sistema deberá contar con tres instrumentos centrales: indicadores de desempeño, evaluación de programas públicos y balance anual de gestión, expresa el documento.
Las aplicaciones de esta normativa, se establece, que serán implementadas desde el proceso de formulación para el Proyecto de Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2020”. (Página Web Honorable Cámara de Diputados del Paraguay, 2018)
Como todo cambio de paradigmas, generalmente lento; el proceso en Paraguay, se ha demorado bastante, al igual que sucede en otros países en desarrollo de América Latina, pero cabe destacar que se han empezado a avizorar los primeros pasos en cuanto a planificación, programación y reglamentación concerniente al Presupuesto por Resultados (PPR)
En este orden de cosas, el gobierno de Paraguay, por intermedio del Ministerio de Hacienda y de la Dirección General de Presupuesto (DGP), se ha propuesto mejorar el proceso de implementación del PPR, mediante una guía metodológica elaborada por funcionarios de la DGP, y el apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en su primera edición, diciembre del 2018.
La guía se divide en dos fases, la primera de:
A) Diseño del programa presupuestario, subdividida en cinco etapas:
1. Diagnóstico,
2. Identificación de Programas,
3. Identificación de la Población,
4. Definición de Resultados y Productos,
5. Diseño del proceso productivo e Indicadores de Desempeño.
B) Diseño de estructura programática, subdividida en dos etapas:
1. Diseño de la estructura programática y programación plurianual y
2. Validación y aprobación. (DGP- M. HACIENDA, 2018)
NOCIONES SOBRE ACCESO AL AGUA Y SANEAMENTO BÁSICO.
Es frecuente enterarnos por los noticiarios de nuestro medio y las redes sociales, que compatriotas nuestros se agolpan en los diferentes hospitales públicos por problemas de salud derivados del consumo de agua contaminada; mala disposición sanitaria de excrementos y orinas; inadecuado manejo de residuos domiciliarios y la proliferación de alimañas en el hogar. Los efectos provocados por la exposición a enfermedades con origen en los puntos señalados, podrían ser muy serios para las personas, especialmente en niños y ancianos.
El panorama actual constituye una amenaza en detrimento a la calidad de vida de los sectores más vulnerables de la sociedad y la posibilidad al acceso a condiciones básicas mejoradas, de manera a cubrir las necesidades más elementales de salud y bienestar familiar.
“La gran mayoría de los problemas de salud relacionados con el agua potable y saneamiento son el resultado de la contaminación microbiana por bacterias, virus, protozoarios y otros agentes biológicos, y en otros casos por agentes químicos. El agua Potable y el Saneamiento son dos de los principales determinantes de la salud, más del 25% de las muertes de menores de cinco años que se registran anualmente en América Latina se deben a enfermedades prevenibles como la neumonía, la diarrea, el paludismo. En el caso de enfermedades como la diarrea, más del 80% de sus causas están relacionadas con las malas condiciones del agua, saneamiento básico y en los hábitos de higiene.” (CARRASCO MANTILLA, PAVON CANO, & PORTILLO, 2011)
Consideraciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en cuanto al acceso al agua potable y saneamiento básico:
La OMS y el UNICEF monitorean en nombre del sistema de las Naciones Unidas los progresos realizados hacia la consecución de la meta 10 de los ODM. El Programa Conjunto de Monitoreo (PCM) define el agua potable salubre y el saneamiento básico de la siguiente manera:
· Agua potable es el agua utilizada para los fines domésticos y la higiene personal, así como para beber y cocinar;
· Uno tiene acceso al agua potable si la fuente de la misma se encuentra a menos de 1 kilómetro de distancia del lugar de utilización y si uno puede obtener de manera fiable al menos 20 litros diarios para cada miembro de la familia;
· Agua potable salubre es el agua cuyas características microbianas, químicas y físicas cumplen con las pautas de la OMS o los patrones nacionales sobre la calidad del agua potable;
Por acceso de la población al agua potable salubre se entiende el porcentaje de personas que utilizan las mejores fuentes de agua potable, a saber: conexión domiciliaria; fuente pública; pozo de sondeo; pozo excavado protegido; surgente protegida; aguas pluviales.
Saneamiento básico es la tecnología de más bajo costo que permite eliminar higiénicamente las excretas y aguas residuales y tener un medio ambiente limpio y sano tanto en la vivienda como en las proximidades de los usuarios. El acceso al saneamiento básico comprende seguridad y privacidad en el uso de estos servicios. La cobertura se refiere al porcentaje de personas que utilizan mejores servicios de saneamiento, a saber: conexión a alcantarillas públicas; conexión a sistemas sépticos; letrina de sifón; letrina de pozo sencilla; letrina de pozo con ventilación mejorada. (Organización Mundial de Salud, s.f.)
Así tenemos que el Saneamiento Básico implica mejoras y/o preservación de las condiciones sanitarias óptimas en estos aspectos: a-) fuentes y sistemas de abastecimiento de agua para uso y consumo humano; b-) disposición sanitaria de excrementos y orina, ya sean en letrinas o baños; c-) manejo sanitario de los residuos sólidos, conocidos como basura; d-) Control de la fauna nociva, como ratas, cucarachas, pulgas, etc.; e-) mejoramiento de las condiciones sanitarias y limpieza de la vivienda. (MARTINEZ, 2010)
Gobernantes de 189 Estados se reunieron en la sede de la Organización de las Naciones Unidas, en setiembre de 2000, en la denominada Cumbre del Milenio a fin de establecer la Declaración del Milenio, mediante el cual se comprometen a cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
El fomento de políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de la población referente a acceso al agua y saneamiento básico, contribuyen al cumplimiento de ODM. “La combinación de un abastecimiento de agua potable salubre y saneamiento higiénico es una condición previa para obtener resultados satisfactorios en la lucha contra la pobreza y el hambre (Objetivo 1), en pro de la enseñanza primaria (Objetivo 2), la igualdad de género y la autonomía de la mujer (Objetivo 3), la reducción de la mortalidad infantil (Objetivo 4), la salud materna (Objetivo 5), la lucha contra el VIH/SIDA y el paludismo (Objetivo 6), la sostenibilidad del medio ambiente (Objetivo 7) y el establecimiento de alianzas mundiales (Objetivo 8).” (ORGANIZACION MUNDIAL DE LA SALUD, s.f.)
El Paraguay es firmante de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y tiene el compromiso de realizar el máximo de sus esfuerzos para cumplir con los mismos y de esta forma garantizar a toda la población una mejor calidad de vida.
El Estado paraguayo inició un importante cambio en la organización y formalización del sector agua y saneamiento, con la promulgación de la Ley 1614/2000 “LEY GENERAL DEL MARCO REGULATORIO Y TARIFARIO DEL SERVICIO PUBLICO DE PROVISION DEL AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO SANITARIO”. Conforme a este marco legal, el Ministerio de Obras Públicas es la entidad encargada de establecer políticas públicas y normas, a través de su Dirección de Agua Potable y Saneamiento (DAPSAN).
Esta Dirección además cumple otras funciones como: “Formular e implementar políticas financieras y de la inversión pública destinadas al desarrollo de los servicios. La articulación de las actividades de los organismos públicos de todo nivel, en relación a los servicios de provisión de agua potable y saneamiento. Trabaja en el fortalecimiento de la capacidad de las municipalidades y gobernaciones a fin de que asuman responsabilidades concretas en cuanto a recoger, transmitir y efectuar el seguimiento de las inquietudes que interesan a la población de sus respectivos ámbitos.” (MOPC)
Así mismo, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS) cuenta con un organismo denominado Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA), creado por la Ley 369/72, del 1 de Diciembre de 1972. Esta institución tiene como misión “Expandir los servicios de agua y saneamiento en comunidades menores de 10.000 habitantes, promoviendo la mejora continua de la tecnología aplicada y la gestión estratégica, técnica, operativa y administrativa de la institución, y el fortalecimiento de las Juntas de Saneamiento.” (MSPBS)
“Su función principal es la de promover y ejecutar obras de agua potable y alcantarillado sanitario y dar asistencia organizativa, administrativa y técnica para la prestación de dichos servicios, mediante la conformación y fortalecimiento de Juntas de Saneamiento en las que participa la población beneficiaria y se compromete con su sostenimiento.” (CARRASCO MANTILLA, PAVON , & PORTILLO, ORGANICEMOS NUESTRA JUNTA, 2011)
Estas dos organizaciones son las encargadas de llevar adelante proyectos sociales en saneamiento, de manera coordinada y atendiendo las necesidades reales de la población.
DIAGNÓSTICO DEL SECTOR AGUA Y SANEAMIENTO
La cobertura de agua y saneamiento del Paraguay llega al 80% de la población en áreas urbanas y solamente al 49% en áreas rurales.
(…)
En ESSAP, un relevamiento
ha determinado que gran parte de la infraestructura de tuberías está en
condiciones críticas y que se necesitan cambiar cerca de 300.000 metros de
tuberías para optimizar el servicio. Con este escenario, las pérdidas de agua
potable que se producen están alrededor del 47%, y se deben a una red de caños
antiguos que utilizan accesorios de mala calidad y un sistema de distribución
en base a bombeo directo.
ALCANTARILLADO SANITARIO
Respecto al alcantarillado sanitario, la baja cobertura es un problema crítico en Asunción y su área metropolitana. Solo un 33% de la población está conectada a este servicio, por lo que es prácticamente inexistente el adecuado manejo de aguas residuales.
Cada día, 2.9 millones de metros cúbicos de aguas residuales sin tratar son vertidas al río Paraguay y sólo 11% de los desagües cloacales tienen un tratamiento antes de llegar al río.
Las aguas residuales sin tratar se infiltran en acuíferos poco profundos (aquellos que muchas familias utilizan para la provisión de agua) o son directamente son descargadas en las calles, afectando seriamente el medio ambiente y la salud de la población. (ESSAP, 2018)
Estos datos demuestran que existe una importante brecha para alcanzar los objetivos propuestos en el Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento, elaborado en el marco de las funciones de la Rectoría del Sector de Agua Potable y Saneamiento (APS) de Paraguay, delegada por el Titular del Servicio –el Poder Ejecutivo– al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) a través de su Dirección de Agua Potable y Saneamiento (DAPSAN).
Este Plan Nacional debe entenderse como el marco de referencia que establece las prioridades, los objetivos, las estrategias y las acciones para lograr la universalización de los servicios adecuados de agua potable y saneamiento en el Paraguay, enfocando los esfuerzos prioritariamente en los sectores vulnerables hasta ahora relegados y que enfrentan problemas sociales tales como pobreza, analfabetismo, desnutrición infantil y, por ende, un bajo nivel de desarrollo humano.
El acceso al agua potable y saneamiento es un derecho humano, esencial para el disfrute pleno de la vida. En este marco, el objetivo general del Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento es el de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el bienestar individual y social de los habitantes del Paraguay, mediante estrategias y acciones que contribuirán a garantizar este derecho en el país, a través del mejoramiento de la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento para alcanzar su sostenibilidad y de las buenas prácticas de higiene y de manejo del agua para el consumo humano. (MOPC, PLAN NACIONAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO, 2018)
DISEÑO DE PROYECTO EN EL MARCO DE UN PROGRAMA BASADO EN PRESUPUESTO POR RESULTADOS
DIAGNÓSTICO
A través de datos provistos por la XII Región Sanitaria, se evidencia que en el año 2017 las consultas médicas derivadas de enfermedades gastrointestinales, fueron aumentando en relación a años anteriores. Esta tendencia se observa especialmente en los distritos de Alberdi y Villa Oliva del Departamento de Ñeembucú.
En una entrevista realizada al Director de Estadísticas de la XII Región Sanitaria, menciona que los datos provistos son a nivel distrital. Cabe resaltar lo mencionado por el Director: “un importante porcentaje de las consultas médicas realizadas a pacientes provenientes de sectores rurales dispersos de esas localidades.”
Al mismo tiempo, un trabajo de investigación, aún no publicado, de la Universidad Nacional de Pilar, denominado “Estudio de aguas (freáticas y superficiales) para consumo en el Ñeembucú”, adjudicado en el marco del Programa Paraguayo para el desarrollo de la Ciencia y Tecnología –PROCIENCIA, ha arrojado resultados preliminares que demuestran la contaminación por agentes patógenos de los distintos tipos de fuentes de abastecimiento de agua en la zona norte del Ñeembucú.
Por lo general, este tipo contaminación procede de la disposición inadecuada de excrementos humanos, posiblemente a raíz de la práctica inadecuada del Saneamiento Básico.
Las excretas humanas pueden contener hasta cuatro tipos de organismos patógenos: huevos de helmintos, protozoarios, bacterias y virus. (…)
Las bacterias y los virus pueden ser transportados a través del efluente que se filtra de las letrinas a las aguas subterráneas, y si son ingeridos pueden causar infecciones. (…)
Las enfermedades y sus agentes trasmisores que pueden ser esparcidos por el agua proveniente de pozos contaminados por materia fecal aparecen señalados en el Cuadro:
Enfermedades que podrían trasmitirse por las aguas subterráneas contaminadas
|
Enfermedad |
Agente Patógeno |
|
Cólera |
Vibrio cholerae |
a) Trasmitidas por bacterias
Tabla 1: Enfermedades Trasmitidas por bacterias
|
Enfermedad |
Agente Patógeno |
|
Hepatitis infecciosa |
Virus de hepatitis A |
b) Trasmitidas por virus
Tabla 2: Enfermedades Trasmitidas por virus(W.J.Lewis, S.S.D.Foster, & B.S.Drasar, 1988)
Un informe emitido en agosto de 2018, por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC), indica la situación del Departamento de Ñeembucú referente al tipo de desagüe sanitario en los hogares.
Figura 1: Tipo de desagüe
en la vivienda
Fuente: DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2017.
En el cuadro se advierte que existe porcentaje importante de la población con desagüe sanitario que facilitaría la infiltración del lixiviado a las napas freáticas, que por las características del suelo en Ñeembucú, se encuentran muy próximas a la superficie.
Otro informe emitido en mismo periodo que el anterior, y también por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC), indica la situación del Departamento de Ñeembucú referente a la fuente de agua utilizada en los hogares.
Figura 2: Fuente de abastecimiento de agua en la vivienda
Fuente: DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2017.
Descripción y magnitud del problema: En Ñeembucú se registraron importantes cantidades de consultas por enfermedades gastrointestinales, que podrían estar ligadas a las aguas contaminadas por coliformes fecales. Los distritos de Alberdi y Villa Oliva fueron los más afectados en el año 2017, con un 8,6% y 7,5% de los pobladores respectivamente, según datos obtenidos de la XII Región Sanitaria.
Problema identificado: “Alta tasa de enfermedades gastrointestinales por consumo de agua contaminada en la población rural dispersa”
Diseño del Marco Lógico del Proyecto
Etapas de Elaboración de la Matriz de Marco Lógico
Figura 3: Etapas de la MML
1 – Definición del Problema: se establece de manera clara y concreta cuál es el problema que motiva la necesidad de la intervención gubernamental, a través de programas.
El Problema identificado en el diagnóstico expuesto en el proyecto es: Alta tasa de enfermedades gastrointestinales por consumo de agua contaminada en la población rural dispersa.
2- Análisis del problema: se analiza el origen, comportamiento y consecuencias del problema definido, a fin de establecer causas y efectos.
Árbol del Problema
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Figura 4: Árbol del Problema
3- Definición del objetivo: se determina la situación futura a lograr que solventará las necesidades o problemas identificados en el análisis del problema.
Árbol de Objetivos
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Figura 5: Árbol de Objetivos
4- Selección de alternativa: se valoran cuidadosamente las opciones de acción más efectivas. Se seleccionan, dentro del árbol de objetivos, las opciones de medios que pueden llevarse a cabo con mayores posibilidades de éxito, particularmente su factibilidad técnica y presupuestaria. Se determinan las medidas que constituirán la intervención gubernamental.
Para el caso del proyecto se optan por los siguientes medios:
- Eficientes sistemas de saneamiento de aguas residuales en las viviendas.
- Conocimientos certeros de la población rural sobre saneamiento básico.
5- Estructura del Programa presupuestario (EPp): explica la razón de ser de un programa, mediante la descripción de la coherencia entre el problema identificado (causas y efectos) y los objetivos y medios para su solución. Se elabora en base al árbol del problema y árbol de objetivo.
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Disminución de la tasa de enfermedades gastrointestinales por consumo de agua contaminada |
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Problemática (proviene del árbol del problema) |
Solución (proviene del árbol de objetivo) |
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Efectos Deterioro de la salud de la población rural dispersa. Mayor cantidad de días de convalecencia por enfermedad que imposibilita la realización de las labores Incremento de la necesidad de RRHH e Infraestructura hospitalaria para atención médica. |
Fines Mejores condiciones de salud de la población Menor cantidad de días de convalecencia por enfermedad que imposibilita la realización de las labores Disminución de la necesidad de RRHH e Infraestructura hospitalaria para atención médica.
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Problema Población: Alta tasa de enfermedades gastrointestinales por consumo de agua contaminada en la población rural dispersa |
Objetivo Población: Baja tasa de enfermedades gastrointestinales por consumo de agua contaminada en la población rural dispersa
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Causas Conocimientos limitados de la población rural sobre saneamiento básico. Deficientes sistemas de saneamiento de aguas residuales en las viviendas.
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Medios Conocimientos certeros de la población rural sobre saneamiento básico. Eficientes sistemas de saneamiento de aguas residuales en las viviendas. |
Tabla 3: Estructura del Programa Presupuestario
6- Elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR): Esquematiza de manera sencilla, la alternativa de solución seleccionada, organiza con claridad los objetivos y resultados esperados de los programas a los que se asignan recursos presupuestarios, detalla los indicadores estratégicos y de gestión.
Tabla 4: Matriz de indicadores de Resultado (MIR)
A continuación, se plantea las actividades necesarias por cada componente.
Tabla 4.1: Matriz de indicadores de Resultado (MIR)
Tabla 4.2: Matriz de indicadores de Resultado (MIR)
