La motivaci�n constitucional en los decretos ejecutivos dictados en estado de excepci�n por calamidad p�blica 2020 � 2021

Karen Viviana Paredes Intriago

Coordinaci�n de Posgrado,

Maestr�a en Derecho Constitucional,

Pontificia Universidad Cat�lica del Ecuador,

Portoviejo, Manab�, Ecuador

RESUMEN

El estado de excepci�n constituye una instituci�n jur�dica con respaldo constitucional y legal, sin embargo, acorde al transcurso de las diversas situaciones sociales y pol�ticas, ha ido mutando en su contexto de activaci�n y regulaci�n; es decir, si esta facultad que, con el paso de los a�os ha sido siempre una facultad de tipo exclusiva del presidente, obedece en esencia los roles protag�nicos de todo estado, su rol garantista sore todo. En este contexto, al se�alarse que por ser una facultad del ejecutivo en su m�xima expresi�n, significa que s� o s� debe responder a una motivaci�n y/o sustento necesario que no sobrepase l�mites o garant�as de las y los ciudadanos en general. Al ser un decreto ejecutivo su medio de comunicaci�n y vida jur�dica, debe observarse que �ste, dada las caracter�sticas con las que se lo cataloga, se encuentra sujeto siempre a 2 tipos de controles, uno de tipo pol�tico y otro de tipo constitucional. As�, el rol protag�nico en este proceso de crisis, porque as� merece llam�rsele, se le atribuye a la Corte Constitucional del Ecuador, pues, de esta �ltima instituci�n, depende mucho la prevalencia de los derechos o no, su respeto y protecci�n, bajo el esquema argumentativo y motivacional que resulte necesaria en beneficio de �stos.

Palabras clave: estado de excepci�n; decreto ejecutivo; motivaci�n; corte constitucional; derecho administrativo.

The constitutional motivation in the executive decrees issued in a state of emergency due to public calamity 2020 - 2021

ABSTRACT

The state of emergency constitutes a legal institution with constitutional and legal support, however, according to the course of the various social and political situations, it has been mutating in its context of activation and regulation; that is, if this faculty, which, over the years, has always been an exclusive faculty of the president, obeys in essence the leading roles of every state, its guarantor role is everything. In this context, when it is pointed out that because it is a power of the executive in its maximum expression, it means that yes or yes it must respond to a motivation and / or necessary support that does not exceed limits or guarantees of citizens in general. As an executive decree is its means of communication and legal life, it should be noted that this, given the characteristics with which it is cataloged, is always subject to 2 types of controls, one of a political type and another of a constitutional type. Thus, the leading role in this crisis process, because that is what it deserves to be called, is attributed to the Constitutional Court of Ecuador, because, on the latter institution, the prevalence of rights or not, their respect and protection depends a lot, under the argumentative and motivational scheme that is necessary for the benefit of these.

Keywords: state of emergency; executive decree; motivation; constitutional court; administrative law.

Art�culo recibido:� 03 marzo 2022

Aceptado para publicaci�n: 20 marzo 2022

Correspondencia: karenparedes@gmail.com �

Conflictos de Inter�s: Ninguna que declarar

INTRODUCCI�N

La figura jur�dica del estado de excepci�n �acu�ado como t�rmino por dem�s gen�rico� ostenta una regulaci�n constitucional y legal en torno a su contenido, esto, por cuanto se instituye como una herramienta otorgada al ejecutivo o mandatario para realizar determinadas restricciones y limitaciones a los derechos en ocasi�n de presentarse situaciones de �ndole social y/o pol�tica que puedan afectar en cierta medida el orden p�blico y la estabilidad y gobernabilidad.

As�, se avizora que el estado de excepci�n, tema central de investigaci�n, no resulta un aspecto nov�simo, por el contrario, su origen se encuentra figurado desde la �poca del imperio romano; es decir, ha sido idealizada a trav�s de los sistemas imperialista-dictatoriales dentro de los cuales, conforme la historia nos ha ense�ado, se ha generado diversas violaciones a los derechos en torno este (sub)modelo de gobernabilidad. Ello, por cuanto en la �poca en que se suscitaba esta figura jur�dica, no exist�a mayor regulaci�n normativa dentro de un ordenamiento jur�dico que primaba la regulaci�n entre civiles (particulares); y, en consecuencia, no encontraba limitaciones.

De este modo, los estados de excepci�n y su eventual abuso, que data desde muchos siglos atr�s, logra entronizar una situaci�n de emergencia en cuanto a su regulaci�n debe obedecer. En este contexto, surge la extrema necesidad de tornarse regulable este tipo de actuaciones del gobierno de turno, pues, el objetivo propuesto en esta circunstancia se encuentra dirigido al contexto de retenci�n, de regulaci�n de poderes, dado que el fin principal de su limitaci�n est� enfocado de manera esencial en el respeto y salvaguarda de los derechos, observando criterios de direcci�n en el aspecto operativo de la determinaci�n de un estado de excepci�n.

Lo anterior, tambi�n encuentra asidero o correlaci�n con el aspecto democr�tico en la medida de afectaci�n que pueda recaer en un determinado momento en el preciso instante de su declaratoria; ello, es palpable, al menos en la realidad ecuatoriana, en ocasi�n de los decretos ejecutivos dictados por motivo de pandemia �determin�ndose como causal la calamidad p�blica� en torno a la limitaci�n de derechos �naturaleza expresa e innata de los estados de excepci�n� en el proceso cuyuntural-pol�tico de las elecciones presidenciales en el a�o 2021.

La democracia, debe entenderse en este marco investigativo, como una herramienta de garant�a para la promoci�n y progresi�n de los derechos contemplados en la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador (en adelante Constituci�n o CRE debido a sus iniciales), pues, en el transcurso de esta investigaci�n, se observar� el enfoque directo de relaci�n que guarda la democracia en la declaratoria de los estados de excepci�n, toda vez que, su expresa naturaleza se encuentra asignada, conforme se ha relucido y resaltado por diversas ocasiones, a la limitaci�n de los derechos, y �qu� puede entonces entenderse por limitaciones de derechos, m�s a�n en los adscritos o interrelacionados con la democracia dentro de un estado constitucional?

La interrogante planteada, permite entrever que el rol espec�fico de todo gobierno en torno a sus actuaciones �m�rese con detalle aquellas atribuidas al mandato expreso de los decretos ejecutivos como facultades expl�citas y excluyentes del mandatario� debe encontrar sinton�a con el contenido de los derechos; y, en su momento, evitar, en la mayor medida posible un retroceso o reducci�n en su espectro de actuaci�n. La democracia, en este punto neur�lgico, opera como ente rector de pol�ticas p�blicas, pues, pretende que la sociedad sea m�s proactiva y part�cipe en cada un de la toma de las decisiones del poder, es decir, de quien ostenta la calidad de presidente de una naci�n.

Sin embargo, tratar de anticiparse a todo este c�mulo de eventos resulta un tanto delicado, por no indicar dif�cil, pues, la gobernabilidad, por naturaleza propia de su funci�n, se encuentra sujeta a desfases e imprecisiones frente al plexo de derechos que guarda y protege una constituci�n que, al caso espec�fico ecuatoriano, su esp�ritu es tan garantista que encuentra en todo momento puntos de inflexi�n entre ambas vertientes.

Por ello, resulta con car�cter de urgencia y necesidad que, se prevea al menos un par�metro o criterios jur�dicos expresos dentro de un sistema normativo que pueda sostener y defender la integridad de los derechos frente a los estados de excepci�n; empero, la implementaci�n o garant�a de existencia de este sistema normativo no debe quedar solo en desaciertos, o de mejor expresi�n, no deben entenderse ineficaces, insuficientes o precarios desde su contenido hasta su momento de intervenci�n en comparaci�n a la declaratoria de un estado de excepcion; es as� como resulta necesario y urgente prever un control jur�dico de esta instituci�n, desde diversos planos o contextos del control, empezando por el pol�tico, atribuido en esencia al ejecutivo; asimismo, un control constitucional asignado previamente a la Corte Constitucional; y, finalmente, un control de tipo internacional-convencional atribuido expresamente al Sistema Interamericano de Derechos Humanos (en adelante SIDH debido a sus iniciales).

Todo lo anterior, al menos en la realidad de Ecuador, no resulta ajeno; pues, la figura o instituci�n jur�dica de los estados de excepci�n se encuentra situada en la Constituci�n dentro del esquema de las funciones atribuidas al Presidente dentro de un contexto de seguridad para preservar y conservar el orden p�blico �y pol�tico a su vez� lo que deviene en un control riguroso en torno a su eventual determinaci�n. Asimismo, al tener una previsi�n constitucional una figura jur�dica que pueda restringir o limitar el ejercicio pleno de los derechos, debe tener pari passu un car�cter de revisi�n y regulaci�n infra constitucional, por ello, la Ley Org�nica de Garant�as Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante LOGJCC debido a sus iniciales) aparece a manera de suerte como ente regulador pues, desde este enfoque normativo infra constitucional, se puede ejercer un control constitucional en torno a las medidas adoptadas en cada declaratoria de estado de excepci�n, dado que es aqu� en este preciso momento donde surge un verdadero control formal y de m�rito de los estados de excepci�n dictados en ocasi�n de un decreto ejecutivo.

Este control de constitucionalidad �que a prop�sito de su menci�n conviene se�alar se ajusta a un control abstrato� atribuible de manera directa a la Corte Constitucional del Ecuador (CCE en adelante debido a sus iniciales) ejercer� el control que demande necesario con la estricta finalidad de que se preserven los derechos constitucionales en cuanto a su n�cleo esencial que demande cada caso en concreto, pues, no debe olvidarse que, esta instituci�n no funcional, obedece siempre al mandato kelseniano de ser el guardi�n de la constituci�n; ello, implica prima facie la consolidaci�n a�n mayor de la concepci�n de estado constitucional de derechos que nuestro prefacio constitucional establece, dado que el objetivo principal y primordial de la CCE se ajusta necesariamente al respeto de los derechos frente a las actuaciones estatales.

En todo este contexto, si se observa que los estados de excepci�n contenidos en una actuaci�n estatal conforme es un Decreto Ejecutivo, estamos situ�ndonos en actuaciones p�blicas, administrativas; en tal sentido, obedecen necesariamente a un par�metro claro y expreso para su validez que, de acuerdo a los preceptos de la teor�a institucional administrativa, se enfoca necesariamente en la motivaci�n de las actuaciones p�blicas para que brinden certeza, seguridad y eficacia ante todo. As� las cosas, atendiendo la necesidad expresa de motivaci�n que demanda toda actuaci�n p�blica para su validez, debemos entonces ce�irnos a las reglas de motivaci�n que deban entenderse para toda actuaci�n estatal; por lo tanto, nos resulta necesario remitirnos a la comprensi�n de la garant�a de la motivaci�n que la CRE recoge como instituto fundamental de las decisiones de los poderes p�blicos, ello, a causa de prever a esta garant�a como ente rector para el cumplimiento de los preceptos constitucionalmente v�lidos.

De ah�, que la motivaci�n como par�metro de exigencia desde el plano convergente de la teor�a constitucional frente a la teor�a administrativa, no resultan distantes, por el contrario, son paralelas y coadyuvantes entre ambas, no entran en discordia; en su defecto, se busca institucionalizar a la motivaci�n como par�metro necesario para la consolidaci�n y validez de todas las actuaciones p�blicas; de tal suerte que, pueda entenderse, desde los planos o campo del derecho administrativo frente al �mbito constitucional, que la motivaci�n resulta un derecho; y, a su vez, una garant�a otorgada a los ciudadanos comunes con la finalidad expresa de entender a su alrededor el espectro de actuaci�n con que el estado puede intervenir o decidir.

Desde estas perspectivas afincadas en p�rrafos que anteceden, el presente trabajo se encuentra enfocado en aspectos estrictamente garantista, es decir, se observar� desde el plano de la motivaci�n como garant�a y eficacia de los actos y actuaciones p�blicas puedan ser v�lidas, y desde el contexto administrativista en torno a la exigencia de la motivaci�n para la constituci�n de un acto administrativo o normativo v�lido, pues, lo que se busca en el presente es la comprensi�n de las actuaciones p�blicas y su correlaci�n con la motivaci�n para su entendimiento com�n; m�s a�n, en aquellas actuaciones estatales �conforme lo es un estado de excepci�n contenido en un decreto ejecutivo� pueda privar o limitar derechos por causales que, bajo el principio de legalidad, no se encuentran para nada ajustados a derecho.

Presentaci�n del Problema Jur�dico

El presente trabajo investigativo, se encuentra respaldado en la interpretaci�n constitucional y argumentaci�n jur�dica. En este punto, la problem�tica central y principal, objeto de estudio, se circunscribe en la facultad constitucional y legal que se le asigna al Presidente de la Rep�blica del Ecuador, para declarar, a todo el territorio nacional o parte de �l, un Estado de Excepci�n; cuya manifestaci�n de la administraci�n p�blica se enmarca dentro de un Decreto Ejecutivo que, en su contenido, necesariamente debe observar la garant�a constitucional de motivaci�n; la cual, ha sido desarrollada ampliamente en la jurisprudencia constitucional y convencional contenciosa �en cuanto a los par�metros que la constituyen� buscando siempre evitar acciones discrecionales, o que se haye inmerso dentro de un aspecto de abuso y arbitrariedad por parte de las autoridades estatales de turno.

En este contexto, el art�culo 76, numeral 7, literal l) de la CRE, establece que los poderes p�blicos tienen la obligaci�n de motivar los actos administrativos caso contrario ser�n considerados nulos (Ecuador, 2008). Esta situaci�n ha sido abordada dentro las resoluciones dictadas por la Corte Constitucional del Ecuador (en adelante Corte Constitucional o CCE debido a sus iniciales) en el ejercicio del control constitucional del cual gozan. As�, un Estado de Excepci�n debe �por lo menos� cumplir con todos los requisitos constitucionales, procurando en gran medida, de ponderar derechos y garant�as con la caracter�stica esencial de la existencia de una constituci�n material y r�gida, con car�cter normativo y vinculante, y un efectivo control judicial de constitucionalidad.

Uno de los �bices, o mejor planteado, los aspectos m�s trascendentales en torno a la declaratoria de estado de excepci�n recae sobre la superposici�n que se le asigna; y, a su vez, situarse por fuera de aquellos par�metros que la Constituci�n y los instrumentos internacionales �enti�ndase aqu� los de car�cter convencional consultivo, contencioso y normativo�. En consecuencia, este tipo de actuaciones estatales, se encuentran en un panorama de incongruencia o disparidad con la normativa constitucional creada para tal efecto; dado que, las causas �al menos las suscitadas y dictadas entre el a�o 2020 y 2021� por las cuales se emiten dichas declaratorias, son irreales y diferentes a las determinadas en las normas constitucionales o aspectos internacionales; permitiendo con esto, que la Funci�n Ejecutiva realice actos con criterios de arbitrariedad y abuso de �rgano estatal, al dictar un decreto por la causal de calamidad p�blica, cuando en la pr�ctica es incoherente o distinto a la justificaci�n realizada.

En suma, acorde a los criterios singularizados de forma somera en el presente apartado, nos permite plantearnos la siguiente interrogante, que constituye el criterio rector de estudio y an�lisis, �existe falta de motivaci�n en la causal de calamidad p�blica en los decretos de estado de excepci�n dictados desde el 2020 y 2021?.

As�, presentada y delimitada la problem�tica, ostentamos pari passu aquellos elementos que sustentan y consolidan la investigaci�n, bajo una eventual representaci�n de resultados, expresados en los siguientes t�rminos:

El art�culo 76 numeral 7 letra l) de la Constituci�n, establece que los poderes p�blicos tienen la obligaci�n de motivar los actos administrativos caso contrario ser�n considerados nulos (Ecuador, 2008). De acuerdo con la norma constitucional, los poderes p�blicos tienen la obligaci�n de motivar los actos administrativos, resoluciones y fallos que emitan, esto es, enunciando las normas o principios jur�dicos en que se fundan, y la pertinencia de su aplicaci�n (Ecuador, 2008); sin el cumplimiento de estos par�metros, cualquier acto ser� considerado nulo y los servidores p�blicos, involucrados en esta falta de escasa o aparente motivaci�n, ser�n sujetos de sanciones o responsabilidad.

El art�culo 164 de la Constituci�n, se�ala que el decreto dictado por estado de excepci�n contendr� la determinaci�n de la causal y su motivaci�n. La Constituci�n, de acuerdo a lo establecido en la norma ut supra, establece la facultad del ejecutivo de dictar un estado de excepci�n el cual contendr� la determinaci�n de la causal y su motivaci�n. Ergo, la Funci�n Ejecutiva debe justificar de forma expresa y motivada las razones para decretar un estado de excepci�n por calamidad p�blica. Considerando que el estado de excepci�n es un mecanismo extraordinario mediante el cual se pueden suspender o restringir ciertos derechos constitucionales, su motivaci�n es ineludible para poder justificar la adopci�n del mismo.

Los pronunciamientos de inconstitucionalidad por parte de la actual composici�n de la� Corte Constitucional y falta de control constitucional por parte de la anterior Corte Constitucional. En ese contexto, la Corte Constitucional para establecer la constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepci�n, realiza un examen exhaustivo de las declaratorias de estado de excepci�n por calamidad p�blica, pero en este marco, no parece mantener una l�nea acorde con los mandamientos constitucionales con bases a la garant�a de motivaci�n.

Sobre todas estas situaciones planteadas, en el presente trabajo se sostiene como hip�tesis que, no existe una suficiente motivaci�n respecto de las declaratorias de Estados de Excepci�n por medio de los Decretos Ejecutivos dictados por la causal de calamidad p�blica en los a�os 2020 y 2021

OBJETIVOS

Objetivo General

� Analizar si los decretos de Estado de Excepci�n dictados por la causal de calamidad p�blica cumplen con la garant�a de motivaci�n.

Objetivos Espec�ficos

� Describir los requerimientos constitucionales para el dictamen de estado de excepci�n y sus causales en el ordenamiento jur�dico ecuatoriano.

� Profundizar los par�metros de motivaci�n en los actos administrativos por estado de excepci�n en calamidad p�blica por parte de la Funci�n Ejecutiva.

� Estudiar los pronunciamientos de la Corte Constitucional en Decretos Ejecutivos de Estado de Excepci�n por calamidad p�blica de los a�os 2020 y 2021 en las que se manifiestan las decisiones de la autoridad competente.

Aportes y valor de la investigaci�n

La presente investigaci�n encuentra un enfoque directo de entendimiento en torno a las actuaciones p�blicas asignadas y dadas por la Funci�n Ejecutiva, es decir, aquellas facultades exclusivas de las cuales goza el presidente de la rep�blica, atendiendo in essentia los determinados en los Decretos Ejecutivos que contengan un estado de excepci�n, su interacci�n en un estado constitucional de derechos y lo que implica limitar o restringir derechos sin que medie al respecto una adecuada justificaci�n; y, a su vez, una debida motivaci�n que, por constituirse actuaci�n p�blica, se encuentra sujeta a limitaciones constitucionales en torno a las garant�as que se preservan para los derechos.

Asimismo, el aporte que pretende dar el presente estudio se encuentra asignado al entendimiento y comprensi�n de los requisitos �cuando menos b�sicos� que deba contener una declaratoria de excepci�n a trav�s de un decreto ejecutivo, pues, la motivaci�n, en este aspecto surte a modo de herramienta eficaz y necesaria para satisfacer la situaci�n de un determinado acto administrativo o normativo, dependiendo la perspectiva que se le pueda asignar al respecto. Sobre la base de esto, se busca otorgar una idea clara y concreta para el campo del derecho constitucional que las causas y motivaciones que originan la declaratoria de un estado de excepci�n deban siempre estar ajustadas a derecho y situaciones jur�dicas estrictas que cumplir, y no por motivos que resultan ajenos desde el contexto nacional y tambi�n convencional.

DESARROLLO

1. Estado de excepci�n: naturaleza jur�dica y pol�tica dentro de un estado

Conforme se hizo remembranza inicial, la instituci�n jur�dica como se cataloga al estado de excepci�n ostenta data antigua, es decir, nos lleva a realizar un examen hist�rico de su intercesi�n en los estados con el paso de los a�os (Mel�ndez, 1999, p. 18), remont�ndose desde Roma cuando se asignaba poderes �de manera abundante� excepcionales que ocasionaban limitaci�n e incluso suspensi�n de determinados derechos adscritos al g�nero ius civile, con una finalidad principal, el control y retenci�n del orden p�blico. As�, aquella persona que muestre poder o gobierno, se autoatribu�a una potestad exclusiva desmedida e incontrolable de recurrir al llamado estado de excepci�n; y, con ello, se determinaba de manera impl�cita una situaci�n dictatorial trasmutada (Calveiro, 2018).

En este contexto, los estados de excepci�n ya en el decurso de los a�os y diversas corrientes filos�ficas y pol�ticas, ha ido obteniendo diversos panoramas (Fern�ndez, 2020); ello, no obsta de su naturaleza primigenia que le realza, la limitaci�n y/o suspensi�n de derechos y garant�as; pues, se ha expresado de manera categ�rica en las discusiones filos�ficas y doctrinarias que �atreverse a entablar, o mejor expresado, instaurar un estado de excepci�n, en menor o gran medida, constituye a todo modo de observaci�n una situaci�n de desfavorabilidad para el mantenimiento de un estado constitucional de derechos� (Valim, 2018). Por ello, lo que se pretende determinar con la existencia de garant�as previas instituidas de manera constitucional, es la limitaci�n de los poderes estatales que �desborden abusos o arbitrariedades que denoten transgresi�n o regresi�n de derechos constitucionalmente reconocidos�. (�lvarez, 2021)

De este modo, todas estas situaciones y particularidades con las cuales se ha visto esbozado en el trazo de la historia aquellas determinaciones estatales de excepci�n, se han orientado en un punto fijo el cual �subrayado como camuflaje de poderes excesivos� se encuentra determinado en el control absoluto-temporal del jefe de estado, dado que �su determinaci�n y ordenaci�n expresa, para el mandatario, concentraci�n de poder� (Rossi, 2019) que no mira, ni respeta al menos, criterios b�sicos de la relaci�n entre los derechos y el rol garantista del estado que hace frente a sus mandantes.

Ahora bien, todo este antecedente que se ha hecho alusi�n, detentan diversas acepciones en la actualidad; empero, afincado este t�pico en la realidad jur�dico y social en Ecuador, no resulta extra�a en absoluto; por el contrario, su g�nesis se remonta cinco a�os posteriores (1835) a la consolidaci�n del estado ecuatoriano como rep�blica (1830), cuando se expide una segunda constituci�n que regenta a una visi�n estatal de orden; dado que, su expresi�n en este texto constitucional (1835) detenta solo regulaci�n, control y mantenimiento del orden p�blico �lo que implica, a su vez, seguridad estatal�, dejando en un segundo plano, o con mejor expresi�n, cero protecci�n de derechos constitucionales.

Con el transcurso de los a�os, y haciendo eco de las diversas situaciones pol�ticas, sociales y culturales que coadyuvaron al avance representativo de los derechos civiles y pol�ticos inicialmente, hubo �por no mencionar lo menos� un avance algo representativo en la consolidaci�n de derechos y garant�as dentro del espectro constitucional. As�, ya para 1998 con la expedici�n de la d�cimo novena constituci�n, se daba un giro radical; desde este preciso instante, la declaratoria de un estado de excepci�n debe obecer, s� y solo s�, lo que se expresaba en el texto constitucional, un �estado de emergencia [�] en caso de inminente agresi�n externa, guerra internacional, grave conmoci�n interna o cat�strofes naturales� (Ecuador, 1998, art. 180).

Frente a esta concepci�n, ya situ�ndonos en aspectos constitucionales actuales que frisa Ecuador con su constituci�n de 2008; vuelve a rigor la expresi�n reiterada de estado de excepci�n, trayendo consigo lo que ya se adscrib�a desde la constituci�n de 1998, esto es, redimirse esta facultad exclusiva al presidente a trav�s de la expedici�n de un decreto ejecutivo la declaratoria de un estado de excepci�n con un agregativo especial, la calamidad p�blica como causal suficiente de determinaci�n para su expedici�n (Ecuador, 2008, art. 164). Sin embargo, podr�a �d�ndose un voto de confianza en estas expresiones que hoy demuestra la CRE� entenderse que, su redacci�n y mantenimiento de criterio en la l�nea de protecci�n de derechos y garant�as se encuentra plenamente establecida y consolidada con su promulgaci�n.

Desde esta perspectiva, a trav�s de las diversas consideraciones y formas de concebir por las cuales aparece el estado de excepci�n, puede se�alarse entonces que, al menos para el contexto y realidad ecuatoriana, un estado de excepci�n �por as� mencionarse� aparece como herramienta o mecanismo de tipo jur�dico �dado que encuentra sustento constitucional y normativo infra constitucional� atribuido de manera exclusiva al ejecutivo pero que encuentra limitaciones a trav�s del texto constitucional, pues, esta limitante opera, en teor�a constitucional abierta, como contrapeso para evitar arbitrariedades o abusos estatales; todo esto por una simple raz�n, la preeminencia de los derechos fundamentales adscritas a las personas (Alexy, 2017, p. 331); y, a su vez, la consolidaci�n e institucionalizaci�n de la democracia dentro de un estado de derecho.

2. Criterios necesarios y de procedibilidad para la declaratoria de un estado de excepci�n

Frente al plexo de situaciones antes singularizadas, atendiendo con detalle las caracter�sticas que desbordan en los conceptos que la propia constituci�n con el paso de los a�os en sus reformas, se ha logrado conjeturar diversos elementos de los cuales, expresaremos tan solo 5 aspectos de transcendental importancia, mismos que se expresan en el siguiente contexto:

a) Hechos o motivos: lo importante �y crucial como foco de estudio en el presente trabajo� se centra en este punto neur�lgico, m�s a�n con las �ltimas declaratorias de estados de excepci�n dictaminadas a trav�s de los decretos ejecutivos expedidos en el a�o 2020 y 2021; al caso en espec�fico o causal de cuestionamiento, la calamidad p�blica. Causal que, sin lugar a dudas, genera expectativas, por dem�s, cuestionables pues su ocurrencia se estima presumible y de facto es la causal que m�s pueda ajustarse a situaciones que, aplicadas en la realidad no constituyen motivo suficiente, por ello, el gobierno y sus diversos organismos que lo componen, deben observar siempre el pleno cumplimiento de las normas convencionales o directrices que regentan este tipo de situaciones (Consejo Econ�mico y Social de Naciones Unidas, 1994, art. 18).

b) Temporalidad: atendiendo que las medidas estatales que se tomen en torno a la regulaci�n, limitaci�n o suspensi�n de derechos, debe ante todo observarse un par�metro fijo e irrestricto de tiempo; debe evitarse ante todo �prolongaci�n de medidas restrictivas de los derechos� (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2020, p. 140), puesto que su permanencia conlleva de manera ineludible a la derrota de un estado de derecho ya consolidado; y, a su vez, abre paso a que gobierne el aspecto arbitrario por parte del mandatario; por ello, la naturaleza expresa de un estado de excepci�n radica en su tiempo corto de operatividad

c) Limitaci�n/suspensi�n de libertades y derechos: un factor detonante dentro de la declaratoria de los estados de excepci�n, es la limitaci�n o suspensi�n de los derechos, libertades y garant�as; as�, para justificar estos asertos, debe observarse que Ecuador ha obtenido responsabilidad internacional por el no ajuste de sus medidas en torno a la transgresi�n de derechos constitucionales; en este contexto, la Corte IDH ha expresado que los estados deben, al menos, �limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles� (Costa Rica, 2007, p�rr. 51).

d) Control: atendiendo las caracter�sticas que anteceden, �sta guarda correlaci�n entre todas, dado que lo que se pretende, a trav�s de la declaratoria de un estado de excepci�n es, o bien preservar el control que se ten�a, o pretender querer un control total bajo expreso motivos de causales que muchas veces, ni la constituci�n, ni la ley le dan cabida al respecto; empero, este control que se hace alusi�n se encuentra dirigido al control pol�tico, es decir, el que ejerce el mandatario o la entidad estatal que le atribuye la constituci�n; sin embargo, el control constitucional, �a manos de qui�n queda?, esta interrogante, al igual que se expres� en la introducci�n del presente trabajo, se encuentra dirigida �nica y exclusivamente a la CCE, pues se atribuye, esta �ltima, un cargo o rol duro, pesado, por dem�s dif�cil en cuanto el ejercicio de protecci�n que deban ejercer para la prevalencia del texto constitucional y satisfacci�n de los derechos.

e) Necesidad y motivaci�n: este segmento, el cual se considera asimismo como el punto a) de este apartado, un punto neur�lgico que atender pues, el presente trabajo se encuentra dirigido o enfocado a evaluar la importancia de una motivaci�n y punto necesario para dictar un estado de excepci�n, en causales que a�n, para la doctrina y la jurisprudencia �interna y convencional� no encuentra claridad al respecto. El primero de �stos, la necesidad, conforme alude Sag�es (2003) �el primer momento de la existencia de un estado de excepci�n es el car�cter de necesario, algo que afronte anomal�as� (p. 1045); mientras que, en el segundo aspecto �la motivaci�n� resulta, desde la teor�a administrativista, necesario para que se justifique la validez y eficacia de los actos administrativos o normativos, motivaci�n suficiente en su estructura y fondo (Cassagne, 2019, p. 147).

3. Motivaci�n. Aspecto constitucional que atender en las actuaciones estatales

La motivaci�n, observada desde un contexto gen�rico, sobreviene en el campo jur�dico y tambi�n social, establecer o dotar de seguridad a la sociedad respecto de las decisiones que se tomen a nivel p�blico institucional; as�, la determinaci�n constitucional de la motivaci�n, estudiada desde las bases fundadas en el art�culo 76 numeral 7 literal l), lo que coadyuva in essentia es la asignaci�n de una garant�a de tipo �nica y exclusiva, destinada como principal paraguas de toda arbitrariedad emanada del poder estatal, del cual, se establece entonces aqu� que la racionalidad se consolida como un criterio rector que zanja el margen de diferencia o discrecionalidad frente a un abuso o arbitrariedad; de este modo, la motivaci�n, desde las vertientes que se le pueden adscribir, puede observarse con claridad meridiana que, a m�s de establecerse un requisito de validez y eficacia para las actuaciones p�blicas, tambi�n comporta un margen de garant�a para un debido proceso; sin embargo, lo �ltimo no es atribuible de manera directa al estudio y desarrollo del presente trabajo.

Se ha sostenido que, esta garant�a, debido a su transversalidad como garant�a y como derecho, y por ello ebe tenerse muy en cuenta que, conforme las consideraciones necesarias desarrolladas y planteadas por CCE:

La motivaci�n constituye una garant�a concreta del derecho a la defensa y a su vez forma parte del espectro general del debido proceso como uno de sus componentes principales [�] los ciudadanos en general [�] exigen el control democr�tico de las decisiones de las autoridades del poder p�blico, como requisito de su legitimaci�n, todo lo cual configura la concepci�n extraprocesal de la motivaci�n. (Ecuador, 2019, p�rr. 27)

No obstante lo anterior �y es algo que merece rese�a�, debe tenerse presente que la motivaci�n, desde una perspectiva otorgada por la CCE, constituye una regla y un derecho, dado que obliga a todos los poderes p�blicos a enunciar las normas o principios jur�dicos, as� tambi�n explicar la pertinencia de la aplicaci�n ante los hechos ocurridos; ante la falta, insuficiencia o aparencia de motivaci�n, como par�metros necesarios (Ecuador, 2021, p�rr. 27-29), toda vez que:

En virtud de que una adecuada argumentaci�n facilita la legitimaci�n de los jueces ante las partes y la sociedad al permitir conocer con certeza la base constitucional y legal aplicada durante la resoluci�n de un caso concreto. En este sentido, una inadecuada motivaci�n podr�a vulnerar tambi�n el derecho a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jur�dica. (Ecuador, 2015)

As� las cosas, los criterios antes singularizados, si bien obedecen a un sistema jurisdiccional, no resulta ajeno su comprensi�n y contexto de complementaci�n con el resto de actuaciones p�blicas, pues, la motivaci�n como aspecto atinente a los estados de excepci�n se encuentra dada de manera infra constitucional, a trav�s de las disposiciones normativas contenidas en el art�culo 121.1 de la LOGJCC (Ecuador, 2009), entre las cuales, se expresa su raz�n de ser el control material al cual se encuentra sometido a observaci�n por parte de la CCE, pues, el criterio rector de la motivaci�n en los decretos ejecutivos que contienen una declaratoria de estado de excepci�n, se sustenta sobre la base de hechos ocurridos �comprobables, demostrables�, todo lo cual, al presente momento, se genera una interrogante principal, �una epidemia, o un evento de tipo ex�geno, no previsible, hasta qu� punto pueden ostentar la caracter�stica de realidad o probabilidad?; esto, sin dudas, genera diversas expectativas, negativas y positivas por cierto.

Lo anterior, denota una circunstancia muy particular de la cual debe prestar especial atenci�n; la motivaci�n y sus alcances por fuera del decisionismo o activismo judicial. Y para ello, observamos la importancia que presta la motivaci�n desde diversas perspectivas en las que siempre se implique el tratamiento de los derechos; as�, lo que se busca es un refuerzo de la certeza y del conocimiento pleno de aquellos aspectos que se tornan discutibles o, en su defecto, los dirigidos al establecimiento de situaciones previas de gobernabilidad (Parejo Alfonso, 2012, p. 233).

Es decir, al situarse la motivaci�n como aquel punto de encuentro y de llegada al que deben ce�irse todas las autoridades y servidores p�blicos, frente a la gobernabilidad del estado a trav�s de la implementaci�n bien sea de pol�ticas p�blicas o del aspecto �decisionismo� judicial, debe entra�arse todas aquellas variables necesarias y justas que permitan concretar que, aquellas decisiones p�blicas emanadas en ocasi�n de la voluntad estatal, deban observar garant�a de satisfacci�n en cuanto al cumplimiento de las normas y su no exageraci�n para evitar bien arbitrariedades o abusos; dado que, bajo el esquema de la seguridad jur�dica�como marco de protecci�n y garant�a de la motivaci�n� todas las autoridades competentes, en el uso y ejercicio de sus atribuciones deben, ante todo, fundamentar sus decisiones en el marco y respeto de los plexos normativos de la constituci�n y la ley. (Ecuador, 2008, art. 82)

En este contexto, interesa entonces establecer el rol o papel de importancia que cumple la motivaci�n en el campo de las decisiones p�blicas de tipo administrativas �por fuera de lo judicial� atinentes a las declaratorias de estado de excepci�n; y, para conseguir aquello, debe partirse entonces desde el tratamiento de las actuaciones p�blicas en el enfoque del derecho administrativo per s�. As� las cosas, uno de los tantos problemas consiste en una declaratoria de estado de excepci�n que no se encuentra enmarcada con los par�metros constitucionales, m�s a�n cuando estas no son consecuentes con la normativa constitucional creada para tal efecto, debido a que las causas por las cuales se emiten dichas declaratorias son irreales y diferentes a las determinadas en las normas constitucionales, permitiendo as� a la funci�n ejecutiva realizar actos de arbitrariedad y abuso de �rgano estatal, al dictar un decreto por la causal de calamidad p�blica cuando en la pr�ctica es incoherente o distinto a la justificaci�n realizada.

Frente a lo anterior, no debe pasarse en alto que por mandato expreso de la Constituci�n, las declaratorias de los Estados de Excepci�n, est�n sujetos al control formal y material de constitucionalidad por parte del m�ximo �rgano de control, interpretaci�n y justicia constitucional, la CCE, ente que tiene por objeto garantizar el disfrute pleno de los derechos constitucionales y salvaguardar el principio de separaci�n y equilibrio de poderes p�blicos. Este control debe estar previsto a nivel constitucional y legal en toda dimensi�n, siendo obligatorio su control motivacional por tratarse de un mandato constitucional que se encuentra dirigido a limitar las facultades y derechos durante la vigencia del mismo.

As�, los art�culos 164 y 165 de Constituci�n (Ecuador, 2008), prev�n que las declaratorias de estado de excepci�n deben estar debidamente motivadas, y estas, deben cumplir con todos los requisitos constitucionales, siempre tratando de ponderar derechos y garant�as frente a circunstancias que impliquen la declaratoria de estos actos administrativos. Es importante dejar de manifiesto que el jefe de Estado, al momento de aplicar el derecho de excepci�n consagrado en la norma constitucional, debe motivar adecuadamente estos actos administrativos sustentados en la normativa constitucional. Al respecto, Germ�n Bidart Campos (2004) se�ala que:

Previo a la vigencia del estado de excepci�n, debe existir por parte del presidente un pronunciamiento oficial y motivado acerca de la circunstancia emergente que lo obligan a hacer uso de esta medida extrema con la finalidad de que el control constitucional pueda efectuarse de forma neutral y reflexiva. (p. 67)

Jorge Guevara, en su trabajo titulado �La motivaci�n de las decisiones de la administraci�n p�blica en la legislaci�n ecuatoriana�, evidencia lo complejo que es motivar las decisiones de la administraci�n p�blica, por cuanto obedecen a condiciones particulares y a un tratamiento l�gico jur�dico diferente seg�n su especie. Existen decisiones que no necesitan motivaci�n mientras que otras necesariamente deben ser debidamente motivadas, es as� como frente al silencio administrativo que nace del derecho de petici�n, la motivaci�n la debe proporcionar el propio peticionario. La motivaci�n es una herramienta b�sica en las decisiones de la administraci�n p�blica, puesto que estas resoluciones en determinado momento hacen part�cipe de ellas al particular y en otro lo afecta, debiendo estar preparado para una u otra situaci�n, conjugando su participaci�n para garantizar su legitimidad y eficacia (Guevara Carrillo, 2006, p. 58). Por su parte, Julio C�sar Trujillo (2006) enfatiza en que:

Los estados de excepci�n son situaciones en las que el Poder ejecutivo no puede salvar la seguridad externa o el orden p�blico con las facultades ordinarias que la Constituci�n y las leyes le atribuyen y, por lo mismo, necesita para el efecto potestades extraordinarias hasta que los peligros sean conjurados�, criterio con el que coincidimos en la medida que el estado de excepci�n �nicamente puede ser invocado cuando las facultades ordinarias son insuficientes para enfrentar una circunstancia de extrema gravedad. (p. 202)

Esta problem�tica comprende aspectos desde la perspectiva del Derecho Constitucional, por lo que se pretende establecer entre las m�ltiples teor�as doctrinales un an�lisis concreto de c�mo repercute el Estado de Excepci�n dictado por calamidad p�blica sin una correcta motivaci�n para la sociedad ecuatoriana, efectuando con ello el respectivo enriquecimiento del conocimiento de la determinaci�n del Estado de Excepci�n en el Ecuador. Considerando que el estado de excepci�n es un mecanismo extraordinario, mediante el cual se pueden suspender o restringir ciertos derechos constitucionales, su motivaci�n es ineludible para poder justificar la adopci�n del mismo.

3.1.�Comporta, el estado de excepci�n, un mismo fin que un estado constitucional de derechos?

La respuesta que encontraremos prima facie podr�a entenderse con un rotundo no; sin embargo, pese a las contradicciones, o de mejor manera, pese a la contrariedad que presente en ocasiones la forma y el fondo de un estado de excepci�n frente a un estado constitucional de derechos, figura un plano de convergencia entre ambas situaciones debatidas. As�, se mira con gran recelo que estas dos instituciones jur�dicas puedan ser compatibles por su alto grado de impacto que tienen frente a los derechos. En este contexto, uno de los puntos m�s cr�ticos en acordar la teor�a contraria a la compatibilidad entre estados de excepci�n y estado constitucional de derecho se sustenta desde el primer momento en que todo estado de excepci�n, por naturaleza propia, genera la limitaci�n y/o suspensi�n de derechos y garant�as, algo por dem�s disonante en torno a la teor�a de la compatibilidad.

De este modo, partiendo de que dentro de un estado constitucional de derechos la constituci�n es �ley fundamental es norma jur�dica y, por ende, exigible [�] no es, ni puede ser, un cat�logo de declaraciones l�ricas [�] que vincula a los ciudadanos y a los poderes p�blicos� (Baz�n, 1997, p. 46); es decir, el contenido esencial de la constituci�n �al menos dentro de un estado de derecho� se orienta en espec�fico la protecci�n y promoci�n de derechos, nunca su regresi�n o limitaci�n desmedida. Particularmente, resulta necesario indicar que este criterio obedece a un sinn�mero de textos normativos internacionales que expresan un criterio un�sono respecto de que los derechos, en el contexto de un estado constitucional de derecho(s) no puede permitirse la suspensi�n de derechos salvo situaciones de tipo excepcionales (L�pez Guerra, 1994, pp. 13-16).

En otro contexto, el estado de excepci�n comporta un fin diverso, conforme se ha reiterado por diversas ocasiones, busca restringir o suspender derechos y garant�as, lo cual, desnaturalizar�a la comprensi�n exacta de lo que significa instituirse como estado constitucional de derecho. As� las cosas, situando estas 2 instituciones jur�dicas en un contexto de armon�a, entender�amos que observan caminos adversos entre estos.

Ahora bien, ya en un plano casu�stico en el que figure que puede existir co-relaci�n entre el estado de excepci�n y el estado constitucional de derechos �sin contrarrestar que de manera evidente lo que busca adicionalmente un estado de excepci�n dentro de un estado de derecho, es la preservaci�n del orden p�blico y pol�tico por las causales que una constituci�n o la ley prevean al respecto� no debe dejarse de pensar en las consecuencias jur�dicas (Valad�s, 1972, p. 95) que acarrea o destella en esta supuesta relaci�n y su eventual desequilibrio o desatino existentes entre las diversas funciones estatales que componen a un estado de derechos.

Lo anterior, llama la atenci�n en el aspecto central que se direcciona en torno a la alteraci�n o distribuci�n de poderes y facultades adscritas de manera aut�noma e independientes entre funciones estatales; esto conlleva de manera ineludible a una eventual acumulaci�n o concentraci�n total de poderes por parte del ejecutivo frente al resto de poderes o funciones estatales, pues, su caracter�stica innata en esta circunstancia se ajusta espec�ficamente en aquellas facultades con las cuales se puede ver investido el primer mandatario en ocasi�n de la declaratoria de estado de excepci�n ejercida por �ste. Por tal motivo, se entiende su contexto taxativo y denominativo de la instituci�n jur�dica de un estado de excepci�n; se encuentra dirigido s�lo de manera excepcional, por situaciones de numerus clausus que encuentren siempre respaldo constitucional y legal.

En suma, puede verificarse que naturalmente la convivencia entre un estado de excepci�n y un estado constitucional de derechos, tan solo cumple un rol de ilusionismo jur�dico, para nada cumplen ambos un rol de co-relaci�n entre estos.

3.2.El estado de excepci�n y la motivaci�n. Perspectiva de la Corte Constitucional

Debe tenerse en cuenta que, al constituirse el estado de excepci�n en una expresi�n o manifestaci�n del poder p�blico, se encuentra sujeta a un sinn�mero de requisitos taxativos que cumplir para su validez, m�s a�n, en el tipo de actuaciones p�blicas como la descrita en el presente, pues, a decir de Garc�a de Enterr�a, las actuaciones p�blicas, por el hecho de serlo, deben mirar siempre un criterio respaldado y fijo de sustento, de motivos, m�s a�n cuando no se han expresados los motivos suficientes para su justificaci�n y/o procedencia (Garc�a de Enterr�a & Ram�n Fern�ndez, 2020, p. 601).

Por tal motivo, entendi�ndose que un estado de excepci�n al situarse como herramienta de limitaci�n y/o suspensi�n de derechos y garant�as, es cuando m�s amerita una motivaci�n suficiente, y con ello justificar el por qu� la adopci�n del mismo; ello implica a priori que la procedencia de los estados de excepci�n jam�s deban ser emitidos por un criterio de tipo subjetivo, tampoco por situaciones de conjeturas irreales o ilusorias; pues, conforme se ha se�alado en el desarrollo del presente, resulta grave y delicado la expedici�n de un estado de excepci�n debido a los efectos jur�dicos que ocasiona.

A manera de suerte, la actual composici�n de la CCE �ejerciendo su control directo respecto de las declaratorias de estado de excepci�n tanto en lo formal como en lo material� ha expresado que, la motivaci�n en los aspectos de su declaratoria, recae como carga de prueba siempre en el presidente de la rep�blica (Ecuador, 2020, p�rr. 25); m�s a�n cuando la misma CCE ha reiterado de manera categ�rica que �el uso de una figura excepcional como el estado de emergencia, exige que quien tiene la potestad de declararlo, cumpla con su responsabilidad de hacerlo con base en una estricta motivaci�n y cumpliendo irrestrictamente las disposiciones constitucionales y legales pertinentes�. (Ecuador, 2020, p�rr. 42)

Ahora bien, la mentada causal instaurada a manera de novedad por parte del constituyente del 2008, emplea un aspecto, por dem�s, subjetivo y discresional en exceso; hacemos referencia a la denominada calamidad p�blica; causal que, a la fecha no tiene mayor regulaci�n o trascendencia en el �mbito jur�dico, pues, su concepci�n ha sido un poco desacertada, dado que ni a nivel convencional se ha hecho alusi�n o expresi�n respecto de su uso; sin embargo, todo esto resulta a�n cuestionable desde la academia y desde lo institucional, qu� criterios son los m�s ajustados o acertados para determinar qu� constituye una calamidad p�blica para que proceda un estado de excepci�n.

Tabla 1.1

T�tulo de la tabla

OBJETIVOS
Se comprende desde aspectos normativos hasta los estamentos doctrinarios, la conceptualizaci�n de estado de excepci�n	Comprensi�n concreta de la interacci�n entre la motivaci�n exigida y la declaratoria de estado de excepci�n	Se identifica el rol participativo de la Corte Constitucional en el proceso declarativo de los estados de excepci�n gracias a sus controles como facultades exclusivas

Fuente: Elaborada por el autor

CONCLUSIONES

La utilidad de todo estado de excepci�n debe radicarlizarse espec�ficamente en el manejo de anomal�as o situaciones adversas justificadas que se presenten con la estricta finalidad de sobrellevar o solventar tales aconcentimientos, siempre y cuando sean demostrables, reales, palpables y que se pueda evidenciar un resultado de respuesta por medio de la declaratoria de un estado de excepci�n; no resulta id�neo dictar, a manera de antojo, por diversas ocasiones un estado de excepci�n, conoci�ndose sus consecuencias.

El estado, debe observar con estricto rigor que las declaraciones de los estados de excepci�n no deban invocarse cu�ntas veces pretendan, asign�ndosele con esto un criterio de permanencia en sus causales, lo cual, avizora un desmedro institucional, sobre los derechos y sobre la democracia.

Toda declaratoria de estado de excepci�n debe s� o s� cumplir con los requisitos que la CRE y la ley les exige, pues lo que se pretende preservar ante todo es la protecci�n de los derechos y garant�as.

El aspecto temporal de un estado de excepci�n resulta crucial, pues, mantener de manera permanente uno conlleva ineludiblemente a la existencia de irregularidades, tanto institucionales, como a nivel de degradaci�n de derechos.

Resulta necesario, ante todo, contar con el respaldo y actuaci�n de la CCE en todo el proceso de la expedici�n de un estado de excepci�n, pues, gracias a su control formal y material de �ste, se logra cristalizar y proteger el estado de derecho ya consolidado. Adem�s, lo ideal y grandioso en torno a la existencia de este control atribuible exclusivamente a la CCE, es su modo de operaci�n, es decir, se activa de manera oficiosa, sin que medie petici�n o comunicado alguno.

En raz�n de lo anterior, la existencia de ambos controles, demanda siempre que todo estado de excepci�n, contenido en un decreto ejecutivo, cuente con la debida motivaci�n y/o argumentaci�n necesaria que justifique su procedencia y eficacia.

Por ser de �ltima ratio las medidas que se implemente en toda declaratoria de estado de excepci�n, debe observarse con estricto rigor de manera paralela que, sus causales sean ajustadas a la realidad socio-jur�dica con la expres finalidad de generar certeza en la comunidad o colectividad af�n, pues, su inobservancia acarrea de manera ineludible vulneraciones graves estatales.

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