pág. 8836
DESAFÍOS Y PROBLEMÁTICAS DEL
PROCEDIMIENTO COACTIVO EN
ECUADOR: ANÁLISIS DE SU IMPACTO EN
EL DEBIDO PROCESO
CHALLENGES AND ISSUES OF ENFORCEMENT
PROCEEDINGS IN ECUADOR: ANALYSIS OF THEIR
IMPACT ON DUE PROCESS
Jerson Fernando Meneses Segura
Universidad Tecnológica Indoamerica
Esthela Paulina Silva Barrera
Universidad Tecnológica Indoamerica
pág. 8837
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v9i5.20217
Desafíos y Problemáticas del Procedimiento Coactivo en Ecuador: Análisis
de su Impacto en el Debido Proceso
Jerson Fernando Meneses Segura1
jmeneses6@indoamerica.edu.ec
https://orcid.org/0009-0006-6627-3943
Universidad Tecnológica Indoamerica
Carrera Derecho, Facultad Jurisprudencia y
Ciencias Políticas, 180102, Ambato, Ecuador
Esthela Paulina Silva Barrera
esilva13@indoamerica.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-4354-9258
Abogada de los Tribunales de la República del
Ecuador, Magíster en Derecho Tributario,
Especialista Superior y Magíster en Derecho de
la Empresa, Docente de la Universidad
Indoamérica, Carrera Derecho, Faculta
Jurisprudencia y Ciencias Políticas
RESUMEN
En el presente trabajo se realiza un análisis histórico del proceso coactivo en Ecuador, abordando un
punto de vista desde su concepción legal inicial hasta su codificación en el Código Orgánico
Administrativo (COA). El objetivo principal es examinar la evolución normativa de este mecanismo y
los desafíos que enfrenta en su aplicación, especialmente en relación con los principios del debido
proceso y la eficiencia administrativa. El procedimiento de ejecución coactiva, tradicionalmente
utilizado para garantizar el cobro de obligaciones a favor del Estado, ha experimentado
transformaciones significativas a lo largo de los años y conforme han existido reformas en la
constitución y en las leyes. En su etapa inicial, carecía de uniformidad normativa, lo que generaba
inseguridad jurídica. Sin embargo no es, si no hasta la expedición del COA en 2017, que se consolidó
con un marco legal único que regula las actuaciones de la administración pública en esta materia. A
través del estudio doctrinario y normativo, se identifican problemas prácticos como la falta de plazos
claros para levantar medidas cautelares, la ausencia de motivación suficiente en ciertas resoluciones, y
la afectación de derechos fundamentales, como el salario y la propiedad, debido a embargos
automáticos. Estos aspectos revelan una tensión entre el interés público de cobro eficiente y la necesidad
de proteger los derechos del administrado. El trabajo concluye que, si bien el COA representa un avance
en la sistematización del procedimiento, es necesario implementar reformas normativas y
administrativas que garanticen mayor proporcionalidad, motivación, y control judicial en la ejecución
de medidas cautelares dentro del proceso coactivo. En la investigación finalmente se ha empleado un
enfoque cualitativo, con método dogmático y analítico, sustentado en el estudio doctrinario, normativo
y jurisprudencial.
Palabras clave: Procedimiento de ejecución coactiva, medidas cautelares, debido proceso, eficiencia
administrativa y proporcionalidad.
1 Autor principal
Correspondencia: jmeneses6@indoamerica.edu.ec
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v9i5.20217
Desafíos y Problemáticas del Procedimiento Coactivo en Ecuador: Análisis
de su Impacto en el Debido Proceso
Jerson Fernando Meneses Segura1
jmeneses6@indoamerica.edu.ec
https://orcid.org/0009-0006-6627-3943
Universidad Tecnológica Indoamerica
Carrera Derecho, Facultad Jurisprudencia y
Ciencias Políticas, 180102, Ambato, Ecuador
Esthela Paulina Silva Barrera
esilva13@indoamerica.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-4354-9258
Abogada de los Tribunales de la República del
Ecuador, Magíster en Derecho Tributario,
Especialista Superior y Magíster en Derecho de
la Empresa, Docente de la Universidad
Indoamérica, Carrera Derecho, Faculta
Jurisprudencia y Ciencias Políticas
RESUMEN
En el presente trabajo se realiza un análisis histórico del proceso coactivo en Ecuador, abordando un
punto de vista desde su concepción legal inicial hasta su codificación en el Código Orgánico
Administrativo (COA). El objetivo principal es examinar la evolución normativa de este mecanismo y
los desafíos que enfrenta en su aplicación, especialmente en relación con los principios del debido
proceso y la eficiencia administrativa. El procedimiento de ejecución coactiva, tradicionalmente
utilizado para garantizar el cobro de obligaciones a favor del Estado, ha experimentado
transformaciones significativas a lo largo de los años y conforme han existido reformas en la
constitución y en las leyes. En su etapa inicial, carecía de uniformidad normativa, lo que generaba
inseguridad jurídica. Sin embargo no es, si no hasta la expedición del COA en 2017, que se consolidó
con un marco legal único que regula las actuaciones de la administración pública en esta materia. A
través del estudio doctrinario y normativo, se identifican problemas prácticos como la falta de plazos
claros para levantar medidas cautelares, la ausencia de motivación suficiente en ciertas resoluciones, y
la afectación de derechos fundamentales, como el salario y la propiedad, debido a embargos
automáticos. Estos aspectos revelan una tensión entre el interés público de cobro eficiente y la necesidad
de proteger los derechos del administrado. El trabajo concluye que, si bien el COA representa un avance
en la sistematización del procedimiento, es necesario implementar reformas normativas y
administrativas que garanticen mayor proporcionalidad, motivación, y control judicial en la ejecución
de medidas cautelares dentro del proceso coactivo. En la investigación finalmente se ha empleado un
enfoque cualitativo, con método dogmático y analítico, sustentado en el estudio doctrinario, normativo
y jurisprudencial.
Palabras clave: Procedimiento de ejecución coactiva, medidas cautelares, debido proceso, eficiencia
administrativa y proporcionalidad.
1 Autor principal
Correspondencia: jmeneses6@indoamerica.edu.ec
pág. 8838
Challenges and Issues of Enforcement Proceedings in Ecuador: Analysis of
Their Impact on Due Process
ABSTRACT
This paper provides a historical analysis of the enforcement process in Ecuador, addressing it from its
initial legal conception to its codification in the Organic Administrative Code (COA). The main
objective is to examine the regulatory evolution of this mechanism and the challenges it faces in its
application, especially in relation to the principles of due process and administrative efficiency. The
coercive enforcement procedure, traditionally used to guarantee the collection of obligations in favor
of the State, has undergone significant changes over the years and in line with constitutional and legal
reforms. In its initial stage, it lacked regulatory uniformity, which generated legal uncertainty. However,
it was not until the issuance of the COA in 2017 that it was consolidated with a single legal framework
regulating the actions of the public administration in this area. Through doctrinal and regulatory study,
practical problems have been identified, such as the lack of clear deadlines for lifting precautionary
measures, the absence of sufficient grounds in certain resolutions, and the infringement of fundamental
rights, such as salary and property, due to automatic seizures. These aspects reveal a tension between
the public interest in efficient collection and the need to protect the rights of the citizen. The study
concludes that, although the COA represents progress in the systematization of the procedure, it is
necessary to implement regulatory and administrative reforms that guarantee greater proportionality,
motivation, and judicial control in the execution of precautionary measures within the coercive process.
The research ultimately employed a qualitative approach, using a dogmatic and analytical method based
on doctrinal, regulatory, and jurisprudential studies.
Keywords: coercive enforcement procedure, precautionary measures, due process, administrative
efficiency, and proportionality.
Artículo recibido 02 setiembre 2025
Aceptado para publicación: 29 setiembre 2025
Challenges and Issues of Enforcement Proceedings in Ecuador: Analysis of
Their Impact on Due Process
ABSTRACT
This paper provides a historical analysis of the enforcement process in Ecuador, addressing it from its
initial legal conception to its codification in the Organic Administrative Code (COA). The main
objective is to examine the regulatory evolution of this mechanism and the challenges it faces in its
application, especially in relation to the principles of due process and administrative efficiency. The
coercive enforcement procedure, traditionally used to guarantee the collection of obligations in favor
of the State, has undergone significant changes over the years and in line with constitutional and legal
reforms. In its initial stage, it lacked regulatory uniformity, which generated legal uncertainty. However,
it was not until the issuance of the COA in 2017 that it was consolidated with a single legal framework
regulating the actions of the public administration in this area. Through doctrinal and regulatory study,
practical problems have been identified, such as the lack of clear deadlines for lifting precautionary
measures, the absence of sufficient grounds in certain resolutions, and the infringement of fundamental
rights, such as salary and property, due to automatic seizures. These aspects reveal a tension between
the public interest in efficient collection and the need to protect the rights of the citizen. The study
concludes that, although the COA represents progress in the systematization of the procedure, it is
necessary to implement regulatory and administrative reforms that guarantee greater proportionality,
motivation, and judicial control in the execution of precautionary measures within the coercive process.
The research ultimately employed a qualitative approach, using a dogmatic and analytical method based
on doctrinal, regulatory, and jurisprudential studies.
Keywords: coercive enforcement procedure, precautionary measures, due process, administrative
efficiency, and proportionality.
Artículo recibido 02 setiembre 2025
Aceptado para publicación: 29 setiembre 2025
pág. 8839
INTRODUCCIÓN
El procedimiento coactivo en el Ecuador constituye una vía ejecutiva privilegiada que permite a las
entidades del sector público exigir el cumplimiento de obligaciones económicas sin necesidad de acudir
previamente a un juicio ordinario. Esta herramienta jurídica, sustentada en el principio de legalidad, ha
sido históricamente utilizada para garantizar la eficacia en la recaudación de tributos, multas
administrativas y demás valores adeudados al Estado o a instituciones financieras bajo su control. Su
regulación principal se encuentra en el Código Orgánico Administrativo (COA), aunque también
existen normativas específicas aplicables a entidades del sistema financiero público.
En el ámbito bancario, el procedimiento coactivo permite a instituciones como el Banco del Pacífico o
el Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS) recuperar créditos vencidos. No
obstante, su aplicación ha evidenciado importantes deficiencias normativas y administrativas que
afectan derechos fundamentales de los ciudadanos. Una de las más críticas es la morosidad institucional
en el levantamiento de medidas cautelares, como las retenciones sobre cuentas bancarias en las que se
reciben salarios, lo que genera tensiones con el derecho constitucional al salario y con el principio de
proporcionalidad.
La tensión entre la potestad ejecutiva del Estado y el respeto al debido proceso ha sido objeto de amplio
análisis doctrinario. Juristas como Franklin Ruilova Arce y Diego Valdivieso Sánchez han advertido
que, si bien la finalidad del proceso coactivo es legítima, su aplicación actual puede derivar en
actuaciones arbitrarias, especialmente cuando el funcionario ejecutor actúa como “juez y parte”, sin
control judicial ni formación especializada.
La Corte Constitucional del Ecuador ha establecido estándares relevantes, recalcando que las medidas
cautelares deben ser razonables, proporcionales, temporales y no afectar bienes constitucionalmente
protegidos, como el salario. No obstante, diversas sentencias evidencian que las entidades públicas
frecuentemente incumplen su deber de levantar dichas medidas una vez extinguida la obligación,
afectando la liquidez, dignidad y vida digna del coactivado.
Otro problema estructural se relaciona con la deficiente práctica de las notificaciones en el
procedimiento coactivo. La falta de uniformidad y claridad genera incertidumbre jurídica e impide el
ejercicio pleno del derecho a la defensa. Esta situación ha sido señalada por autores como Kevin Josué
INTRODUCCIÓN
El procedimiento coactivo en el Ecuador constituye una vía ejecutiva privilegiada que permite a las
entidades del sector público exigir el cumplimiento de obligaciones económicas sin necesidad de acudir
previamente a un juicio ordinario. Esta herramienta jurídica, sustentada en el principio de legalidad, ha
sido históricamente utilizada para garantizar la eficacia en la recaudación de tributos, multas
administrativas y demás valores adeudados al Estado o a instituciones financieras bajo su control. Su
regulación principal se encuentra en el Código Orgánico Administrativo (COA), aunque también
existen normativas específicas aplicables a entidades del sistema financiero público.
En el ámbito bancario, el procedimiento coactivo permite a instituciones como el Banco del Pacífico o
el Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS) recuperar créditos vencidos. No
obstante, su aplicación ha evidenciado importantes deficiencias normativas y administrativas que
afectan derechos fundamentales de los ciudadanos. Una de las más críticas es la morosidad institucional
en el levantamiento de medidas cautelares, como las retenciones sobre cuentas bancarias en las que se
reciben salarios, lo que genera tensiones con el derecho constitucional al salario y con el principio de
proporcionalidad.
La tensión entre la potestad ejecutiva del Estado y el respeto al debido proceso ha sido objeto de amplio
análisis doctrinario. Juristas como Franklin Ruilova Arce y Diego Valdivieso Sánchez han advertido
que, si bien la finalidad del proceso coactivo es legítima, su aplicación actual puede derivar en
actuaciones arbitrarias, especialmente cuando el funcionario ejecutor actúa como “juez y parte”, sin
control judicial ni formación especializada.
La Corte Constitucional del Ecuador ha establecido estándares relevantes, recalcando que las medidas
cautelares deben ser razonables, proporcionales, temporales y no afectar bienes constitucionalmente
protegidos, como el salario. No obstante, diversas sentencias evidencian que las entidades públicas
frecuentemente incumplen su deber de levantar dichas medidas una vez extinguida la obligación,
afectando la liquidez, dignidad y vida digna del coactivado.
Otro problema estructural se relaciona con la deficiente práctica de las notificaciones en el
procedimiento coactivo. La falta de uniformidad y claridad genera incertidumbre jurídica e impide el
ejercicio pleno del derecho a la defensa. Esta situación ha sido señalada por autores como Kevin Josué
pág. 8840
Román Castro y Gordillo Cevallos y Maza Enríquez, quienes exponen la necesidad de lineamientos
precisos sobre qué providencias deben notificarse para garantizar la contradicción procesal.
A pesar de los avances normativos introducidos por el COA, persisten lagunas legales y márgenes de
discrecionalidad que permiten actuaciones contrarias al principio de legalidad. La inexistencia de plazos
perentorios para levantar medidas cautelares y la ausencia de criterios objetivos para su imposición
evidencian una práctica que pone en riesgo principios fundamentales como la seguridad jurídica, el
debido proceso y el derecho al salario.
Esta investigación parte de la hipótesis de que el proceso coactivo, en su aplicación actual por parte del
sistema financiero público ecuatoriano, presenta vacíos normativos y deficiencias operativas que
permiten la vulneración del derecho al salario y al debido proceso. Además, se sostiene que la deficiente
práctica de notificaciones limita el ejercicio efectivo del derecho a la defensa, en contradicción con la
Constitución y los instrumentos internacionales suscritos por el Ecuador.
El objetivo general de este artículo es analizar las principales debilidades del procedimiento coactivo,
especialmente en lo referente al levantamiento de medidas cautelares y a la práctica de notificaciones,
con énfasis en su impacto sobre derechos fundamentales. A partir de este análisis, se busca proponer
soluciones jurídicas y administrativas que fortalezcan la legalidad, transparencia y justicia en la
ejecución de este tipo de procedimientos.
Desarrollo
Enfoque dogmático y normativo de las medidas cautelares en el procedimiento de ejecución
coactiva en Ecuador
El proceso coactivo en el Ecuador tiene profundas raíces en la tradición jurídica administrativa, siendo
un mecanismo que ha evolucionado progresivamente en consonancia con las transformaciones del
Estado, el fortalecimiento de sus instituciones y la configuración de un marco normativo destinado a
garantizar la eficacia en la gestión de lo público. A través de un recorrido histórico, es posible advertir
que la configuración actual del proceso coactivo no surgió como una institución acabada, sino como el
resultado de una serie de ajustes normativos y doctrinarios que respondieron, en su momento, a las
necesidades fiscales y administrativas del Estado ecuatoriano, así como a las exigencias de respeto a
los derechos fundamentales de los administrados.
Román Castro y Gordillo Cevallos y Maza Enríquez, quienes exponen la necesidad de lineamientos
precisos sobre qué providencias deben notificarse para garantizar la contradicción procesal.
A pesar de los avances normativos introducidos por el COA, persisten lagunas legales y márgenes de
discrecionalidad que permiten actuaciones contrarias al principio de legalidad. La inexistencia de plazos
perentorios para levantar medidas cautelares y la ausencia de criterios objetivos para su imposición
evidencian una práctica que pone en riesgo principios fundamentales como la seguridad jurídica, el
debido proceso y el derecho al salario.
Esta investigación parte de la hipótesis de que el proceso coactivo, en su aplicación actual por parte del
sistema financiero público ecuatoriano, presenta vacíos normativos y deficiencias operativas que
permiten la vulneración del derecho al salario y al debido proceso. Además, se sostiene que la deficiente
práctica de notificaciones limita el ejercicio efectivo del derecho a la defensa, en contradicción con la
Constitución y los instrumentos internacionales suscritos por el Ecuador.
El objetivo general de este artículo es analizar las principales debilidades del procedimiento coactivo,
especialmente en lo referente al levantamiento de medidas cautelares y a la práctica de notificaciones,
con énfasis en su impacto sobre derechos fundamentales. A partir de este análisis, se busca proponer
soluciones jurídicas y administrativas que fortalezcan la legalidad, transparencia y justicia en la
ejecución de este tipo de procedimientos.
Desarrollo
Enfoque dogmático y normativo de las medidas cautelares en el procedimiento de ejecución
coactiva en Ecuador
El proceso coactivo en el Ecuador tiene profundas raíces en la tradición jurídica administrativa, siendo
un mecanismo que ha evolucionado progresivamente en consonancia con las transformaciones del
Estado, el fortalecimiento de sus instituciones y la configuración de un marco normativo destinado a
garantizar la eficacia en la gestión de lo público. A través de un recorrido histórico, es posible advertir
que la configuración actual del proceso coactivo no surgió como una institución acabada, sino como el
resultado de una serie de ajustes normativos y doctrinarios que respondieron, en su momento, a las
necesidades fiscales y administrativas del Estado ecuatoriano, así como a las exigencias de respeto a
los derechos fundamentales de los administrados.
pág. 8841
En sus primeras manifestaciones, el proceso coactivo en Ecuador estuvo estrechamente vinculado a la
recaudación fiscal y al cobro de tributos, funciones esenciales para sostener las finanzas públicas. Según
Erazo Galarza (2012) señala que los antecedentes más remotos de esta figura se encuentran en la Ley
Orgánica de Hacienda de 1852 y posteriormente en el Código Tributario de 1975. Estas normativas
otorgaron a la administración tributaria, especialmente al Servicio de Rentas Internas (SRI) y a
instancias como el entonces Tribunal de lo Contencioso Tributario, la facultad de ejecutar títulos de
crédito fiscal sin recurrir necesariamente a instancias judiciales. Así, se establecía una forma temprana
de autotutela administrativa, cuyo propósito era dotar de eficacia a las decisiones estatales,
especialmente aquellas relacionadas con la recaudación de recursos económicos. Sin embargo, como lo
advierte la autora, estos procedimientos carecían de una unidad sistemática, lo que derivaba en su
ejecución mediante procesos administrativos que, eventualmente, podían requerir respaldo judicial en
las fases finales de la ejecución forzosa.
El proceso coactivo, en este contexto inicial, evidenciaba una clara dispersión normativa y una escasa
sistematización procedimental, elementos que posteriormente serían señalados como fuentes de
inseguridad jurídica tanto para la administración pública como para los administrados. Las normas que
regulaban la ejecución forzosa de obligaciones tributarias y administrativas se encontraban disgregadas
en distintos cuerpos legales, generando vacíos y ambigüedades sobre los procedimientos a seguir, los
derechos de los deudores y las facultades de la administración. Es precisamente esta falta de coherencia
normativa la que justificó, años más tarde, la necesidad de una codificación que unificara y aclarara el
régimen jurídico del proceso coactivo dentro del Derecho Administrativo ecuatoriano.
La evolución del proceso coactivo también puede analizarse a partir de la progresiva incorporación de
principios constitucionales y de garantías procesales que limitan el ejercicio del poder estatal y protegen
los derechos de los ciudadanos. Según Beltrán, (2016) destaca que, en sus primeras etapas, la
administración pública operaba bajo márgenes amplios de discrecionalidad, lo que, si bien permitía la
celeridad en la ejecución de decisiones administrativas, generaba cuestionamientos respecto a la
protección de los derechos de los contribuyentes y administrados. La ausencia de controles específicos
sobre la adopción de medidas cautelares, por ejemplo, facilitaba prácticas abusivas como embargos o
retenciones sin las debidas garantías procesales. Esta situación comenzó a transformarse con la
En sus primeras manifestaciones, el proceso coactivo en Ecuador estuvo estrechamente vinculado a la
recaudación fiscal y al cobro de tributos, funciones esenciales para sostener las finanzas públicas. Según
Erazo Galarza (2012) señala que los antecedentes más remotos de esta figura se encuentran en la Ley
Orgánica de Hacienda de 1852 y posteriormente en el Código Tributario de 1975. Estas normativas
otorgaron a la administración tributaria, especialmente al Servicio de Rentas Internas (SRI) y a
instancias como el entonces Tribunal de lo Contencioso Tributario, la facultad de ejecutar títulos de
crédito fiscal sin recurrir necesariamente a instancias judiciales. Así, se establecía una forma temprana
de autotutela administrativa, cuyo propósito era dotar de eficacia a las decisiones estatales,
especialmente aquellas relacionadas con la recaudación de recursos económicos. Sin embargo, como lo
advierte la autora, estos procedimientos carecían de una unidad sistemática, lo que derivaba en su
ejecución mediante procesos administrativos que, eventualmente, podían requerir respaldo judicial en
las fases finales de la ejecución forzosa.
El proceso coactivo, en este contexto inicial, evidenciaba una clara dispersión normativa y una escasa
sistematización procedimental, elementos que posteriormente serían señalados como fuentes de
inseguridad jurídica tanto para la administración pública como para los administrados. Las normas que
regulaban la ejecución forzosa de obligaciones tributarias y administrativas se encontraban disgregadas
en distintos cuerpos legales, generando vacíos y ambigüedades sobre los procedimientos a seguir, los
derechos de los deudores y las facultades de la administración. Es precisamente esta falta de coherencia
normativa la que justificó, años más tarde, la necesidad de una codificación que unificara y aclarara el
régimen jurídico del proceso coactivo dentro del Derecho Administrativo ecuatoriano.
La evolución del proceso coactivo también puede analizarse a partir de la progresiva incorporación de
principios constitucionales y de garantías procesales que limitan el ejercicio del poder estatal y protegen
los derechos de los ciudadanos. Según Beltrán, (2016) destaca que, en sus primeras etapas, la
administración pública operaba bajo márgenes amplios de discrecionalidad, lo que, si bien permitía la
celeridad en la ejecución de decisiones administrativas, generaba cuestionamientos respecto a la
protección de los derechos de los contribuyentes y administrados. La ausencia de controles específicos
sobre la adopción de medidas cautelares, por ejemplo, facilitaba prácticas abusivas como embargos o
retenciones sin las debidas garantías procesales. Esta situación comenzó a transformarse con la
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consolidación del Estado constitucional de derechos y justicia, especialmente a partir de la Constitución
de 2008, que fortaleció el catálogo de derechos y las garantías jurisdiccionales frente a actos de la
administración pública.
Un elemento crucial en la evolución del proceso coactivo ha sido la incorporación de las medidas
cautelares como instrumentos preventivos y los mismos que aseguran que dentro del procedimiento
administrativo. Tradicionalmente, las medidas cautelares fueron concebidas como mecanismos
necesarios para evitar la frustración de la ejecución, impidiendo que los deudores dilaten, oculten o
sustraigan bienes que debían garantizar el cumplimiento de sus obligaciones frente a la administración.
No obstante, como advierte Erazo Galarza (2012), estas medidas también implican restricciones a
derechos fundamentales como el de propiedad, el salario o la libertad de disposición patrimonial, por
lo que su aplicación debe observar principios estrictos de legalidad, proporcionalidad, motivación y
temporalidad.
La Constitución ecuatoriana reconoce la figura de las medidas cautelares desde 1998, habilitando a los
jueces de amparo para dictarlas en defensa de los derechos fundamentales, y refuerza su vigencia en la
Carta Magna de 2008, donde se establece que estas medidas pueden ser dictadas para evitar la
vulneración o hacer cesar la amenaza de vulneración de derechos constitucionales. Este reconocimiento
constitucional allanó el camino para que el proceso coactivo, como parte del procedimiento
administrativo, incorpore medidas cautelares como parte de su estructura normativa. En esta línea,
Beltrán, (2016) sostiene que la adopción de medidas cautelares debe ser entendida como una potestad
legítima de la administración, orientada a proteger el interés público y garantizar la eficacia del acto
administrativo, siempre que se respeten las garantías propias del debido proceso.
La consolidación normativa del proceso coactivo tuvo un avance sustancial con la promulgación del
Código Tributario de 1991, que estableció las bases para regular de manera clara las acciones de
cobranza coactiva, aunque limitado al ámbito tributario. Sin embargo, como Beltrán, (2016) señala que
la verdadera sistematización y unificación del procedimiento coactivo, con sus respectivas fases,
formalidades y garantías, se produjo con la expedición del Código Orgánico Administrativo (COA) en
2015, que entró en vigencia en 2018. Esta codificación marcó un antes y un después en la historia del
consolidación del Estado constitucional de derechos y justicia, especialmente a partir de la Constitución
de 2008, que fortaleció el catálogo de derechos y las garantías jurisdiccionales frente a actos de la
administración pública.
Un elemento crucial en la evolución del proceso coactivo ha sido la incorporación de las medidas
cautelares como instrumentos preventivos y los mismos que aseguran que dentro del procedimiento
administrativo. Tradicionalmente, las medidas cautelares fueron concebidas como mecanismos
necesarios para evitar la frustración de la ejecución, impidiendo que los deudores dilaten, oculten o
sustraigan bienes que debían garantizar el cumplimiento de sus obligaciones frente a la administración.
No obstante, como advierte Erazo Galarza (2012), estas medidas también implican restricciones a
derechos fundamentales como el de propiedad, el salario o la libertad de disposición patrimonial, por
lo que su aplicación debe observar principios estrictos de legalidad, proporcionalidad, motivación y
temporalidad.
La Constitución ecuatoriana reconoce la figura de las medidas cautelares desde 1998, habilitando a los
jueces de amparo para dictarlas en defensa de los derechos fundamentales, y refuerza su vigencia en la
Carta Magna de 2008, donde se establece que estas medidas pueden ser dictadas para evitar la
vulneración o hacer cesar la amenaza de vulneración de derechos constitucionales. Este reconocimiento
constitucional allanó el camino para que el proceso coactivo, como parte del procedimiento
administrativo, incorpore medidas cautelares como parte de su estructura normativa. En esta línea,
Beltrán, (2016) sostiene que la adopción de medidas cautelares debe ser entendida como una potestad
legítima de la administración, orientada a proteger el interés público y garantizar la eficacia del acto
administrativo, siempre que se respeten las garantías propias del debido proceso.
La consolidación normativa del proceso coactivo tuvo un avance sustancial con la promulgación del
Código Tributario de 1991, que estableció las bases para regular de manera clara las acciones de
cobranza coactiva, aunque limitado al ámbito tributario. Sin embargo, como Beltrán, (2016) señala que
la verdadera sistematización y unificación del procedimiento coactivo, con sus respectivas fases,
formalidades y garantías, se produjo con la expedición del Código Orgánico Administrativo (COA) en
2015, que entró en vigencia en 2018. Esta codificación marcó un antes y un después en la historia del
pág. 8843
Derecho Administrativo ecuatoriano, al ofrecer un marco jurídico unificado, coherente y garantista,
aplicable a toda la administración pública.
El COA regula el proceso coactivo de manera integral desde los artículos 261 al 322, estableciendo las
fases del procedimiento, los actos preparatorios, la posibilidad de oposición, las medidas cautelares y
los mecanismos de ejecución. Además, dedica disposiciones específicas a las medidas cautelares
(artículos 189 al 192 y 281), previendo su adopción como instrumentos para asegurar el cumplimiento
de las decisiones administrativas, bajo los principios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad. Esta
regulación dota de seguridad jurídica tanto a la administración como a los administrados, al establecer
límites claros a la actuación administrativa y reconocer derechos de oposición y defensa.
Uno de los avances más significativos del COA es que reconoce a la administración pública la potestad
de dictar medidas cautelares sin requerimiento judicial previo, bajo el principio de autotutela
administrativa. No obstante, esta facultad no es absoluta, pues las medidas cautelares deben estar
debidamente motivadas, sujetas a control judicial y ajustadas a los principios constitucionales. Así lo
ha ratificado la Corte Constitucional del Ecuador, que en su jurisprudencia ha advertido que las medidas
cautelares no pueden convertirse en mecanismos de coacción ilegítima ni en sanciones anticipadas, pues
su finalidad es exclusivamente preventiva y asegurativa.
Moreta (2019), por su parte, destaca que la codificación del proceso coactivo en el COA responde a una
necesidad práctica y jurídica: ofrecer un marco claro y ordenado que permita a la administración pública
hacer valer sus derechos en el ámbito del cumplimiento de obligaciones, sin vulnerar los derechos de
los administrados. Antes del COA, la dispersión normativa generaba inseguridad jurídica y abría
espacio para arbitrariedades y abusos de poder. La regulación sistemática que introduce el COA
contribuye, entonces, a fortalecer la transparencia, la eficiencia y la legalidad en la gestión pública,
alineándose con los principios de un Estado constitucional y democrático.
El proceso coactivo, en su concepción moderna, tiene como finalidad transformar en realidad las
decisiones administrativas incumplidas voluntariamente, mediante mecanismos de ejecución forzosa
que respeten los derechos de los administrados. En este tránsito histórico, se ha pasado de regulaciones
fragmentarias y prácticas discrecionales a un sistema garantista que reconoce derechos de defensa,
establece procedimientos claros y sujeta la actuación administrativa a controles internos y externos. Los
Derecho Administrativo ecuatoriano, al ofrecer un marco jurídico unificado, coherente y garantista,
aplicable a toda la administración pública.
El COA regula el proceso coactivo de manera integral desde los artículos 261 al 322, estableciendo las
fases del procedimiento, los actos preparatorios, la posibilidad de oposición, las medidas cautelares y
los mecanismos de ejecución. Además, dedica disposiciones específicas a las medidas cautelares
(artículos 189 al 192 y 281), previendo su adopción como instrumentos para asegurar el cumplimiento
de las decisiones administrativas, bajo los principios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad. Esta
regulación dota de seguridad jurídica tanto a la administración como a los administrados, al establecer
límites claros a la actuación administrativa y reconocer derechos de oposición y defensa.
Uno de los avances más significativos del COA es que reconoce a la administración pública la potestad
de dictar medidas cautelares sin requerimiento judicial previo, bajo el principio de autotutela
administrativa. No obstante, esta facultad no es absoluta, pues las medidas cautelares deben estar
debidamente motivadas, sujetas a control judicial y ajustadas a los principios constitucionales. Así lo
ha ratificado la Corte Constitucional del Ecuador, que en su jurisprudencia ha advertido que las medidas
cautelares no pueden convertirse en mecanismos de coacción ilegítima ni en sanciones anticipadas, pues
su finalidad es exclusivamente preventiva y asegurativa.
Moreta (2019), por su parte, destaca que la codificación del proceso coactivo en el COA responde a una
necesidad práctica y jurídica: ofrecer un marco claro y ordenado que permita a la administración pública
hacer valer sus derechos en el ámbito del cumplimiento de obligaciones, sin vulnerar los derechos de
los administrados. Antes del COA, la dispersión normativa generaba inseguridad jurídica y abría
espacio para arbitrariedades y abusos de poder. La regulación sistemática que introduce el COA
contribuye, entonces, a fortalecer la transparencia, la eficiencia y la legalidad en la gestión pública,
alineándose con los principios de un Estado constitucional y democrático.
El proceso coactivo, en su concepción moderna, tiene como finalidad transformar en realidad las
decisiones administrativas incumplidas voluntariamente, mediante mecanismos de ejecución forzosa
que respeten los derechos de los administrados. En este tránsito histórico, se ha pasado de regulaciones
fragmentarias y prácticas discrecionales a un sistema garantista que reconoce derechos de defensa,
establece procedimientos claros y sujeta la actuación administrativa a controles internos y externos. Los
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principios rectores que guían el proceso coactivo son, entre otros, la legalidad, la proporcionalidad, la
razonabilidad, la eficacia, la celeridad, y la protección de los derechos fundamentales.
En cuanto a las medidas cautelares específicas, Beltrán, (2016) distingue varias figuras relevantes
dentro del proceso coactivo: el embargo de bienes, la retención y bloqueo de cuentas, el embargo de
créditos y derechos, y medidas complementarias como la inhabilitación de licencias o restricciones en
registros públicos. Todas estas medidas deben estar debidamente fundamentadas, respetar las
formalidades legales y ser proporcionales al monto de la obligación que se pretende asegurar. Además,
su aplicación requiere que la administración cuente con un título de crédito válido, una liquidación
firme y una notificación fehaciente al deudor, garantizando así el respeto al debido proceso.
No obstante, a pesar de los avances normativos introducidos por el COA, subsisten algunas
problemáticas prácticas que han sido objeto de crítica doctrinaria y jurisprudencial. Erazo Galarza
(2012), señala que el COA no establece un plazo perentorio específico para el levantamiento de las
medidas cautelares ni procedimientos detallados para su revisión, lo que ha dado lugar a prácticas
arbitrarias por parte de algunas entidades administrativas. Esta omisión normativa permite que medidas
restrictivas, como retenciones o prohibiciones de enajenar, se mantengan por tiempo indefinido, incluso
cuando han cesado las causas que las motivaron, afectando gravemente derechos fundamentales como
el derecho al trabajo, al salario y a la propiedad.
La doctrina ha advertido que el uso excesivo o inmotivado de medidas cautelares dentro de procesos
coactivos puede generar afectaciones patrimoniales desproporcionadas e indebidas. Cisneros Jerves
(2014), citado por Erazo Galarza, sostiene que el embargo de ingresos protegidos, como salarios o
pensiones alimenticias, contraviene principios fundamentales y expone al administrado a situaciones de
vulnerabilidad económica. Por ello, es indispensable que la administración actúe con prudencia,
motivación suficiente y bajo un escrutinio constante de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad.
El desarrollo del proceso coactivo ha estado acompañado por una evolución doctrinal y jurisprudencial
que ha contribuido a delimitar su naturaleza, sus garantías y sus límites. La jurisprudencia ecuatoriana,
especialmente la emanada de la Corte Constitucional y de los tribunales contencioso-administrativos,
ha insistido en que la ejecución forzosa no puede vulnerar derechos constitucionales como el derecho a
la defensa, la igualdad, la propiedad o la seguridad jurídica. De igual modo, ha señalado que la omisión
principios rectores que guían el proceso coactivo son, entre otros, la legalidad, la proporcionalidad, la
razonabilidad, la eficacia, la celeridad, y la protección de los derechos fundamentales.
En cuanto a las medidas cautelares específicas, Beltrán, (2016) distingue varias figuras relevantes
dentro del proceso coactivo: el embargo de bienes, la retención y bloqueo de cuentas, el embargo de
créditos y derechos, y medidas complementarias como la inhabilitación de licencias o restricciones en
registros públicos. Todas estas medidas deben estar debidamente fundamentadas, respetar las
formalidades legales y ser proporcionales al monto de la obligación que se pretende asegurar. Además,
su aplicación requiere que la administración cuente con un título de crédito válido, una liquidación
firme y una notificación fehaciente al deudor, garantizando así el respeto al debido proceso.
No obstante, a pesar de los avances normativos introducidos por el COA, subsisten algunas
problemáticas prácticas que han sido objeto de crítica doctrinaria y jurisprudencial. Erazo Galarza
(2012), señala que el COA no establece un plazo perentorio específico para el levantamiento de las
medidas cautelares ni procedimientos detallados para su revisión, lo que ha dado lugar a prácticas
arbitrarias por parte de algunas entidades administrativas. Esta omisión normativa permite que medidas
restrictivas, como retenciones o prohibiciones de enajenar, se mantengan por tiempo indefinido, incluso
cuando han cesado las causas que las motivaron, afectando gravemente derechos fundamentales como
el derecho al trabajo, al salario y a la propiedad.
La doctrina ha advertido que el uso excesivo o inmotivado de medidas cautelares dentro de procesos
coactivos puede generar afectaciones patrimoniales desproporcionadas e indebidas. Cisneros Jerves
(2014), citado por Erazo Galarza, sostiene que el embargo de ingresos protegidos, como salarios o
pensiones alimenticias, contraviene principios fundamentales y expone al administrado a situaciones de
vulnerabilidad económica. Por ello, es indispensable que la administración actúe con prudencia,
motivación suficiente y bajo un escrutinio constante de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad.
El desarrollo del proceso coactivo ha estado acompañado por una evolución doctrinal y jurisprudencial
que ha contribuido a delimitar su naturaleza, sus garantías y sus límites. La jurisprudencia ecuatoriana,
especialmente la emanada de la Corte Constitucional y de los tribunales contencioso-administrativos,
ha insistido en que la ejecución forzosa no puede vulnerar derechos constitucionales como el derecho a
la defensa, la igualdad, la propiedad o la seguridad jurídica. De igual modo, ha señalado que la omisión
pág. 8845
de solemnidades sustanciales —como la notificación adecuada o la falta de motivación— puede derivar
en la nulidad de los actos coactivos, reforzando así un procedimiento justo, transparente y equitativo.
En síntesis, la historia del proceso coactivo en Ecuador revela una evolución desde estructuras
normativas fragmentarias y prácticas administrativas discrecionales hacia un régimen jurídico
sistemático, garantista y respetuoso de los derechos fundamentales, consolidado en el Código Orgánico
Administrativo. Esta transformación ha sido impulsada tanto por la necesidad de dotar a la
administración pública de herramientas eficaces para la recaudación y la ejecución de sus decisiones,
como por la exigencia de respetar los principios constitucionales y los derechos de los administrados
en un Estado de Derecho.
El COA representa, en este sentido, un hito fundamental en la evolución del Derecho Administrativo
ecuatoriano, al establecer un marco normativo coherente que regula de manera integral el proceso
coactivo, sus fases, sus garantías y sus límites. Si bien persisten desafíos prácticos y vacíos normativos
que deben ser abordados mediante reformas legales, desarrollo jurisprudencial y buenas prácticas
administrativas, el avance logrado con la codificación del COA constituye un paso decisivo hacia la
consolidación de un procedimiento administrativo que equilibre la eficacia en la gestión pública con la
protección de los derechos ciudadanos. No obstante, es preciso señalar que este proceso aún adolece de
deficiencias vinculadas a la falta de control efectivo sobre los plazos y la eficiencia de las actuaciones
administrativas, lo que puede derivar en prácticas dilatorias o arbitrarias que afectan los derechos de los
administrados. Por ello, resulta necesario fortalecer los mecanismos de supervisión y revisión interna,
establecer plazos más claros y perentorios para las actuaciones coactivas y asegurar que la eficacia no
se convierta en un pretexto para vulnerar garantías fundamentales. Solo a través de un
perfeccionamiento continuo se podrá alcanzar un proceso coactivo verdaderamente eficiente, garantista
y respetuoso del Estado constitucional de derechos y justicia.
La eficiencia administrativa entre mandato normativo y ejecución práctica en las medidas
cautelares
El análisis de la eficiencia administrativa en el contexto de las medidas cautelares revela un fenómeno
que oscila constantemente entre las exigencias que emanan del ordenamiento jurídico y las dificultades
que surgen en su puesta en práctica. Este dilema, abordado desde diferentes perspectivas doctrinarias,
de solemnidades sustanciales —como la notificación adecuada o la falta de motivación— puede derivar
en la nulidad de los actos coactivos, reforzando así un procedimiento justo, transparente y equitativo.
En síntesis, la historia del proceso coactivo en Ecuador revela una evolución desde estructuras
normativas fragmentarias y prácticas administrativas discrecionales hacia un régimen jurídico
sistemático, garantista y respetuoso de los derechos fundamentales, consolidado en el Código Orgánico
Administrativo. Esta transformación ha sido impulsada tanto por la necesidad de dotar a la
administración pública de herramientas eficaces para la recaudación y la ejecución de sus decisiones,
como por la exigencia de respetar los principios constitucionales y los derechos de los administrados
en un Estado de Derecho.
El COA representa, en este sentido, un hito fundamental en la evolución del Derecho Administrativo
ecuatoriano, al establecer un marco normativo coherente que regula de manera integral el proceso
coactivo, sus fases, sus garantías y sus límites. Si bien persisten desafíos prácticos y vacíos normativos
que deben ser abordados mediante reformas legales, desarrollo jurisprudencial y buenas prácticas
administrativas, el avance logrado con la codificación del COA constituye un paso decisivo hacia la
consolidación de un procedimiento administrativo que equilibre la eficacia en la gestión pública con la
protección de los derechos ciudadanos. No obstante, es preciso señalar que este proceso aún adolece de
deficiencias vinculadas a la falta de control efectivo sobre los plazos y la eficiencia de las actuaciones
administrativas, lo que puede derivar en prácticas dilatorias o arbitrarias que afectan los derechos de los
administrados. Por ello, resulta necesario fortalecer los mecanismos de supervisión y revisión interna,
establecer plazos más claros y perentorios para las actuaciones coactivas y asegurar que la eficacia no
se convierta en un pretexto para vulnerar garantías fundamentales. Solo a través de un
perfeccionamiento continuo se podrá alcanzar un proceso coactivo verdaderamente eficiente, garantista
y respetuoso del Estado constitucional de derechos y justicia.
La eficiencia administrativa entre mandato normativo y ejecución práctica en las medidas
cautelares
El análisis de la eficiencia administrativa en el contexto de las medidas cautelares revela un fenómeno
que oscila constantemente entre las exigencias que emanan del ordenamiento jurídico y las dificultades
que surgen en su puesta en práctica. Este dilema, abordado desde diferentes perspectivas doctrinarias,
pág. 8846
pone de manifiesto una tensión no resuelta entre el diseño normativo que busca asegurar decisiones
ágiles, legítimas y eficaces, y la realidad institucional que enfrenta obstáculos materiales,
procedimentales y organizativos que limitan su cumplimiento efectivo. Los autores Andrés Moreta,
Nuria Rueda López, Marcos Vaquer Caballería y Luis Antonio Jiménez exploran este fenómeno desde
aristas complementarias, que al ser confrontadas permiten una comprensión más completa y profunda
del problema.
Según Moreta, (2019), sitúa el debate dentro del marco del Código Orgánico Administrativo (COA)
ecuatoriano, destacando que la normativa contempla criterios claros para la adopción de medidas
cautelares: urgencia, fundamentación y respeto a derechos constitucionales. Estos requisitos pretenden
garantizar que las medidas no sean arbitrarias, que tengan un fundamento jurídico suficiente y que sean
proporcionales al interés que buscan proteger, contribuyendo así a una gestión administrativa eficiente.
Sin embargo, advierte que entre este mandato normativo y su ejecución efectiva existe una brecha
provocada, entre otras razones, por la falta de recursos humanos y tecnológicos, la dispersión normativa
y la complejidad de los procedimientos administrativos. Aunque el COA unifica procedimientos como
la ejecución coactiva, también se puede apreciar que observa que la fragmentación institucional y la
inexistencia de protocolos claros para todas las entidades públicas debilitan su eficacia. Por tanto, la
eficiencia, en términos de Moreta, no solo depende de la norma, sino también de los recursos y de la
capacidad organizativa para implementarla de forma ágil y sin vulnerar derechos.
En coincidencia con Moreta, Rueda López, (2011) analiza la eficiencia administrativa desde una
perspectiva más enfocada a la gestión pública y la administración moderna, subrayando que esta
eficiencia no es solo un principio abstracto, sino una condición necesaria para garantizar la
sostenibilidad financiera y la calidad de los servicios públicos. Desde su visión, la eficiencia práctica
de las medidas cautelares, especialmente aquellas vinculadas a restricciones presupuestarias, debe
contemplar aspectos como la resistencia institucional y social, la flexibilidad organizativa y el control
permanente de resultados. Rueda señala que la digitalización, la externalización de servicios y las
tecnologías de la información representan herramientas clave para reducir los costes, agilizar procesos
y acortar la distancia entre las normas y su materialización. A diferencia de Moreta, Rueda enfatiza la
necesidad de transformar las estructuras administrativas, flexibilizar la gestión de recursos humanos y
pone de manifiesto una tensión no resuelta entre el diseño normativo que busca asegurar decisiones
ágiles, legítimas y eficaces, y la realidad institucional que enfrenta obstáculos materiales,
procedimentales y organizativos que limitan su cumplimiento efectivo. Los autores Andrés Moreta,
Nuria Rueda López, Marcos Vaquer Caballería y Luis Antonio Jiménez exploran este fenómeno desde
aristas complementarias, que al ser confrontadas permiten una comprensión más completa y profunda
del problema.
Según Moreta, (2019), sitúa el debate dentro del marco del Código Orgánico Administrativo (COA)
ecuatoriano, destacando que la normativa contempla criterios claros para la adopción de medidas
cautelares: urgencia, fundamentación y respeto a derechos constitucionales. Estos requisitos pretenden
garantizar que las medidas no sean arbitrarias, que tengan un fundamento jurídico suficiente y que sean
proporcionales al interés que buscan proteger, contribuyendo así a una gestión administrativa eficiente.
Sin embargo, advierte que entre este mandato normativo y su ejecución efectiva existe una brecha
provocada, entre otras razones, por la falta de recursos humanos y tecnológicos, la dispersión normativa
y la complejidad de los procedimientos administrativos. Aunque el COA unifica procedimientos como
la ejecución coactiva, también se puede apreciar que observa que la fragmentación institucional y la
inexistencia de protocolos claros para todas las entidades públicas debilitan su eficacia. Por tanto, la
eficiencia, en términos de Moreta, no solo depende de la norma, sino también de los recursos y de la
capacidad organizativa para implementarla de forma ágil y sin vulnerar derechos.
En coincidencia con Moreta, Rueda López, (2011) analiza la eficiencia administrativa desde una
perspectiva más enfocada a la gestión pública y la administración moderna, subrayando que esta
eficiencia no es solo un principio abstracto, sino una condición necesaria para garantizar la
sostenibilidad financiera y la calidad de los servicios públicos. Desde su visión, la eficiencia práctica
de las medidas cautelares, especialmente aquellas vinculadas a restricciones presupuestarias, debe
contemplar aspectos como la resistencia institucional y social, la flexibilidad organizativa y el control
permanente de resultados. Rueda señala que la digitalización, la externalización de servicios y las
tecnologías de la información representan herramientas clave para reducir los costes, agilizar procesos
y acortar la distancia entre las normas y su materialización. A diferencia de Moreta, Rueda enfatiza la
necesidad de transformar las estructuras administrativas, flexibilizar la gestión de recursos humanos y
pág. 8847
establecer mecanismos de evaluación constante para asegurar que las medidas cautelares no solo
cumplan su objetivo legal, sino que lo hagan de manera eficiente y sostenible.
Por su parte, Vaquer Caballería (2011), aborda el tema desde un plano más conceptual, indicando que
la eficiencia administrativa se concibe como la correcta relación entre medios y fines, en donde las
acciones de la administración deben ser no solo conformes a la ley, sino también eficaces y
proporcionales respecto de los objetivos perseguidos. Vaquer expone que las medidas cautelares, por
su naturaleza preventiva y urgente, deberían ser ejecutadas de forma rápida, con el menor coste posible
en tiempo y recursos, sin sacrificar la legalidad. No obstante, identifica un dilema recurrente: la excesiva
carga normativa y la rigidez procedimental, producto de intentos por garantizar legalidad y derechos,
terminan ralentizando la respuesta administrativa. Este autor critica que, en muchos casos, la normativa
no contempla mecanismos de simplificación adecuados, lo que genera retrasos que desvirtúan la
finalidad de las medidas cautelares. Propone, por tanto, la simplificación de los procedimientos, la
eliminación de trámites innecesarios y el fortalecimiento de mecanismos de control eficientes como
vías para equilibrar la legalidad con la eficacia práctica.
El autor Arroyo Jiménez (2009), profundiza en la dimensión jurídico-dogmática del problema,
resaltando que la eficiencia administrativa, aunque reconocida como un principio normativo rector,
debe ser aplicada mediante juicios de ponderación que equilibren la celeridad de la administración con
el respeto a los derechos fundamentales. Para Jiménez, el conflicto entre norma y práctica se evidencia
especialmente en las medidas cautelares, donde la urgencia puede colisionar con la necesidad de cumplir
estrictos requisitos legales. Introduce la ponderación como herramienta esencial para que la
administración valore en cada caso concreto la importancia de la medida, sus impactos y los derechos
en juego. En su visión, la ponderación permite superar el riesgo de aplicar mecánicamente las normas,
posibilitando actuaciones más ajustadas a la realidad y a la finalidad de proteger eficazmente los
intereses públicos y privados. Además, Jiménez vincula esta eficiencia no solo a la agilidad, sino a la
capacidad de la administración para actuar de manera responsable y flexible, evitando caer en excesos
procedimentales que puedan frustrar los objetivos protectores de las medidas cautelares.
Comparando estas posiciones, se advierte que todos los autores coinciden en identificar una tensión
central entre el mandato normativo y la ejecución práctica de las medidas cautelares, pero difieren en
establecer mecanismos de evaluación constante para asegurar que las medidas cautelares no solo
cumplan su objetivo legal, sino que lo hagan de manera eficiente y sostenible.
Por su parte, Vaquer Caballería (2011), aborda el tema desde un plano más conceptual, indicando que
la eficiencia administrativa se concibe como la correcta relación entre medios y fines, en donde las
acciones de la administración deben ser no solo conformes a la ley, sino también eficaces y
proporcionales respecto de los objetivos perseguidos. Vaquer expone que las medidas cautelares, por
su naturaleza preventiva y urgente, deberían ser ejecutadas de forma rápida, con el menor coste posible
en tiempo y recursos, sin sacrificar la legalidad. No obstante, identifica un dilema recurrente: la excesiva
carga normativa y la rigidez procedimental, producto de intentos por garantizar legalidad y derechos,
terminan ralentizando la respuesta administrativa. Este autor critica que, en muchos casos, la normativa
no contempla mecanismos de simplificación adecuados, lo que genera retrasos que desvirtúan la
finalidad de las medidas cautelares. Propone, por tanto, la simplificación de los procedimientos, la
eliminación de trámites innecesarios y el fortalecimiento de mecanismos de control eficientes como
vías para equilibrar la legalidad con la eficacia práctica.
El autor Arroyo Jiménez (2009), profundiza en la dimensión jurídico-dogmática del problema,
resaltando que la eficiencia administrativa, aunque reconocida como un principio normativo rector,
debe ser aplicada mediante juicios de ponderación que equilibren la celeridad de la administración con
el respeto a los derechos fundamentales. Para Jiménez, el conflicto entre norma y práctica se evidencia
especialmente en las medidas cautelares, donde la urgencia puede colisionar con la necesidad de cumplir
estrictos requisitos legales. Introduce la ponderación como herramienta esencial para que la
administración valore en cada caso concreto la importancia de la medida, sus impactos y los derechos
en juego. En su visión, la ponderación permite superar el riesgo de aplicar mecánicamente las normas,
posibilitando actuaciones más ajustadas a la realidad y a la finalidad de proteger eficazmente los
intereses públicos y privados. Además, Jiménez vincula esta eficiencia no solo a la agilidad, sino a la
capacidad de la administración para actuar de manera responsable y flexible, evitando caer en excesos
procedimentales que puedan frustrar los objetivos protectores de las medidas cautelares.
Comparando estas posiciones, se advierte que todos los autores coinciden en identificar una tensión
central entre el mandato normativo y la ejecución práctica de las medidas cautelares, pero difieren en
pág. 8848
la profundidad de sus análisis y en sus propuestas de solución. Mientras Moreta y Rueda ponen mayor
énfasis en las limitaciones organizativas, tecnológicas y de recursos como barreras para la eficacia,
Vaquer y Jiménez exploran los aspectos más conceptuales y normativos, proponiendo soluciones como
la simplificación procedimental y la ponderación jurídica para alcanzar una gestión más eficiente.
Otra diferencia relevante radica en la perspectiva institucional. Rueda López, (2011), destaca las
estrategias de modernización administrativa, el uso de TICs y la flexibilización organizacional como
claves para reducir la distancia entre lo que manda la norma y lo que permite la práctica. Por el contrario,
Moreta se mantiene más crítico frente a la capacidad actual de las instituciones públicas ecuatorianas
para lograr esa eficiencia, subrayando la necesidad de recursos, capacitación y un marco normativo más
claro y operativo. Vaquer es más enfático en señalar que la sobrecarga normativa y la burocratización
innecesaria deben ser combatidas mediante reformas que favorezcan la celeridad y la racionalización
de los recursos. Jiménez, por su parte, lleva el análisis a un plano más dogmático, sosteniendo que la
ponderación entre eficiencia y derechos fundamentales debe ser el eje sobre el cual la administración
fundamente sus decisiones, especialmente en situaciones de urgencia.
En suma, el estudio de estos autores permite concluir que la eficiencia administrativa en materia de
medidas cautelares no se reduce a una cuestión de normas o de procedimientos, sino que exige una
articulación adecuada entre principios jurídicos, capacidades institucionales, recursos tecnológicos y
criterios de ponderación racional. La brecha entre lo que se ordena y lo que se ejecuta no es casual, sino
el resultado de múltiples factores que deben ser abordados de forma conjunta: desde la normativa hasta
la gestión, desde la formación de los operadores públicos hasta la estructura organizativa y los
mecanismos de control.
Por último, cabe destacar que si bien las posturas doctrinales coinciden en reconocer la eficiencia como
un imperativo jurídico y práctico, también admiten que su consecución enfrenta límites estructurales,
culturales y políticos que van más allá de la técnica jurídica, lo que exige un enfoque integral que
contemple no solo reformas legales, sino también cambios en la cultura organizacional y en la forma
de concebir el servicio público en función de resultados, derechos y legalidad.
El principio de proporcionalidad como garantía de equilibrio en el uso del poder.
la profundidad de sus análisis y en sus propuestas de solución. Mientras Moreta y Rueda ponen mayor
énfasis en las limitaciones organizativas, tecnológicas y de recursos como barreras para la eficacia,
Vaquer y Jiménez exploran los aspectos más conceptuales y normativos, proponiendo soluciones como
la simplificación procedimental y la ponderación jurídica para alcanzar una gestión más eficiente.
Otra diferencia relevante radica en la perspectiva institucional. Rueda López, (2011), destaca las
estrategias de modernización administrativa, el uso de TICs y la flexibilización organizacional como
claves para reducir la distancia entre lo que manda la norma y lo que permite la práctica. Por el contrario,
Moreta se mantiene más crítico frente a la capacidad actual de las instituciones públicas ecuatorianas
para lograr esa eficiencia, subrayando la necesidad de recursos, capacitación y un marco normativo más
claro y operativo. Vaquer es más enfático en señalar que la sobrecarga normativa y la burocratización
innecesaria deben ser combatidas mediante reformas que favorezcan la celeridad y la racionalización
de los recursos. Jiménez, por su parte, lleva el análisis a un plano más dogmático, sosteniendo que la
ponderación entre eficiencia y derechos fundamentales debe ser el eje sobre el cual la administración
fundamente sus decisiones, especialmente en situaciones de urgencia.
En suma, el estudio de estos autores permite concluir que la eficiencia administrativa en materia de
medidas cautelares no se reduce a una cuestión de normas o de procedimientos, sino que exige una
articulación adecuada entre principios jurídicos, capacidades institucionales, recursos tecnológicos y
criterios de ponderación racional. La brecha entre lo que se ordena y lo que se ejecuta no es casual, sino
el resultado de múltiples factores que deben ser abordados de forma conjunta: desde la normativa hasta
la gestión, desde la formación de los operadores públicos hasta la estructura organizativa y los
mecanismos de control.
Por último, cabe destacar que si bien las posturas doctrinales coinciden en reconocer la eficiencia como
un imperativo jurídico y práctico, también admiten que su consecución enfrenta límites estructurales,
culturales y políticos que van más allá de la técnica jurídica, lo que exige un enfoque integral que
contemple no solo reformas legales, sino también cambios en la cultura organizacional y en la forma
de concebir el servicio público en función de resultados, derechos y legalidad.
El principio de proporcionalidad como garantía de equilibrio en el uso del poder.
pág. 8849
En el contexto ecuatoriano, el principio de proporcionalidad constituye una de las garantías
fundamentales para asegurar un adecuado equilibrio en el ejercicio del poder administrativo. En efecto,
el Código Orgánico Administrativo (COA), en su artículo 16, reconoce expresamente este principio,
señalando que las decisiones públicas deben mantener un equilibrio razonable entre los fines del Estado
y los derechos de las personas. En la práctica, esta disposición impone un límite claro a las actuaciones
administrativas, especialmente en lo que respecta a la adopción de medidas cautelares tales como
embargos, prohibiciones o retenciones. Dichas medidas, para ser legítimas, deben ser adecuadas,
necesarias y no excesivas en relación con el fin perseguido, pues de lo contrario se corre el riesgo de
vulnerar derechos constitucionales bajo el pretexto de proteger el interés público.
Desde una perspectiva crítica, Haro Salas, (2021), sostiene que la definición que el COA establece sobre
la proporcionalidad resulta excesivamente técnica y limitada. A juicio de este autor, al reducir la
proporcionalidad a un mero enunciado normativo sin una suficiente apertura a su riqueza doctrinal, se
pierde la verdadera finalidad del principio: evaluar de manera concreta si una medida es legítima en
función del contexto, la gravedad del caso y el impacto sobre los derechos del afectado. Esta visión
reduccionista puede llevar a que la proporcionalidad se convierta en una simple fórmula administrativa,
desprovista de contenido real, con el consiguiente riesgo de que las decisiones administrativas resulten
desproporcionadas y contrarias a la legalidad del proceso.
En este sentido, Cortez Chamorro (2023), abordando la aplicación práctica del principio de
proporcionalidad, advierte que en el ámbito del procedimiento coactivo, especialmente en instituciones
públicas como el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), se adoptan con frecuencia medidas
cautelares que no observan debidamente este principio. El autor pone como ejemplo la imposición de
embargos sobre bienes indispensables o ingresos básicos del deudor, sin que se valore previamente su
situación económica, el monto adeudado ni la razonabilidad de la medida adoptada. Esto genera
afectaciones indebidas a los derechos fundamentales de los administrados, desnaturalizando la función
precautoria de las medidas cautelares y convirtiéndolas en sanciones encubiertas que anticipan
resultados sin un debido proceso previo.
A partir de estas observaciones, es posible evidenciar que, mientras el COA establece formalmente un
marco normativo que busca garantizar la aplicación del principio de proporcionalidad, autores como
En el contexto ecuatoriano, el principio de proporcionalidad constituye una de las garantías
fundamentales para asegurar un adecuado equilibrio en el ejercicio del poder administrativo. En efecto,
el Código Orgánico Administrativo (COA), en su artículo 16, reconoce expresamente este principio,
señalando que las decisiones públicas deben mantener un equilibrio razonable entre los fines del Estado
y los derechos de las personas. En la práctica, esta disposición impone un límite claro a las actuaciones
administrativas, especialmente en lo que respecta a la adopción de medidas cautelares tales como
embargos, prohibiciones o retenciones. Dichas medidas, para ser legítimas, deben ser adecuadas,
necesarias y no excesivas en relación con el fin perseguido, pues de lo contrario se corre el riesgo de
vulnerar derechos constitucionales bajo el pretexto de proteger el interés público.
Desde una perspectiva crítica, Haro Salas, (2021), sostiene que la definición que el COA establece sobre
la proporcionalidad resulta excesivamente técnica y limitada. A juicio de este autor, al reducir la
proporcionalidad a un mero enunciado normativo sin una suficiente apertura a su riqueza doctrinal, se
pierde la verdadera finalidad del principio: evaluar de manera concreta si una medida es legítima en
función del contexto, la gravedad del caso y el impacto sobre los derechos del afectado. Esta visión
reduccionista puede llevar a que la proporcionalidad se convierta en una simple fórmula administrativa,
desprovista de contenido real, con el consiguiente riesgo de que las decisiones administrativas resulten
desproporcionadas y contrarias a la legalidad del proceso.
En este sentido, Cortez Chamorro (2023), abordando la aplicación práctica del principio de
proporcionalidad, advierte que en el ámbito del procedimiento coactivo, especialmente en instituciones
públicas como el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), se adoptan con frecuencia medidas
cautelares que no observan debidamente este principio. El autor pone como ejemplo la imposición de
embargos sobre bienes indispensables o ingresos básicos del deudor, sin que se valore previamente su
situación económica, el monto adeudado ni la razonabilidad de la medida adoptada. Esto genera
afectaciones indebidas a los derechos fundamentales de los administrados, desnaturalizando la función
precautoria de las medidas cautelares y convirtiéndolas en sanciones encubiertas que anticipan
resultados sin un debido proceso previo.
A partir de estas observaciones, es posible evidenciar que, mientras el COA establece formalmente un
marco normativo que busca garantizar la aplicación del principio de proporcionalidad, autores como
pág. 8850
Haro Salas, (2021) y Cortez Chamorro (2023) coinciden en que la aplicación práctica de dicho principio,
sin una adecuada interpretación crítica y contextualizada, corre el riesgo de vaciarse de contenido y de
perder su capacidad de funcionar como un límite efectivo al ejercicio del poder administrativo. La
proporcionalidad debe operar, según estos autores, como una garantía concreta para que toda medida
cautelar se mantenga en equilibrio con el respeto a los derechos individuales y no derive en un uso
excesivo o arbitrario del poder público.
En este mismo debate, el autor Jacques, Petit (2019) realiza un análisis más amplio del principio de
proporcionalidad, al señalar que su esencia radica en garantizar que el ejercicio del poder sancionador
por parte de las autoridades públicas se mantenga dentro de límites adecuados y razonables. En este
sentido, Petit subraya que la proporcionalidad exige que exista una correspondencia entre la naturaleza
de la infracción y la gravedad de la sanción impuesta, de modo que se eviten excesos o arbitrariedades
y se protejan los derechos individuales frente a posibles abusos del poder estatal. Esta visión es
coherente con los planteamientos anteriores, pues refuerza la idea de que la proporcionalidad no solo
limita la actuación administrativa, sino que ofrece una doble protección: actúa como línea de control
sobre las decisiones de la administración y como mecanismo para moderar la severidad de las sanciones
en atención a las particularidades de cada caso.
Asimismo, Petit rememora que, históricamente, el derecho administrativo francés y otros sistemas
jurídicos no reconocían expresamente el principio de proporcionalidad en el ámbito sancionador. En
sus primeras etapas, la jurisprudencia del Consejo de Estado francés se centraba exclusivamente en la
legalidad formal de las infracciones, dejando de lado la protección contra sanciones desproporcionadas.
No obstante, gracias a la evolución jurisprudencial y al fortalecimiento de los derechos fundamentales,
tribunales como la Corte Europea de Derechos Humanos y el Consejo Constitucional francés han
incorporado este principio como una garantía esencial, reforzando así los controles para evitar sanciones
arbitrarias o excesivas.
Además, Petit destaca el papel crucial de la jurisprudencia y de los órganos jurisdiccionales en la
aplicación de la proporcionalidad. Según este autor, tanto el Consejo de Estado francés como la Corte
Europea de Derechos Humanos han insistido en que las sanciones deben guardar relación directa con
la gravedad de la infracción, pues la imposición de sanciones desproporcionadas constituye una
Haro Salas, (2021) y Cortez Chamorro (2023) coinciden en que la aplicación práctica de dicho principio,
sin una adecuada interpretación crítica y contextualizada, corre el riesgo de vaciarse de contenido y de
perder su capacidad de funcionar como un límite efectivo al ejercicio del poder administrativo. La
proporcionalidad debe operar, según estos autores, como una garantía concreta para que toda medida
cautelar se mantenga en equilibrio con el respeto a los derechos individuales y no derive en un uso
excesivo o arbitrario del poder público.
En este mismo debate, el autor Jacques, Petit (2019) realiza un análisis más amplio del principio de
proporcionalidad, al señalar que su esencia radica en garantizar que el ejercicio del poder sancionador
por parte de las autoridades públicas se mantenga dentro de límites adecuados y razonables. En este
sentido, Petit subraya que la proporcionalidad exige que exista una correspondencia entre la naturaleza
de la infracción y la gravedad de la sanción impuesta, de modo que se eviten excesos o arbitrariedades
y se protejan los derechos individuales frente a posibles abusos del poder estatal. Esta visión es
coherente con los planteamientos anteriores, pues refuerza la idea de que la proporcionalidad no solo
limita la actuación administrativa, sino que ofrece una doble protección: actúa como línea de control
sobre las decisiones de la administración y como mecanismo para moderar la severidad de las sanciones
en atención a las particularidades de cada caso.
Asimismo, Petit rememora que, históricamente, el derecho administrativo francés y otros sistemas
jurídicos no reconocían expresamente el principio de proporcionalidad en el ámbito sancionador. En
sus primeras etapas, la jurisprudencia del Consejo de Estado francés se centraba exclusivamente en la
legalidad formal de las infracciones, dejando de lado la protección contra sanciones desproporcionadas.
No obstante, gracias a la evolución jurisprudencial y al fortalecimiento de los derechos fundamentales,
tribunales como la Corte Europea de Derechos Humanos y el Consejo Constitucional francés han
incorporado este principio como una garantía esencial, reforzando así los controles para evitar sanciones
arbitrarias o excesivas.
Además, Petit destaca el papel crucial de la jurisprudencia y de los órganos jurisdiccionales en la
aplicación de la proporcionalidad. Según este autor, tanto el Consejo de Estado francés como la Corte
Europea de Derechos Humanos han insistido en que las sanciones deben guardar relación directa con
la gravedad de la infracción, pues la imposición de sanciones desproporcionadas constituye una
pág. 8851
vulneración de derechos fundamentales y del derecho a un proceso justo. En efecto, el control judicial
no solo reviste un carácter formal, sino que penetra en la sustancia de la sanción para determinar si es
adecuada, necesaria y proporcional, con lo cual se evita que las medidas administrativas produzcan
impactos desproporcionados sobre los derechos individuales.
En la misma línea, Ramírez (2010) coincide en destacar el carácter fundamental del principio de
proporcionalidad como mecanismo de control del poder sancionador de la administración pública.
Según este autor, la proporcionalidad exige que las sanciones impuestas se correspondan
razonablemente con la gravedad de la conducta infractora, evitando sanciones desmesuradas que
vulneren derechos constitucionales. Además, insiste en que las autoridades administrativas deben
fundamentar sus decisiones, valorando la adecuación de las medidas adoptadas, procurando que sean
las menos lesivas posibles y que produzcan el menor sacrificio para otros valores constitucionales
superiores.
Así, Ramírez (2010), refuerza la idea de que la proporcionalidad debe servir como un límite efectivo al
ejercicio del poder discrecional de la administración, exigiendo a las autoridades que justifiquen sus
actos en relación con las circunstancias específicas del caso, las pruebas recabadas y los derechos en
juego. Para este autor, el principio de proporcionalidad opera como garantía de justicia y racionalidad
administrativa, contribuyendo a evitar decisiones arbitrarias y fomentando un ejercicio responsable del
poder, en consonancia con los principios constitucionales.
En este marco, Vaquer (2011) amplía la comprensión del principio de proporcionalidad al conectarlo
con la eficiencia administrativa. A su juicio, la proporcionalidad no solo debe entenderse como límite
a las sanciones o medidas restrictivas, sino también como criterio de ponderación que permite evaluar
la adecuación, necesidad y razonabilidad de las actuaciones administrativas en general. Este autor
sostiene que la eficiencia, entendida tanto en términos económicos como jurídicos, se encuentra
estrechamente vinculada a la proporcionalidad, pues ambas responden a la lógica de equilibrar medios
y fines, optimizando el uso de recursos sin afectar derechos fundamentales.
En las relaciones entre administración y ciudadanos, Vaquer (2011) destaca que la proporcionalidad
actúa como un mecanismo de control para evaluar si las medidas adoptadas son idóneas, necesarias y
proporcionales en sentido estricto, evitando restricciones excesivas a los derechos. Asimismo, en las
vulneración de derechos fundamentales y del derecho a un proceso justo. En efecto, el control judicial
no solo reviste un carácter formal, sino que penetra en la sustancia de la sanción para determinar si es
adecuada, necesaria y proporcional, con lo cual se evita que las medidas administrativas produzcan
impactos desproporcionados sobre los derechos individuales.
En la misma línea, Ramírez (2010) coincide en destacar el carácter fundamental del principio de
proporcionalidad como mecanismo de control del poder sancionador de la administración pública.
Según este autor, la proporcionalidad exige que las sanciones impuestas se correspondan
razonablemente con la gravedad de la conducta infractora, evitando sanciones desmesuradas que
vulneren derechos constitucionales. Además, insiste en que las autoridades administrativas deben
fundamentar sus decisiones, valorando la adecuación de las medidas adoptadas, procurando que sean
las menos lesivas posibles y que produzcan el menor sacrificio para otros valores constitucionales
superiores.
Así, Ramírez (2010), refuerza la idea de que la proporcionalidad debe servir como un límite efectivo al
ejercicio del poder discrecional de la administración, exigiendo a las autoridades que justifiquen sus
actos en relación con las circunstancias específicas del caso, las pruebas recabadas y los derechos en
juego. Para este autor, el principio de proporcionalidad opera como garantía de justicia y racionalidad
administrativa, contribuyendo a evitar decisiones arbitrarias y fomentando un ejercicio responsable del
poder, en consonancia con los principios constitucionales.
En este marco, Vaquer (2011) amplía la comprensión del principio de proporcionalidad al conectarlo
con la eficiencia administrativa. A su juicio, la proporcionalidad no solo debe entenderse como límite
a las sanciones o medidas restrictivas, sino también como criterio de ponderación que permite evaluar
la adecuación, necesidad y razonabilidad de las actuaciones administrativas en general. Este autor
sostiene que la eficiencia, entendida tanto en términos económicos como jurídicos, se encuentra
estrechamente vinculada a la proporcionalidad, pues ambas responden a la lógica de equilibrar medios
y fines, optimizando el uso de recursos sin afectar derechos fundamentales.
En las relaciones entre administración y ciudadanos, Vaquer (2011) destaca que la proporcionalidad
actúa como un mecanismo de control para evaluar si las medidas adoptadas son idóneas, necesarias y
proporcionales en sentido estricto, evitando restricciones excesivas a los derechos. Asimismo, en las
pág. 8852
relaciones interadministrativas, la proporcionalidad contribuye a ponderar principios de distintos
niveles jurídicos, como el autonómico, el europeo y el local, garantizando un equilibrio que respete los
diversos intereses y que promueva la cooperación eficaz entre las instituciones. Para este autor, la
proporcionalidad se proyecta no solo como límite negativo a los excesos, sino también como mandato
positivo de actuación razonable, favoreciendo una administración más legítima y eficiente.
Por su parte, Rueda López, (2011), aunque no aborda de forma directa la proporcionalidad como
garantía de equilibrio en el uso del poder, ofrece aportes relevantes desde la perspectiva de la eficiencia
en la administración pública. Su análisis destaca la importancia de optimizar los recursos para garantizar
un desempeño efectivo y sostenible, subrayando que medidas como la racionalización del gasto, la
adopción de tecnologías de la información y la flexibilización de la gestión contribuyen a mantener un
equilibrio en el uso de los recursos públicos. En este contexto, si bien no lo menciona expresamente, su
reflexión coincide en que la proporcionalidad debe inspirar la gestión pública para evitar tanto el
despilfarro como la austeridad excesiva que pueda afectar los derechos de los ciudadanos.
Finalmente, Moreta (2019), expone una visión profundamente articulada del principio de
proporcionalidad en el contexto del procedimiento administrativo sancionador ecuatoriano. En su
análisis, destaca que la proporcionalidad es uno de los pilares fundamentales del derecho administrativo,
ya que actúa como límite al poder sancionador y garantiza que las actuaciones administrativas sean
razonables, necesarias y equilibradas. El autor enfatiza la conexión de la proporcionalidad con otros
principios como la motivación, el debido proceso y la prohibición de actos arbitrarios, recogidos en el
COA, subrayando que las sanciones deben estar en relación directa con la gravedad de la falta y ser
justificadas adecuadamente.
Asimismo, Moreta (2019) analiza la aplicación práctica de este principio en las distintas fases del
procedimiento sancionador, especialmente en la imposición de sanciones y en la adopción de medidas
cautelares, destacando la necesidad de valorar aspectos como la capacidad económica del infractor, las
circunstancias del caso y el impacto de las medidas adoptadas. Además, subraya la importancia del
control judicial y administrativo para fiscalizar la proporcionalidad de las decisiones, garantizando que
no vulneren derechos fundamentales.
relaciones interadministrativas, la proporcionalidad contribuye a ponderar principios de distintos
niveles jurídicos, como el autonómico, el europeo y el local, garantizando un equilibrio que respete los
diversos intereses y que promueva la cooperación eficaz entre las instituciones. Para este autor, la
proporcionalidad se proyecta no solo como límite negativo a los excesos, sino también como mandato
positivo de actuación razonable, favoreciendo una administración más legítima y eficiente.
Por su parte, Rueda López, (2011), aunque no aborda de forma directa la proporcionalidad como
garantía de equilibrio en el uso del poder, ofrece aportes relevantes desde la perspectiva de la eficiencia
en la administración pública. Su análisis destaca la importancia de optimizar los recursos para garantizar
un desempeño efectivo y sostenible, subrayando que medidas como la racionalización del gasto, la
adopción de tecnologías de la información y la flexibilización de la gestión contribuyen a mantener un
equilibrio en el uso de los recursos públicos. En este contexto, si bien no lo menciona expresamente, su
reflexión coincide en que la proporcionalidad debe inspirar la gestión pública para evitar tanto el
despilfarro como la austeridad excesiva que pueda afectar los derechos de los ciudadanos.
Finalmente, Moreta (2019), expone una visión profundamente articulada del principio de
proporcionalidad en el contexto del procedimiento administrativo sancionador ecuatoriano. En su
análisis, destaca que la proporcionalidad es uno de los pilares fundamentales del derecho administrativo,
ya que actúa como límite al poder sancionador y garantiza que las actuaciones administrativas sean
razonables, necesarias y equilibradas. El autor enfatiza la conexión de la proporcionalidad con otros
principios como la motivación, el debido proceso y la prohibición de actos arbitrarios, recogidos en el
COA, subrayando que las sanciones deben estar en relación directa con la gravedad de la falta y ser
justificadas adecuadamente.
Asimismo, Moreta (2019) analiza la aplicación práctica de este principio en las distintas fases del
procedimiento sancionador, especialmente en la imposición de sanciones y en la adopción de medidas
cautelares, destacando la necesidad de valorar aspectos como la capacidad económica del infractor, las
circunstancias del caso y el impacto de las medidas adoptadas. Además, subraya la importancia del
control judicial y administrativo para fiscalizar la proporcionalidad de las decisiones, garantizando que
no vulneren derechos fundamentales.
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En el ámbito del procedimiento coactivo, Moreta (2019), sostiene que la proporcionalidad exige que la
ejecución coactiva sea razonable y ajustada a la obligación pendiente, evitando medidas
desproporcionadas como embargos masivos o acciones que afecten derechos fundamentales como la
inviolabilidad del domicilio o la libertad personal. De este modo, la proporcionalidad se configura como
una garantía esencial para que las actuaciones del Estado sean legítimas, razonables y respetuosas de
los derechos constitucionales.
En suma, el desarrollo doctrinario y jurisprudencial del principio de proporcionalidad refleja su
consolidación como un límite necesario al poder público, garantizando que toda actuación
administrativa guarde un equilibrio justo entre la eficacia del Estado y el respeto a los derechos
individuales. A través de sus diversas manifestaciones en la doctrina ecuatoriana, francesa, europea y
latinoamericana, se constata su importancia como garantía de legalidad, justicia y equilibrio en el uso
del poder.
Afectación de los principios de eficiencia y proporcionalidad en el procedimiento de ejecución
coactiva en Ecuador. Análisis de casos
En el contexto del procedimiento de ejecución coactiva en Ecuador, los principios de eficiencia y
proporcionalidad cobran especial relevancia, ya que orientan el accionar de la administración pública
tanto en la garantía del cobro de las deudas públicas como en la protección de los derechos
fundamentales de los ciudadanos. Sin embargo, en la práctica, se han identificado casos concretos en
los que estos principios se ven comprometidos debido a la aplicación de medidas cautelares que no
cumplen con el mínimo análisis de razonabilidad, necesidad y adecuación. Estas actuaciones terminan
vulnerando derechos constitucionales como el acceso al salario, el trabajo, la dignidad humana, la vida
digna y el debido proceso.
En particular, se analizan tres procesos coactivos llevados a cabo por el Banco del Pacífico bajo el
amparo del Código Orgánico Administrativo (COA). Los procesos identificados son: BP-000284-II-
2016, BP-001445-II-2023 y BP-001448-II-2023. En estos casos se procedió a la emisión de órdenes de
pago, que facultaron al Banco del Pacífico a solicitar medidas cautelares contra los ciudadanos Erick
Roberto Oramas Calderón, Fausto Danilo Pérez Espinel y Pedro Omar Andrade Casco. Dichas medidas
incluyeron oficios dirigidos a la Superintendencia de Bancos, Superintendencia de Economía Popular
En el ámbito del procedimiento coactivo, Moreta (2019), sostiene que la proporcionalidad exige que la
ejecución coactiva sea razonable y ajustada a la obligación pendiente, evitando medidas
desproporcionadas como embargos masivos o acciones que afecten derechos fundamentales como la
inviolabilidad del domicilio o la libertad personal. De este modo, la proporcionalidad se configura como
una garantía esencial para que las actuaciones del Estado sean legítimas, razonables y respetuosas de
los derechos constitucionales.
En suma, el desarrollo doctrinario y jurisprudencial del principio de proporcionalidad refleja su
consolidación como un límite necesario al poder público, garantizando que toda actuación
administrativa guarde un equilibrio justo entre la eficacia del Estado y el respeto a los derechos
individuales. A través de sus diversas manifestaciones en la doctrina ecuatoriana, francesa, europea y
latinoamericana, se constata su importancia como garantía de legalidad, justicia y equilibrio en el uso
del poder.
Afectación de los principios de eficiencia y proporcionalidad en el procedimiento de ejecución
coactiva en Ecuador. Análisis de casos
En el contexto del procedimiento de ejecución coactiva en Ecuador, los principios de eficiencia y
proporcionalidad cobran especial relevancia, ya que orientan el accionar de la administración pública
tanto en la garantía del cobro de las deudas públicas como en la protección de los derechos
fundamentales de los ciudadanos. Sin embargo, en la práctica, se han identificado casos concretos en
los que estos principios se ven comprometidos debido a la aplicación de medidas cautelares que no
cumplen con el mínimo análisis de razonabilidad, necesidad y adecuación. Estas actuaciones terminan
vulnerando derechos constitucionales como el acceso al salario, el trabajo, la dignidad humana, la vida
digna y el debido proceso.
En particular, se analizan tres procesos coactivos llevados a cabo por el Banco del Pacífico bajo el
amparo del Código Orgánico Administrativo (COA). Los procesos identificados son: BP-000284-II-
2016, BP-001445-II-2023 y BP-001448-II-2023. En estos casos se procedió a la emisión de órdenes de
pago, que facultaron al Banco del Pacífico a solicitar medidas cautelares contra los ciudadanos Erick
Roberto Oramas Calderón, Fausto Danilo Pérez Espinel y Pedro Omar Andrade Casco. Dichas medidas
incluyeron oficios dirigidos a la Superintendencia de Bancos, Superintendencia de Economía Popular
pág. 8854
y Solidaria, Registros de la Propiedad correspondientes al domicilio de los coactivados y a la Agencia
Nacional de Tránsito.
Las medidas cautelares fueron ejecutadas sin mayor análisis. Por ejemplo, en Quito, el Registro de la
Propiedad colocó automáticamente prohibiciones de enajenar sobre los inmuebles; las
Superintendencias, por su parte, congelaron las cuentas bancarias de los coactivados sin determinar si
estas contenían sueldos, lo cual es una vulneración directa al principio constitucional de
inembargabilidad del salario.
Esta práctica evidencia la falta de aplicación del principio de proporcionalidad, previsto en el artículo
16 del COA, que exige que toda medida administrativa guarde equilibrio entre los intereses en juego y
no imponga cargas desproporcionadas o excesivas en relación con el objetivo legal. En estos casos, se
optó por medidas que afectan indiscriminadamente el patrimonio de los coactivados, sin ponderar que
muchas de estas cuentas correspondían a cuentas de nómina, protegidas expresamente por la
Constitución y la ley.
El principio de eficiencia, contemplado en el artículo 4 del COA, también resulta vulnerado. Lejos de
facilitar el ejercicio de derechos, la actuación administrativa genera retardos y trámites innecesarios
para el afectado, quien debe presentar documentación que acredite que la cuenta embargada es aquella
en la que recibe su salario. Este proceso incluye la obtención de certificados laborales, comunicación
con el empleador y gestiones ante la entidad financiera y la que dictó la medida, lo que se ve agravado
si las medidas se dictan un viernes, pues los días sábados, domingos y feriados las entidades bancarias
y públicas no operan en estas materias.
El tiempo que se requiere para solventar esta situación puede extenderse a más de una semana, lo que
priva al trabajador del acceso a su salario, comprometiendo gravemente su subsistencia y afectando
directamente sus derechos fundamentales. Esto vulnera el derecho al trabajo, previsto en el artículo 33
de la Constitución, en tanto limita la posibilidad del trabajador de satisfacer sus necesidades básicas a
través del producto de su esfuerzo. El derecho a una vida digna, reconocido en el artículo 66 numeral
2, también se ve comprometido, al obstaculizar el acceso a alimentación, vivienda, salud, entre otros
aspectos esenciales.
y Solidaria, Registros de la Propiedad correspondientes al domicilio de los coactivados y a la Agencia
Nacional de Tránsito.
Las medidas cautelares fueron ejecutadas sin mayor análisis. Por ejemplo, en Quito, el Registro de la
Propiedad colocó automáticamente prohibiciones de enajenar sobre los inmuebles; las
Superintendencias, por su parte, congelaron las cuentas bancarias de los coactivados sin determinar si
estas contenían sueldos, lo cual es una vulneración directa al principio constitucional de
inembargabilidad del salario.
Esta práctica evidencia la falta de aplicación del principio de proporcionalidad, previsto en el artículo
16 del COA, que exige que toda medida administrativa guarde equilibrio entre los intereses en juego y
no imponga cargas desproporcionadas o excesivas en relación con el objetivo legal. En estos casos, se
optó por medidas que afectan indiscriminadamente el patrimonio de los coactivados, sin ponderar que
muchas de estas cuentas correspondían a cuentas de nómina, protegidas expresamente por la
Constitución y la ley.
El principio de eficiencia, contemplado en el artículo 4 del COA, también resulta vulnerado. Lejos de
facilitar el ejercicio de derechos, la actuación administrativa genera retardos y trámites innecesarios
para el afectado, quien debe presentar documentación que acredite que la cuenta embargada es aquella
en la que recibe su salario. Este proceso incluye la obtención de certificados laborales, comunicación
con el empleador y gestiones ante la entidad financiera y la que dictó la medida, lo que se ve agravado
si las medidas se dictan un viernes, pues los días sábados, domingos y feriados las entidades bancarias
y públicas no operan en estas materias.
El tiempo que se requiere para solventar esta situación puede extenderse a más de una semana, lo que
priva al trabajador del acceso a su salario, comprometiendo gravemente su subsistencia y afectando
directamente sus derechos fundamentales. Esto vulnera el derecho al trabajo, previsto en el artículo 33
de la Constitución, en tanto limita la posibilidad del trabajador de satisfacer sus necesidades básicas a
través del producto de su esfuerzo. El derecho a una vida digna, reconocido en el artículo 66 numeral
2, también se ve comprometido, al obstaculizar el acceso a alimentación, vivienda, salud, entre otros
aspectos esenciales.
pág. 8855
El embargo de cuentas de nómina infringe el artículo 328 de la Constitución y el artículo 200 del Código
de Trabajo, los cuales determinan que el salario es inembargable, salvo para el pago de pensiones
alimenticias. La práctica administrativa aquí evidenciada no respeta estas disposiciones, lo que
constituye una vulneración flagrante al derecho a la integridad económica y al mínimo vital del
trabajador.
Además, se afecta el derecho a la propiedad reconocido en el artículo 66 numeral 26 de la Constitución,
que protege el acceso y disfrute de bienes personales, incluidos los recursos económicos producto del
trabajo. Las medidas cautelares indiscriminadas afectan, en la práctica, el uso legítimo que el coactivado
podría hacer de su patrimonio, sobre todo cuando se trata de recursos destinados a su subsistencia.
Por último, debe resaltarse la afectación al derecho a la seguridad jurídica y al debido proceso,
establecidos en los artículos 82 y 76 de la Constitución, respectivamente. La omisión de verificar la
naturaleza de los fondos embargados refleja la inexistencia de un control eficaz y racional de las
medidas cautelares, evidenciando la falta de garantías procesales mínimas para evitar afectaciones a
derechos fundamentales.
El análisis de estos casos demuestra que la falta de control en la aplicación de medidas cautelares dentro
del procedimiento coactivo y la ausencia de mecanismos efectivos para identificar cuentas protegidas
por la ley, generan vulneraciones a derechos constitucionales. La aplicación mecánica y
desproporcionada de estas medidas no solo contraviene los principios de eficiencia y proporcionalidad,
sino que agrava la inseguridad jurídica y afecta gravemente el ejercicio efectivo de los derechos
fundamentales de las personas.
Por lo tanto, es necesario repensar la forma en que se aplican las medidas cautelares en el ámbito
coactivo, instaurando sistemas de control más eficientes y respetuosos del marco constitucional, que
garanticen la protección de los derechos sin obstaculizar la legítima finalidad de recaudar obligaciones
pendientes. Esto no solo responde a un criterio de justicia y legalidad, sino que es indispensable para
construir una administración pública moderna, garantista y respetuosa de los derechos fundamentales.
Punto de discusión
Es importante entender que dentro del procedimiento coactivo, si bien este cumple una función esencial
en la recuperación de recursos públicos, ha sido implementado en la práctica de manera que
El embargo de cuentas de nómina infringe el artículo 328 de la Constitución y el artículo 200 del Código
de Trabajo, los cuales determinan que el salario es inembargable, salvo para el pago de pensiones
alimenticias. La práctica administrativa aquí evidenciada no respeta estas disposiciones, lo que
constituye una vulneración flagrante al derecho a la integridad económica y al mínimo vital del
trabajador.
Además, se afecta el derecho a la propiedad reconocido en el artículo 66 numeral 26 de la Constitución,
que protege el acceso y disfrute de bienes personales, incluidos los recursos económicos producto del
trabajo. Las medidas cautelares indiscriminadas afectan, en la práctica, el uso legítimo que el coactivado
podría hacer de su patrimonio, sobre todo cuando se trata de recursos destinados a su subsistencia.
Por último, debe resaltarse la afectación al derecho a la seguridad jurídica y al debido proceso,
establecidos en los artículos 82 y 76 de la Constitución, respectivamente. La omisión de verificar la
naturaleza de los fondos embargados refleja la inexistencia de un control eficaz y racional de las
medidas cautelares, evidenciando la falta de garantías procesales mínimas para evitar afectaciones a
derechos fundamentales.
El análisis de estos casos demuestra que la falta de control en la aplicación de medidas cautelares dentro
del procedimiento coactivo y la ausencia de mecanismos efectivos para identificar cuentas protegidas
por la ley, generan vulneraciones a derechos constitucionales. La aplicación mecánica y
desproporcionada de estas medidas no solo contraviene los principios de eficiencia y proporcionalidad,
sino que agrava la inseguridad jurídica y afecta gravemente el ejercicio efectivo de los derechos
fundamentales de las personas.
Por lo tanto, es necesario repensar la forma en que se aplican las medidas cautelares en el ámbito
coactivo, instaurando sistemas de control más eficientes y respetuosos del marco constitucional, que
garanticen la protección de los derechos sin obstaculizar la legítima finalidad de recaudar obligaciones
pendientes. Esto no solo responde a un criterio de justicia y legalidad, sino que es indispensable para
construir una administración pública moderna, garantista y respetuosa de los derechos fundamentales.
Punto de discusión
Es importante entender que dentro del procedimiento coactivo, si bien este cumple una función esencial
en la recuperación de recursos públicos, ha sido implementado en la práctica de manera que
pág. 8856
compromete derechos constitucionales fundamentales. Uno de los principales problemas detectados es
la demora injustificada en el levantamiento de medidas cautelares, incluso después de que las
obligaciones han sido canceladas por el deudor. Esta situación afecta especialmente a cuentas que
reciben salarios, violando el principio de intangibilidad del salario previsto en la Constitución del
Ecuador. La falta de una normativa que imponga plazos perentorios para dejar sin efecto estas medidas
permiten que las instituciones públicas actúen con morosidad, prolongando indebidamente los efectos
negativos sobre la persona coactivada.
Además, el diseño del procedimiento coactivo confiere al funcionario facultades excesivas, sin
mecanismos efectivos de control judicial. Esta dualidad de funciones como el dar la facultad de actuar
como juez y parte vulnera los principios del debido proceso y de imparcialidad. La Corte Constitucional
ha establecido que las medidas cautelares deben ser proporcionales y temporales, pero en la práctica,
dichas garantías no siempre se respetan, generando arbitrariedades. La carencia de formación
especializada por parte del ejecutor coactivo agrava esta problemática, al no aplicar criterios razonables
al momento de adoptar o mantener medidas restrictivas.
Otro eje crítico identificado es la inadecuada práctica de notificaciones dentro del proceso coactivo. La
ausencia de criterios uniformes sobre qué actos deben notificarse impide que los deudores ejerzan su
derecho a la defensa de manera oportuna. En muchos casos, los coactivados se enteran de medidas
ejecutadas en su contra como embargos o prohibiciones de enajenar sin haber sido previamente
notificados dando como ejemplo la notificación de todas y cada una de las providencias inscritas dentro
de su proceso de juicio coactivo, lo cual atenta contra el principio de contradicción procesal. Esta
deficiencia procedimental no solo produce inseguridad jurídica, sino que también debilita la confianza
en la administración pública.
Los resultados del análisis doctrinario y jurisprudencial muestran una clara necesidad de reforma
basándose en una mayor rigurosidad en la observación del cumplimiento de procesos, sistematización
del mismo y de planteamiento de tiempos específicos para dar respuesta a solicitudes realizadas por la
comunidad. La ausencia de control judicial efectivo, de plazos claros para levantar medidas cautelares,
y de una normativa precisa sobre las notificaciones obligatorias, permite a las instituciones actuar con
un margen excesivo de discrecionalidad. Esta realidad vulnera no solo los derechos al salario y al debido
compromete derechos constitucionales fundamentales. Uno de los principales problemas detectados es
la demora injustificada en el levantamiento de medidas cautelares, incluso después de que las
obligaciones han sido canceladas por el deudor. Esta situación afecta especialmente a cuentas que
reciben salarios, violando el principio de intangibilidad del salario previsto en la Constitución del
Ecuador. La falta de una normativa que imponga plazos perentorios para dejar sin efecto estas medidas
permiten que las instituciones públicas actúen con morosidad, prolongando indebidamente los efectos
negativos sobre la persona coactivada.
Además, el diseño del procedimiento coactivo confiere al funcionario facultades excesivas, sin
mecanismos efectivos de control judicial. Esta dualidad de funciones como el dar la facultad de actuar
como juez y parte vulnera los principios del debido proceso y de imparcialidad. La Corte Constitucional
ha establecido que las medidas cautelares deben ser proporcionales y temporales, pero en la práctica,
dichas garantías no siempre se respetan, generando arbitrariedades. La carencia de formación
especializada por parte del ejecutor coactivo agrava esta problemática, al no aplicar criterios razonables
al momento de adoptar o mantener medidas restrictivas.
Otro eje crítico identificado es la inadecuada práctica de notificaciones dentro del proceso coactivo. La
ausencia de criterios uniformes sobre qué actos deben notificarse impide que los deudores ejerzan su
derecho a la defensa de manera oportuna. En muchos casos, los coactivados se enteran de medidas
ejecutadas en su contra como embargos o prohibiciones de enajenar sin haber sido previamente
notificados dando como ejemplo la notificación de todas y cada una de las providencias inscritas dentro
de su proceso de juicio coactivo, lo cual atenta contra el principio de contradicción procesal. Esta
deficiencia procedimental no solo produce inseguridad jurídica, sino que también debilita la confianza
en la administración pública.
Los resultados del análisis doctrinario y jurisprudencial muestran una clara necesidad de reforma
basándose en una mayor rigurosidad en la observación del cumplimiento de procesos, sistematización
del mismo y de planteamiento de tiempos específicos para dar respuesta a solicitudes realizadas por la
comunidad. La ausencia de control judicial efectivo, de plazos claros para levantar medidas cautelares,
y de una normativa precisa sobre las notificaciones obligatorias, permite a las instituciones actuar con
un margen excesivo de discrecionalidad. Esta realidad vulnera no solo los derechos al salario y al debido
pág. 8857
proceso, sino también principios rectores del Estado constitucional de derechos y justicia. Corresponde
al legislador y a los órganos de control introducir correctivos que garanticen una ejecución coactiva
eficiente pero respetuosa de los derechos fundamentales.
Conclusiones
El procedimiento coactivo, aunque necesario para garantizar la eficacia recaudatoria del Estado,
presenta deficiencias normativas y operativas que permiten la vulneración de derechos constitucionales
como el derecho al salario y al debido proceso.
La falta de plazos perentorios para el levantamiento de medidas cautelares una vez extinguida la deuda
permite prácticas dilatorias que afectan la liquidez y dignidad del coactivado, especialmente cuando se
retienen salarios.
El rol del ejecutor coactivo, sin supervisión judicial directa ni formación especializada, representa un
riesgo para la legalidad y la imparcialidad del procedimiento, al concentrar funciones de parte y
autoridad decisora en una sola figura.
La práctica deficiente en las notificaciones dentro del proceso coactivo impide el ejercicio efectivo del
derecho a la defensa, generando inseguridad jurídica y afectaciones al principio de contradicción
procesal.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Jiménez, L. A. (2009). Ponderación, proporcionalidad y Derecho administrativo. InDret.
Cisneros Jerves, M. E. (2014). Las medidas cautelares en el Ecuador.
Cortez Chamorro, F. S. (2023). Medidas cautelares en la acción coactiva: problemas de legalidad,
proporcionalidad y notificación. Caso del IESS (Doctoral dissertation, PUCE-Quito).
Salas, M. F. H., & Salas, M. P. V. (2021). Los principios del Derecho Administrativo: su
positivización. Sociedad & Tecnología, 4(S1), 61-75.
Moreta, A. (2019). Procedimiento Administrativo y Sancionador en el COA. Quito, Ecuador. Ediciones
Continente.
Ramírez-Torrado, M. L. (2010). Reflexiones acerca del principio de proporcionalidad en al ámbito del
derecho administrativo sancionador colombiano. Estudios Socio-Jurídicos, 12(1), 155-172.
Vaquer Caballería, M. (2011). El criterio de la eficiencia en el derecho administrativo.
proceso, sino también principios rectores del Estado constitucional de derechos y justicia. Corresponde
al legislador y a los órganos de control introducir correctivos que garanticen una ejecución coactiva
eficiente pero respetuosa de los derechos fundamentales.
Conclusiones
El procedimiento coactivo, aunque necesario para garantizar la eficacia recaudatoria del Estado,
presenta deficiencias normativas y operativas que permiten la vulneración de derechos constitucionales
como el derecho al salario y al debido proceso.
La falta de plazos perentorios para el levantamiento de medidas cautelares una vez extinguida la deuda
permite prácticas dilatorias que afectan la liquidez y dignidad del coactivado, especialmente cuando se
retienen salarios.
El rol del ejecutor coactivo, sin supervisión judicial directa ni formación especializada, representa un
riesgo para la legalidad y la imparcialidad del procedimiento, al concentrar funciones de parte y
autoridad decisora en una sola figura.
La práctica deficiente en las notificaciones dentro del proceso coactivo impide el ejercicio efectivo del
derecho a la defensa, generando inseguridad jurídica y afectaciones al principio de contradicción
procesal.
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derecho administrativo sancionador colombiano. Estudios Socio-Jurídicos, 12(1), 155-172.
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contenido normativo y consecuencias jurídicas de su violación. Cuestiones constitucionales,
(39), 131-167.
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legales del régimen tributario en el Ecuador [Tesis de maestría, Universidad Andina Simón
Bolívar].
Rueda López, N. (2011). La eficiencia y su importancia en el sector público. Revista de Estudios de la
Administración Pública, 38–47.
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legales del régimen tributario en el Ecuador [Tesis de maestría, Universidad Andina Simón
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