pág. 3766
LA AGENCIA INFANTIL EN LA POLÍTICA
PÚBLICA SOBRE EDUCACIÓN: AVANCES Y
DESAFÍOS EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ
CHILDREN'S AGENCY IN PUBLIC POLICY ON EDUCATION:
PROGRESS AND CHALLENGES IN THE CITY OF BOGOTÁ
Carol Dayana Álvarez Gutiérrez
Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín
Edgar Oswaldo Pineda Martínez
Universidad de La Salle
pág. 3767
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v9i6.21485
La agencia infantil en la política pública sobre educación: avances y
desafíos en la ciudad de Bogotá
Carol Dayana Álvarez Gutiérrez1
dayana@olayista.com
carol@olayista.com
https://orcid.org/0009-0004-1246-2461
Doctora en Ciencias de la Educación en la
Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín, Zulia-
Venezuela Doctorado de la Universidad de
Manizales, Colombia
Edgar Oswaldo Pineda Martínez
edpineda@unillanos.edu.co
https://orcid.org/0000-0001-6738-0237
Docente del Doctorado en Educación y
Sociedad de la Universidad de La Salle,
Bogotá-Colombia
RESUMEN
Este artículo analiza el papel de la agencia infantil en la Política Pública Distrital de Educación 2022–
2038 y en la Política de Cultura Ciudadana 2019–2038 de la ciudad de Bogotá. A partir de un análisis
documental, sustentado en los aportes de la sociología de la infancia, se identifican tensiones entre el
reconocimiento formal de los niños y las niñas como sujetos de derechos y la falta de mecanismos que
garanticen su participación efectiva en los procesos educativos y culturales. Los resultados evidencian
que la participación infantil se manifiesta principalmente en prácticas simbólicas —como consultas o
ejercicios creativos— sin llegar a escenarios de deliberación y co-decisión. Con base en la teoría del
referencial de las políticas públicas de Muller, se propone avanzar de un enfoque tutelar hacia uno
participativo y relacional, en el que la infancia ejerza una ciudadanía activa con capacidad de incidir en
la planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas de la ciudad.
Palabras clave: agencia infantil, participación infantil, análisis de políticas públicas, política educativa,
Bogotá (Colombia)
1 Autor principal
Correspondencia: dayana@olayista.com
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v9i6.21485
La agencia infantil en la política pública sobre educación: avances y
desafíos en la ciudad de Bogotá
Carol Dayana Álvarez Gutiérrez1
dayana@olayista.com
carol@olayista.com
https://orcid.org/0009-0004-1246-2461
Doctora en Ciencias de la Educación en la
Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín, Zulia-
Venezuela Doctorado de la Universidad de
Manizales, Colombia
Edgar Oswaldo Pineda Martínez
edpineda@unillanos.edu.co
https://orcid.org/0000-0001-6738-0237
Docente del Doctorado en Educación y
Sociedad de la Universidad de La Salle,
Bogotá-Colombia
RESUMEN
Este artículo analiza el papel de la agencia infantil en la Política Pública Distrital de Educación 2022–
2038 y en la Política de Cultura Ciudadana 2019–2038 de la ciudad de Bogotá. A partir de un análisis
documental, sustentado en los aportes de la sociología de la infancia, se identifican tensiones entre el
reconocimiento formal de los niños y las niñas como sujetos de derechos y la falta de mecanismos que
garanticen su participación efectiva en los procesos educativos y culturales. Los resultados evidencian
que la participación infantil se manifiesta principalmente en prácticas simbólicas —como consultas o
ejercicios creativos— sin llegar a escenarios de deliberación y co-decisión. Con base en la teoría del
referencial de las políticas públicas de Muller, se propone avanzar de un enfoque tutelar hacia uno
participativo y relacional, en el que la infancia ejerza una ciudadanía activa con capacidad de incidir en
la planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas de la ciudad.
Palabras clave: agencia infantil, participación infantil, análisis de políticas públicas, política educativa,
Bogotá (Colombia)
1 Autor principal
Correspondencia: dayana@olayista.com
pág. 3768
Children's agency in public policy on education: progress and challenges in
the city of Bogotá
ABSTRACT
This paper analyzes the role of children’s agency within Bogotá’s 2022–2038 District Public Education
Policy and the 2019–2038 Culture and Citizenship Policy. Based on a documentary analysis and
informed by the sociology of childhood, the study identifies tensions between the formal recognition of
children as rights-bearing subjects and the absence of mechanisms that ensure their effective
participation in educational decision-making. The findings reveal that children’s involvement often
takes symbolic forms—such as consultations or creative exercises—without reaching spaces of genuine
co-decision. Drawing on Muller’s theory of public policy referentials, the paper argues for the need to
move from a tutelary framework toward a participatory and relational one, where children can exercise
active citizenship and influence the planning, implementation, and evaluation of educational and cultural
policies in the city.
Keywords: children’s agency; children’s participation; public policy analysis; educational policy;
Bogotá (Colombia).
Artículo recibido 12 octubre 2025
Aceptado para publicación: 15 noviembre 2025
Children's agency in public policy on education: progress and challenges in
the city of Bogotá
ABSTRACT
This paper analyzes the role of children’s agency within Bogotá’s 2022–2038 District Public Education
Policy and the 2019–2038 Culture and Citizenship Policy. Based on a documentary analysis and
informed by the sociology of childhood, the study identifies tensions between the formal recognition of
children as rights-bearing subjects and the absence of mechanisms that ensure their effective
participation in educational decision-making. The findings reveal that children’s involvement often
takes symbolic forms—such as consultations or creative exercises—without reaching spaces of genuine
co-decision. Drawing on Muller’s theory of public policy referentials, the paper argues for the need to
move from a tutelary framework toward a participatory and relational one, where children can exercise
active citizenship and influence the planning, implementation, and evaluation of educational and cultural
policies in the city.
Keywords: children’s agency; children’s participation; public policy analysis; educational policy;
Bogotá (Colombia).
Artículo recibido 12 octubre 2025
Aceptado para publicación: 15 noviembre 2025
pág. 3769
Introducción
La participación de la sociedad en la construcción de políticas públicas en Bogotá parece un tema
dedicado exclusivamente a los adultos, pues en los distintos planes y estrategias que hacen parte de un
gran porcentaje de estos documentos se sitúan y focalizan problemas que atañen a la población mayor.
Lo poco alumbrados que están los márgenes en los que se ubican las infancias apenas se vislumbran en
apartados insistentes en la protección de sus derechos o la vulnerabilidad de su condición. Pero ¿las
infancias carecen de un carácter de agencia dentro de la estructura social?, ¿sus aportes no son relevantes
dentro de la planeación y diseño de políticas públicas?, de la misma manera ¿cuentan con algún rol
dentro de la transformación social, cultural y económica de un país?
Esta serie de cuestionamientos llevan a delimitar e identificar el tipo de vinculación que ostentan los
infantes dentro de los procesos de configuración estatal y, más aún, comprender si dentro de las etapas
de desarrollo de las políticas públicas son tomados en cuenta no sólo desde su denominación, sino
también a partir de su representación. Para ello, un primer acercamiento obedece a la perspectiva
conceptual, lo cual posibilita el entendimiento de su competencia y los alcances que puede llegar a tener
en la estructura social; así, la agencia subyace como el término que, propuesto desde la sociología, se
define como “…la capacidad de los sujetos sociales de transformar sus propias condiciones de vida:
potencialidad humana para desplegar atributos con incidencia en lo público y lo privado, en lo colectivo
y lo individual” (Guzmán, B. 2019, p.8).
Dicha capacidad es la que sitúa una discusión en el terreno de los límites y alcances de las infancias a
partir de su opinión, decisión y acción en los asuntos públicos, ya que su interacción al interior de las
estructuras en las que se movilizan (escuela, familia, estado) son percibidas como un hecho pasivo y
receptor. Tras este condicionamiento y prejuicio que ha marcado su participación en las diferentes
instancias del orden social cabe destacar una ruptura que posibilita otorgar un carácter de producción de
significados y prácticas que desconocen tal neutralidad. Esto último reconocido por algunos autores
(Fatyass, R., 2022); (Pavez, I. & Sepulveda, N., 2019); (Diaz Sarmento, M., y otros, 2017); (Voltarelli,
M., et al., 2018), quienes insisten en la preponderancia de las infancias como sujetos protagonistas de
su contexto cotidiano, ello mediado por la expresión de su experiencia respecto a la disputa entre grupos
y generaciones.
Introducción
La participación de la sociedad en la construcción de políticas públicas en Bogotá parece un tema
dedicado exclusivamente a los adultos, pues en los distintos planes y estrategias que hacen parte de un
gran porcentaje de estos documentos se sitúan y focalizan problemas que atañen a la población mayor.
Lo poco alumbrados que están los márgenes en los que se ubican las infancias apenas se vislumbran en
apartados insistentes en la protección de sus derechos o la vulnerabilidad de su condición. Pero ¿las
infancias carecen de un carácter de agencia dentro de la estructura social?, ¿sus aportes no son relevantes
dentro de la planeación y diseño de políticas públicas?, de la misma manera ¿cuentan con algún rol
dentro de la transformación social, cultural y económica de un país?
Esta serie de cuestionamientos llevan a delimitar e identificar el tipo de vinculación que ostentan los
infantes dentro de los procesos de configuración estatal y, más aún, comprender si dentro de las etapas
de desarrollo de las políticas públicas son tomados en cuenta no sólo desde su denominación, sino
también a partir de su representación. Para ello, un primer acercamiento obedece a la perspectiva
conceptual, lo cual posibilita el entendimiento de su competencia y los alcances que puede llegar a tener
en la estructura social; así, la agencia subyace como el término que, propuesto desde la sociología, se
define como “…la capacidad de los sujetos sociales de transformar sus propias condiciones de vida:
potencialidad humana para desplegar atributos con incidencia en lo público y lo privado, en lo colectivo
y lo individual” (Guzmán, B. 2019, p.8).
Dicha capacidad es la que sitúa una discusión en el terreno de los límites y alcances de las infancias a
partir de su opinión, decisión y acción en los asuntos públicos, ya que su interacción al interior de las
estructuras en las que se movilizan (escuela, familia, estado) son percibidas como un hecho pasivo y
receptor. Tras este condicionamiento y prejuicio que ha marcado su participación en las diferentes
instancias del orden social cabe destacar una ruptura que posibilita otorgar un carácter de producción de
significados y prácticas que desconocen tal neutralidad. Esto último reconocido por algunos autores
(Fatyass, R., 2022); (Pavez, I. & Sepulveda, N., 2019); (Diaz Sarmento, M., y otros, 2017); (Voltarelli,
M., et al., 2018), quienes insisten en la preponderancia de las infancias como sujetos protagonistas de
su contexto cotidiano, ello mediado por la expresión de su experiencia respecto a la disputa entre grupos
y generaciones.
pág. 3770
Al estar inmersos en escenarios definidos por normas y pautas que los adultos han consolidado
históricamente, los infantes advierten una relación de poder que presenta tensiones e involucra
directamente las formas en cómo inciden sus prácticas en el entorno próximo. Y es en la escuela donde
se decantan los procesos de apropiación cultural que se advierte y visibiliza en rol de agente para las
infancias en tanto formación integral y generación de participación dentro del sistema social, lo cual
concede una capacidad. Este último aspecto es explicado por Mayall (2002) al aludir que los niños se
reconocen como
sujetos actuantes, de conocer y comprender los parámetros morales que constituyen el marco normativo
en el cual se desenvuelven sus vidas, de definir y evaluar sus acciones en este marco y de actuar y dar
cuenta de su acción, aspirando a ser parte en los procesos e influir en el curso de sus interacciones con
los adultos… (Mayall, 2002 citado en Pavez, L., & Sepúlveda, N., 2019, p. 201).
Ante este punto vista, cabe resaltar que el concepto infancias suele estar relacionado con el término
infantil, este último entendido como una característica de algo inmaduro o ingenuo; siendo ambos
adjetivos un referente aceptado socialmente y además un atenuante de negación ante posibles escenarios
participativos de los niños. Por esta razón, y acudiendo al papel de sujetos actuantes, la escuela se torna
en lugar donde el despliegue de las habilidades comunicativas permite la creación de espacios de
socialización donde los infantes logran una interlocución y contribución en las decisiones que emergen
de la dinámica escolar, aportes que construyen la reflexión de su experiencia con los pares que los rodean
y así mismo con el ambiente que los influye en sus cosmovisiones.
Claro está que estos procesos de reflexión y creación de significado del mundo están permeados por la
mirada adultocentrista que no sólo influye, sino que moldea estas formas de referir la realidad; esta
situación se traduce en que la inclusión de las infancias en el diseño de políticas públicas aparece con
frecuencia más como un recurso discursivo -orientado a legitimar los documentos de política desde el
lenguaje de derechos- que como un compromiso real con la transformación de las estructuras que
garanticen su participación sustantiva. De allí que sea necesario problematizar el desfase entre el
reconocimiento formal de la agencia infantil y su materialización en escenarios concretos de decisión.
A partir de estas consideraciones, el presente artículo tiene como propósito analizar el tratamiento de la
agencia infantil en las políticas públicas de Educación (2022–2038) y de Cultura Ciudadana (2019–
Al estar inmersos en escenarios definidos por normas y pautas que los adultos han consolidado
históricamente, los infantes advierten una relación de poder que presenta tensiones e involucra
directamente las formas en cómo inciden sus prácticas en el entorno próximo. Y es en la escuela donde
se decantan los procesos de apropiación cultural que se advierte y visibiliza en rol de agente para las
infancias en tanto formación integral y generación de participación dentro del sistema social, lo cual
concede una capacidad. Este último aspecto es explicado por Mayall (2002) al aludir que los niños se
reconocen como
sujetos actuantes, de conocer y comprender los parámetros morales que constituyen el marco normativo
en el cual se desenvuelven sus vidas, de definir y evaluar sus acciones en este marco y de actuar y dar
cuenta de su acción, aspirando a ser parte en los procesos e influir en el curso de sus interacciones con
los adultos… (Mayall, 2002 citado en Pavez, L., & Sepúlveda, N., 2019, p. 201).
Ante este punto vista, cabe resaltar que el concepto infancias suele estar relacionado con el término
infantil, este último entendido como una característica de algo inmaduro o ingenuo; siendo ambos
adjetivos un referente aceptado socialmente y además un atenuante de negación ante posibles escenarios
participativos de los niños. Por esta razón, y acudiendo al papel de sujetos actuantes, la escuela se torna
en lugar donde el despliegue de las habilidades comunicativas permite la creación de espacios de
socialización donde los infantes logran una interlocución y contribución en las decisiones que emergen
de la dinámica escolar, aportes que construyen la reflexión de su experiencia con los pares que los rodean
y así mismo con el ambiente que los influye en sus cosmovisiones.
Claro está que estos procesos de reflexión y creación de significado del mundo están permeados por la
mirada adultocentrista que no sólo influye, sino que moldea estas formas de referir la realidad; esta
situación se traduce en que la inclusión de las infancias en el diseño de políticas públicas aparece con
frecuencia más como un recurso discursivo -orientado a legitimar los documentos de política desde el
lenguaje de derechos- que como un compromiso real con la transformación de las estructuras que
garanticen su participación sustantiva. De allí que sea necesario problematizar el desfase entre el
reconocimiento formal de la agencia infantil y su materialización en escenarios concretos de decisión.
A partir de estas consideraciones, el presente artículo tiene como propósito analizar el tratamiento de la
agencia infantil en las políticas públicas de Educación (2022–2038) y de Cultura Ciudadana (2019–
pág. 3771
2038) en la ciudad de Bogotá, desde la perspectiva de la teoría del referencial propuesta por Pierre
Muller. Este doble examen permite observar cómo ambas políticas configuran representaciones, valores
y mecanismos institucionales que determinan el lugar de la infancia dentro de la acción pública. En este
sentido, se busca identificar tanto los avances discursivos hacia un reconocimiento participativo de la
niñez como los límites estructurales que aún restringen su incidencia real en la toma de decisiones. El
análisis pretende, finalmente, aportar una lectura crítica que contribuya a repensar la participación
infantil como un componente sustantivo de la gobernanza educativa y cultural en el contexto urbano
bogotano.
METODOLOGÍA
El presente artículo se desarrolla bajo un enfoque cualitativo de análisis documental, sustentado en la
teoría del referencial en política pública propuesta por Muller (2010) y retomada por Surel (2000), la
cual permite comprender las políticas públicas como construcciones sociales configuradas por sistemas
de interpretación, valores y significados compartidos entre actores. Desde esta perspectiva, la política
pública es entendida no solo como un conjunto de acciones normativas y técnicas, sino como un campo
simbólico donde se disputan representaciones acerca de los problemas sociales y las formas legítimas
de intervenirlos.
En este marco, el análisis se centró en identificar el referencial global que orienta la Política Pública
Distrital de Educación 2022–2038 y el referencial sectorial de la Política de Cultura Ciudadana 2019–
2038, observando las imágenes de infancia, educación y ciudadanía que ambas configuran. La
metodología permitió examinar los discursos, objetivos y mecanismos institucionales que legitiman las
formas de participación infantil, así como las tensiones entre la representación simbólica y la
participación efectiva de los niños en los procesos de planeación y gestión pública.
El corpus analizado estuvo compuesto por los documentos oficiales de ambas políticas (CONPES D.C.
10 de 2019 y Política Distrital de Educación 2022–2038), complementados con bibliografía académica
sobre sociología de la infancia y agencia infantil. El análisis se desarrolló en tres fases:
1. Identificación del referencial dominante: análisis de las categorías discursivas y los valores que
estructuran la política (protección, ciudadanía, vulnerabilidad, corresponsabilidad).
2038) en la ciudad de Bogotá, desde la perspectiva de la teoría del referencial propuesta por Pierre
Muller. Este doble examen permite observar cómo ambas políticas configuran representaciones, valores
y mecanismos institucionales que determinan el lugar de la infancia dentro de la acción pública. En este
sentido, se busca identificar tanto los avances discursivos hacia un reconocimiento participativo de la
niñez como los límites estructurales que aún restringen su incidencia real en la toma de decisiones. El
análisis pretende, finalmente, aportar una lectura crítica que contribuya a repensar la participación
infantil como un componente sustantivo de la gobernanza educativa y cultural en el contexto urbano
bogotano.
METODOLOGÍA
El presente artículo se desarrolla bajo un enfoque cualitativo de análisis documental, sustentado en la
teoría del referencial en política pública propuesta por Muller (2010) y retomada por Surel (2000), la
cual permite comprender las políticas públicas como construcciones sociales configuradas por sistemas
de interpretación, valores y significados compartidos entre actores. Desde esta perspectiva, la política
pública es entendida no solo como un conjunto de acciones normativas y técnicas, sino como un campo
simbólico donde se disputan representaciones acerca de los problemas sociales y las formas legítimas
de intervenirlos.
En este marco, el análisis se centró en identificar el referencial global que orienta la Política Pública
Distrital de Educación 2022–2038 y el referencial sectorial de la Política de Cultura Ciudadana 2019–
2038, observando las imágenes de infancia, educación y ciudadanía que ambas configuran. La
metodología permitió examinar los discursos, objetivos y mecanismos institucionales que legitiman las
formas de participación infantil, así como las tensiones entre la representación simbólica y la
participación efectiva de los niños en los procesos de planeación y gestión pública.
El corpus analizado estuvo compuesto por los documentos oficiales de ambas políticas (CONPES D.C.
10 de 2019 y Política Distrital de Educación 2022–2038), complementados con bibliografía académica
sobre sociología de la infancia y agencia infantil. El análisis se desarrolló en tres fases:
1. Identificación del referencial dominante: análisis de las categorías discursivas y los valores que
estructuran la política (protección, ciudadanía, vulnerabilidad, corresponsabilidad).
pág. 3772
2. Examen de los mecanismos de implementación: estudio de los instrumentos, estrategias y
prácticas institucionales que materializan o limitan la agencia infantil.
3. Contraste entre discurso y práctica: evaluación crítica de la coherencia entre el reconocimiento
normativo de la niñez como sujeto de derechos y las condiciones reales de su participación.
Esta aproximación permitió evidenciar que, aunque la política educativa de Bogotá incorpora un
lenguaje participativo y de derechos, mantiene un referencial tutelar y adultocéntrico que restringe la
agencia infantil a expresiones simbólicas, sin mecanismos resolutivos de co-decisión. En consecuencia,
se plantea la necesidad de transitar hacia un referencial participativo y relacional, donde la infancia sea
reconocida como actor político capaz de incidir en la definición y ejecución de las políticas públicas.
Procedimiento de análisis
El análisis documental se desarrolló desde una perspectiva cualitativa interpretativa, orientada a
comprender los sentidos que las políticas públicas atribuyen a la infancia y su lugar dentro del campo
educativo y cultural. Para la selección del corpus se consideraron tres criterios fundamentales: en primer
lugar, la pertinencia temática, que permitió incluir únicamente documentos oficiales centrados en la
participación y agencia infantil en Bogotá; en segundo lugar, la vigencia normativa, priorizando políticas
distritales con horizonte de acción entre 2019 y 2038; y, en tercer lugar, la relevancia institucional,
seleccionando textos aprobados o implementados por entidades con competencia directa en educación,
cultura o participación ciudadana.
El proceso de análisis se estructuró en tres fases sucesivas. La primera correspondió a una lectura
exploratoria y contextual, con el propósito de reconocer las categorías conceptuales y los valores
asociados a la infancia presentes en los documentos. La segunda fase consistió en una codificación
temática abierta, donde se identificaron categorías emergentes tales como protección, ciudadanía,
participación y corresponsabilidad, que sirvieron de base para el examen interpretativo. En la tercera
fase, dichas categorías fueron contrastadas con el marco teórico del referencial de Muller (2010), lo que
permitió distinguir los niveles normativo, cognitivo y operativo desde los cuales se configura la agencia
infantil en las políticas analizadas.
Más que describir los contenidos de los documentos, el análisis buscó develar los significados y
tensiones que subyacen a la forma en que el Estado reconoce o limita la voz infantil. Esta lectura
2. Examen de los mecanismos de implementación: estudio de los instrumentos, estrategias y
prácticas institucionales que materializan o limitan la agencia infantil.
3. Contraste entre discurso y práctica: evaluación crítica de la coherencia entre el reconocimiento
normativo de la niñez como sujeto de derechos y las condiciones reales de su participación.
Esta aproximación permitió evidenciar que, aunque la política educativa de Bogotá incorpora un
lenguaje participativo y de derechos, mantiene un referencial tutelar y adultocéntrico que restringe la
agencia infantil a expresiones simbólicas, sin mecanismos resolutivos de co-decisión. En consecuencia,
se plantea la necesidad de transitar hacia un referencial participativo y relacional, donde la infancia sea
reconocida como actor político capaz de incidir en la definición y ejecución de las políticas públicas.
Procedimiento de análisis
El análisis documental se desarrolló desde una perspectiva cualitativa interpretativa, orientada a
comprender los sentidos que las políticas públicas atribuyen a la infancia y su lugar dentro del campo
educativo y cultural. Para la selección del corpus se consideraron tres criterios fundamentales: en primer
lugar, la pertinencia temática, que permitió incluir únicamente documentos oficiales centrados en la
participación y agencia infantil en Bogotá; en segundo lugar, la vigencia normativa, priorizando políticas
distritales con horizonte de acción entre 2019 y 2038; y, en tercer lugar, la relevancia institucional,
seleccionando textos aprobados o implementados por entidades con competencia directa en educación,
cultura o participación ciudadana.
El proceso de análisis se estructuró en tres fases sucesivas. La primera correspondió a una lectura
exploratoria y contextual, con el propósito de reconocer las categorías conceptuales y los valores
asociados a la infancia presentes en los documentos. La segunda fase consistió en una codificación
temática abierta, donde se identificaron categorías emergentes tales como protección, ciudadanía,
participación y corresponsabilidad, que sirvieron de base para el examen interpretativo. En la tercera
fase, dichas categorías fueron contrastadas con el marco teórico del referencial de Muller (2010), lo que
permitió distinguir los niveles normativo, cognitivo y operativo desde los cuales se configura la agencia
infantil en las políticas analizadas.
Más que describir los contenidos de los documentos, el análisis buscó develar los significados y
tensiones que subyacen a la forma en que el Estado reconoce o limita la voz infantil. Esta lectura
pág. 3773
interpretativa permitió observar el desfase entre el discurso del derecho a la participación y las prácticas
institucionales que la sostienen, aportando una comprensión crítica sobre el modo en que las
representaciones de la infancia influyen en la definición y ejecución de las políticas educativas y
culturales en la ciudad.
RESULTADOS
Los resultados recogen los principales hallazgos del análisis documental realizado sobre las políticas
públicas de Educación (2022–2038) y Cultura Ciudadana (2019–2038). En este apartado se presentan
los datos observados y las evidencias extraídas directamente de los documentos, sin interpretaciones
adicionales. Se identificaron tres niveles de referencial (normativo, cognitivo y operativo) que
estructuran la manera como ambas políticas conciben la participación de la infancia. Cada nivel permite
reconocer los énfasis, los mecanismos y las limitaciones institucionales que inciden en la construcción
de la agencia infantil.
El análisis de los documentos de política pública permitió identificar tres niveles de referencial (Muller,
2010) que estructuran el tratamiento de la infancia en las políticas de educación y cultura ciudadana de
Bogotá: normativo, cognitivo y operativo. Cada uno de ellos refleja una forma particular de comprender
la relación entre el Estado, la sociedad y las infancias, definiendo así los márgenes de su agencia dentro
del campo educativo y cultural.
Referencial normativo: la infancia como objeto de garantía
El referencial normativo está constituido por los valores y principios que legitiman la acción pública.
En la Política Distrital de Educación (2022–2038), predomina la noción de protección y derecho a la
educación como eje de justicia social, donde la infancia aparece como grupo vulnerable cuya atención
requiere condiciones de calidad, cobertura y permanencia. Este enfoque, aunque formalmente coherente
con el marco de derechos, mantiene una lógica tutelar que limita la participación infantil a mecanismos
consultivos.
En este punto, las cifras del SIRSS y los informes de la Personería de Bogotá confirman la prevalencia
de indicadores de gestión institucional sobre los de incidencia participativa, mostrando un sistema que
mide su éxito en términos de acceso y certificación más que en la generación de espacios deliberativos
o de co-decisión.
interpretativa permitió observar el desfase entre el discurso del derecho a la participación y las prácticas
institucionales que la sostienen, aportando una comprensión crítica sobre el modo en que las
representaciones de la infancia influyen en la definición y ejecución de las políticas educativas y
culturales en la ciudad.
RESULTADOS
Los resultados recogen los principales hallazgos del análisis documental realizado sobre las políticas
públicas de Educación (2022–2038) y Cultura Ciudadana (2019–2038). En este apartado se presentan
los datos observados y las evidencias extraídas directamente de los documentos, sin interpretaciones
adicionales. Se identificaron tres niveles de referencial (normativo, cognitivo y operativo) que
estructuran la manera como ambas políticas conciben la participación de la infancia. Cada nivel permite
reconocer los énfasis, los mecanismos y las limitaciones institucionales que inciden en la construcción
de la agencia infantil.
El análisis de los documentos de política pública permitió identificar tres niveles de referencial (Muller,
2010) que estructuran el tratamiento de la infancia en las políticas de educación y cultura ciudadana de
Bogotá: normativo, cognitivo y operativo. Cada uno de ellos refleja una forma particular de comprender
la relación entre el Estado, la sociedad y las infancias, definiendo así los márgenes de su agencia dentro
del campo educativo y cultural.
Referencial normativo: la infancia como objeto de garantía
El referencial normativo está constituido por los valores y principios que legitiman la acción pública.
En la Política Distrital de Educación (2022–2038), predomina la noción de protección y derecho a la
educación como eje de justicia social, donde la infancia aparece como grupo vulnerable cuya atención
requiere condiciones de calidad, cobertura y permanencia. Este enfoque, aunque formalmente coherente
con el marco de derechos, mantiene una lógica tutelar que limita la participación infantil a mecanismos
consultivos.
En este punto, las cifras del SIRSS y los informes de la Personería de Bogotá confirman la prevalencia
de indicadores de gestión institucional sobre los de incidencia participativa, mostrando un sistema que
mide su éxito en términos de acceso y certificación más que en la generación de espacios deliberativos
o de co-decisión.
pág. 3774
Referencial cognitivo: la infancia como sujeto simbólico de ciudadanía
En la Política de Cultura Ciudadana (2019–2038), el discurso se amplía al integrar a las niñas y los niños
como actores de transformación cultural y corresponsables de la convivencia urbana. Desde la teoría del
referencial, este nivel cognitivo define las imágenes de la infancia que orientan las prácticas
institucionales: el niño como ciudadano en formación, agente creativo y mediador de cultura. Sin
embargo, la traducción de este ideal a la práctica sigue condicionada por la mediación adulta, lo que
evidencia tensiones entre la visión participativa del discurso y la persistencia de estructuras jerárquicas
que filtran la voz infantil.
Referencial operativo: la infancia en la gestión intersectorial
El tercer nivel —operativo— se expresa en los mecanismos, programas y estrategias que implementan
las políticas. En este plano, ambas políticas muestran avances al promover instancias intersectoriales de
coordinación (educación, cultura, recreación, participación ciudadana). La Mesa Intersectorial de
Cultura Ciudadana y los proyectos de atención integral a la primera infancia son ejemplos de una
arquitectura institucional que busca articular esfuerzos. No obstante, la participación infantil dentro de
estos espacios sigue siendo marginal o simbólica. El diseño operativo no incluye mecanismos
vinculantes ni devoluciones de resultados hacia los niños, lo que reduce la eficacia del modelo
participativo propuesto (Tabla 1).
Tabla 1. Referenciales identificados en las políticas de Educación y Cultura Ciudadana de Bogotá
(2022–2038)
Nivel del
referencial
(Muller, 2010)
Política Pública de
Educación 2022–2038
Política de Cultura
Ciudadana 2019–2038
Implicaciones para la
agencia infantil
Normativo Énfasis en derechos,
cobertura y calidad
educativa. Predomina una
visión tutelar y
compensatoria.
Reconocimiento del
derecho a la participación
y corresponsabilidad
social.
La infancia es vista como
beneficiaria más que
como actora.
Participación consultiva
y no decisoria.
Cognitivo Infancia entendida como
etapa de formación
integral dentro de
estructuras
adultocéntricas.
Infancia reconocida como
agente cultural y
ciudadana activa.
Se avanza hacia un
imaginario participativo,
pero persiste la
mediación adulta que
filtra la voz infantil.
Operativo Programas centrados en
acceso y tránsito
educativo; limitada
Mecanismos
intersectoriales y espacios
Escasa participación
vinculante. Necesidad de
Referencial cognitivo: la infancia como sujeto simbólico de ciudadanía
En la Política de Cultura Ciudadana (2019–2038), el discurso se amplía al integrar a las niñas y los niños
como actores de transformación cultural y corresponsables de la convivencia urbana. Desde la teoría del
referencial, este nivel cognitivo define las imágenes de la infancia que orientan las prácticas
institucionales: el niño como ciudadano en formación, agente creativo y mediador de cultura. Sin
embargo, la traducción de este ideal a la práctica sigue condicionada por la mediación adulta, lo que
evidencia tensiones entre la visión participativa del discurso y la persistencia de estructuras jerárquicas
que filtran la voz infantil.
Referencial operativo: la infancia en la gestión intersectorial
El tercer nivel —operativo— se expresa en los mecanismos, programas y estrategias que implementan
las políticas. En este plano, ambas políticas muestran avances al promover instancias intersectoriales de
coordinación (educación, cultura, recreación, participación ciudadana). La Mesa Intersectorial de
Cultura Ciudadana y los proyectos de atención integral a la primera infancia son ejemplos de una
arquitectura institucional que busca articular esfuerzos. No obstante, la participación infantil dentro de
estos espacios sigue siendo marginal o simbólica. El diseño operativo no incluye mecanismos
vinculantes ni devoluciones de resultados hacia los niños, lo que reduce la eficacia del modelo
participativo propuesto (Tabla 1).
Tabla 1. Referenciales identificados en las políticas de Educación y Cultura Ciudadana de Bogotá
(2022–2038)
Nivel del
referencial
(Muller, 2010)
Política Pública de
Educación 2022–2038
Política de Cultura
Ciudadana 2019–2038
Implicaciones para la
agencia infantil
Normativo Énfasis en derechos,
cobertura y calidad
educativa. Predomina una
visión tutelar y
compensatoria.
Reconocimiento del
derecho a la participación
y corresponsabilidad
social.
La infancia es vista como
beneficiaria más que
como actora.
Participación consultiva
y no decisoria.
Cognitivo Infancia entendida como
etapa de formación
integral dentro de
estructuras
adultocéntricas.
Infancia reconocida como
agente cultural y
ciudadana activa.
Se avanza hacia un
imaginario participativo,
pero persiste la
mediación adulta que
filtra la voz infantil.
Operativo Programas centrados en
acceso y tránsito
educativo; limitada
Mecanismos
intersectoriales y espacios
Escasa participación
vinculante. Necesidad de
pág. 3775
vinculación de los niños
en decisiones.
de diálogo simbólico
(consultas, talleres).
mecanismos de
devolución y co-decisión.
Fuente: elaboración propia
Desde la teoría del referencial, los resultados evidencian una coexistencia de dos marcos de sentido:
1. Un referencial tutelar, centrado en la protección, que estructura la política educativa y define la
infancia como sujeto pasivo de derechos.
2. Un referencial participativo emergente, presente en la política cultural, que intenta posicionar a
las niñas y los niños como agentes de ciudadanía y transformación.
Sin embargo, la transición entre ambos no se ha consolidado en la práctica institucional. Las acciones
intersectoriales siguen subordinadas al enfoque normativo y técnico, lo que genera una brecha entre el
discurso de derechos y la experiencia efectiva de agencia. En consecuencia, los resultados invitan a
repensar la política pública desde un referencial relacional, en el que la voz infantil tenga incidencia real
en la definición, ejecución y evaluación de las acciones públicas.
Desarrollo
El desarrollo se centra en la lectura e interpretación teórica de los hallazgos previos a la luz de la
sociología de la infancia y de la teoría del referencial de Muller. En este punto, el análisis trasciende la
descripción documental para explicar por qué y cómo la política educativa reproduce un modelo tutelar,
mientras que la política cultural avanza hacia un enfoque participativo. Esta interpretación permite
comprender las implicaciones sociales y pedagógicas de los hallazgos, así como las tensiones entre la
representación simbólica de la niñez y su participación efectiva en los procesos de decisión pública.
La agencia infantil dentro de la Política pública Distrital de educación 2022-2038
Martínez Bloom, A. (2005) en su estudio sobre el origen de la escuela pública en Colombia indica que
la pobreza es uno de los elementos dinamizadores de su surgimiento, ello con relación a que en este
lugar se dedicaba a la instrucción sobre las máximas morales y la enseñanza de oficios para fines
utilitarios en la República. Más que un espacio para la formación académica, la escuela era un lugar para
disciplinar al individuo y dictarle normas de comportamiento, lo que sin duda se acercaba a una práctica
de entrenamiento policial y no a un carácter de aprendizaje de conocimientos.
vinculación de los niños
en decisiones.
de diálogo simbólico
(consultas, talleres).
mecanismos de
devolución y co-decisión.
Fuente: elaboración propia
Desde la teoría del referencial, los resultados evidencian una coexistencia de dos marcos de sentido:
1. Un referencial tutelar, centrado en la protección, que estructura la política educativa y define la
infancia como sujeto pasivo de derechos.
2. Un referencial participativo emergente, presente en la política cultural, que intenta posicionar a
las niñas y los niños como agentes de ciudadanía y transformación.
Sin embargo, la transición entre ambos no se ha consolidado en la práctica institucional. Las acciones
intersectoriales siguen subordinadas al enfoque normativo y técnico, lo que genera una brecha entre el
discurso de derechos y la experiencia efectiva de agencia. En consecuencia, los resultados invitan a
repensar la política pública desde un referencial relacional, en el que la voz infantil tenga incidencia real
en la definición, ejecución y evaluación de las acciones públicas.
Desarrollo
El desarrollo se centra en la lectura e interpretación teórica de los hallazgos previos a la luz de la
sociología de la infancia y de la teoría del referencial de Muller. En este punto, el análisis trasciende la
descripción documental para explicar por qué y cómo la política educativa reproduce un modelo tutelar,
mientras que la política cultural avanza hacia un enfoque participativo. Esta interpretación permite
comprender las implicaciones sociales y pedagógicas de los hallazgos, así como las tensiones entre la
representación simbólica de la niñez y su participación efectiva en los procesos de decisión pública.
La agencia infantil dentro de la Política pública Distrital de educación 2022-2038
Martínez Bloom, A. (2005) en su estudio sobre el origen de la escuela pública en Colombia indica que
la pobreza es uno de los elementos dinamizadores de su surgimiento, ello con relación a que en este
lugar se dedicaba a la instrucción sobre las máximas morales y la enseñanza de oficios para fines
utilitarios en la República. Más que un espacio para la formación académica, la escuela era un lugar para
disciplinar al individuo y dictarle normas de comportamiento, lo que sin duda se acercaba a una práctica
de entrenamiento policial y no a un carácter de aprendizaje de conocimientos.
pág. 3776
Aquí se advierte la clase social como elemento principal para la emergencia de la educación pública,
una institución de control que, en sus inicios, “…regula las prácticas para crear hábitos en los individuos
dentro de los cuales “unos saberes” pudieron haber sido utilizados no por su finalidad de conocimiento
sino por el ejercicio del disciplinamiento…” (p.156). De este devenir histórico, resultan conductas
orientadas más al terreno de lo ético para evitar la mendicidad, ociosidad y delincuencia, aspectos que
para las clases altas correspondían a los niños y jóvenes pobres. Sacarlos de estas problemáticas era la
principal función de la educación pública, asemejada a un hospicio y no a una institución de carácter
formativo.
De acuerdo con este antecedente, la política pública en Educación para Bogotá con vigencia 2022-2038
insiste en garantizar trayectorias escolares completas para todos los estudiantes, evidentemente ya no
desde una postura conductual o de diferenciación por pertenencia a una clase social, sino a partir de la
formación integral del ser humano. No obstante, la perspectiva clásica de fundación educativa en
Colombia parece que continúa siendo latente al establecer su foco en la infancia; si bien sienta sus bases
en desarrollar estrategias como, por ejemplo, “…garantizar las condiciones de calidad de la educación
inicial en el marco de la Atención Integral a la Primera Infancia en los colegios y jardines infantiles
públicos y privados mediante una oferta articulada en Bogotá (CONPES, 2023, p. 119)”; no se generan
resultados a nivel real que concreten este propósito.
Lo anterior, entendido desde las cifras que la Secretaría de Integración Social indica en abril del año
20242, donde de las 1.668 instituciones que prestan el servicio de educación inicial y se encuentran
inscritas en el SIRSS (Sistema de Información y Registro de Servicios Sociales ), solo 180 cuentan con
el Registro de Educación Inicial (REI); representa ello en términos de porcentaje un 10%, esto significa
que el 90 % de las instituciones quedan por fuera de esta certificación formal, lo que sugiere que la
articulación normativa y la calidad no están garantizadas de forma uniforme. También, según la
Personería, más del 50 % de los niños de 0 a 5 años no tienen acceso a un jardín infantil, señalando que,
aunque la oferta existe, no logra cubrir todas las necesidades de la población.
2 https://www.integracionsocial.gov.co/index.php/noticias/93-noticias-infancia-y-adolescencia/6550-garantia-de-
la-calidad-en-la-atencion-de-la-primera-infancia-en-bogota
Aquí se advierte la clase social como elemento principal para la emergencia de la educación pública,
una institución de control que, en sus inicios, “…regula las prácticas para crear hábitos en los individuos
dentro de los cuales “unos saberes” pudieron haber sido utilizados no por su finalidad de conocimiento
sino por el ejercicio del disciplinamiento…” (p.156). De este devenir histórico, resultan conductas
orientadas más al terreno de lo ético para evitar la mendicidad, ociosidad y delincuencia, aspectos que
para las clases altas correspondían a los niños y jóvenes pobres. Sacarlos de estas problemáticas era la
principal función de la educación pública, asemejada a un hospicio y no a una institución de carácter
formativo.
De acuerdo con este antecedente, la política pública en Educación para Bogotá con vigencia 2022-2038
insiste en garantizar trayectorias escolares completas para todos los estudiantes, evidentemente ya no
desde una postura conductual o de diferenciación por pertenencia a una clase social, sino a partir de la
formación integral del ser humano. No obstante, la perspectiva clásica de fundación educativa en
Colombia parece que continúa siendo latente al establecer su foco en la infancia; si bien sienta sus bases
en desarrollar estrategias como, por ejemplo, “…garantizar las condiciones de calidad de la educación
inicial en el marco de la Atención Integral a la Primera Infancia en los colegios y jardines infantiles
públicos y privados mediante una oferta articulada en Bogotá (CONPES, 2023, p. 119)”; no se generan
resultados a nivel real que concreten este propósito.
Lo anterior, entendido desde las cifras que la Secretaría de Integración Social indica en abril del año
20242, donde de las 1.668 instituciones que prestan el servicio de educación inicial y se encuentran
inscritas en el SIRSS (Sistema de Información y Registro de Servicios Sociales ), solo 180 cuentan con
el Registro de Educación Inicial (REI); representa ello en términos de porcentaje un 10%, esto significa
que el 90 % de las instituciones quedan por fuera de esta certificación formal, lo que sugiere que la
articulación normativa y la calidad no están garantizadas de forma uniforme. También, según la
Personería, más del 50 % de los niños de 0 a 5 años no tienen acceso a un jardín infantil, señalando que,
aunque la oferta existe, no logra cubrir todas las necesidades de la población.
2 https://www.integracionsocial.gov.co/index.php/noticias/93-noticias-infancia-y-adolescencia/6550-garantia-de-
la-calidad-en-la-atencion-de-la-primera-infancia-en-bogota
pág. 3777
Estas cifras permiten observar, desde la teoría del referencial de Muller (2010), que la política educativa
distrital opera bajo un referencial normativo de cobertura y calidad, en el cual el éxito de la política se
mide principalmente por indicadores cuantificables de acceso o certificación. Este enfoque, aunque
necesario para garantizar condiciones básicas del derecho a la educación, deja en un segundo plano los
aspectos simbólicos y relacionales que conforman la experiencia educativa de los niños.
En otras palabras, el marco normativo que sustenta las políticas privilegia la eficiencia institucional
sobre la participación sustantiva, reproduciendo una lógica donde la infancia es objeto de gestión más
que sujeto de acción. Así, los porcentajes del SIRSS y los informes de la Personería no solo reflejan
brechas de acceso, sino que también evidencian el modo en que el Estado define la prioridad de sus
intervenciones: asegurar la prestación del servicio antes que garantizar la agencia infantil en los procesos
educativos. Este desequilibrio entre la dimensión técnica y la dimensión participativa de la política
reafirma la vigencia de un referencial tutelar, que reconoce a la niñez como beneficiaria de derechos,
pero no como actor corresponsable en la producción de lo público.
El discurso sobre cobertura, permanencia y calidad para garantizar trayectorias escolares completas,
inmerso en la política pública de educación distrital, es un ejercicio que reafirma la postura de la
administración por apoyar procesos de tránsito efectivo y acceso de calidad a la formación educativa;
sin embargo, la intención ostenta vacíos en tanto la participación de los niños se ve condicionada por la
regulación de los espacios y así mismo la subordinación en procesos de gobierno escolar y currículo.
Estos dos últimos teniendo en cuenta que la agencia infantil se ve inmiscuida de manera indirecta al
momento de su enunciación, ello es que la voz de estos se ve traducida e interpretada por los adultos a
conveniencia de sus normativas.
La escuela se convierte en un espacio clave para tensionar estas dinámicas. Allí se producen las primeras
experiencias de participación infantil, pero estas suelen estar atravesadas por estructuras adultocéntricas
que moldean los procesos de socialización y deliberación. Como señala Mayall (2002, citado en Pavez
& Sepúlveda, 2019), los niños se reconocen como sujetos actuantes, pero el sistema educativo tiende a
validar solo aquellas expresiones que encajan en la lógica institucional. Esto genera un desfase entre el
reconocimiento normativo de la infancia como sujeto de derechos y la posibilidad real de incidir en los
asuntos que les competen.
Estas cifras permiten observar, desde la teoría del referencial de Muller (2010), que la política educativa
distrital opera bajo un referencial normativo de cobertura y calidad, en el cual el éxito de la política se
mide principalmente por indicadores cuantificables de acceso o certificación. Este enfoque, aunque
necesario para garantizar condiciones básicas del derecho a la educación, deja en un segundo plano los
aspectos simbólicos y relacionales que conforman la experiencia educativa de los niños.
En otras palabras, el marco normativo que sustenta las políticas privilegia la eficiencia institucional
sobre la participación sustantiva, reproduciendo una lógica donde la infancia es objeto de gestión más
que sujeto de acción. Así, los porcentajes del SIRSS y los informes de la Personería no solo reflejan
brechas de acceso, sino que también evidencian el modo en que el Estado define la prioridad de sus
intervenciones: asegurar la prestación del servicio antes que garantizar la agencia infantil en los procesos
educativos. Este desequilibrio entre la dimensión técnica y la dimensión participativa de la política
reafirma la vigencia de un referencial tutelar, que reconoce a la niñez como beneficiaria de derechos,
pero no como actor corresponsable en la producción de lo público.
El discurso sobre cobertura, permanencia y calidad para garantizar trayectorias escolares completas,
inmerso en la política pública de educación distrital, es un ejercicio que reafirma la postura de la
administración por apoyar procesos de tránsito efectivo y acceso de calidad a la formación educativa;
sin embargo, la intención ostenta vacíos en tanto la participación de los niños se ve condicionada por la
regulación de los espacios y así mismo la subordinación en procesos de gobierno escolar y currículo.
Estos dos últimos teniendo en cuenta que la agencia infantil se ve inmiscuida de manera indirecta al
momento de su enunciación, ello es que la voz de estos se ve traducida e interpretada por los adultos a
conveniencia de sus normativas.
La escuela se convierte en un espacio clave para tensionar estas dinámicas. Allí se producen las primeras
experiencias de participación infantil, pero estas suelen estar atravesadas por estructuras adultocéntricas
que moldean los procesos de socialización y deliberación. Como señala Mayall (2002, citado en Pavez
& Sepúlveda, 2019), los niños se reconocen como sujetos actuantes, pero el sistema educativo tiende a
validar solo aquellas expresiones que encajan en la lógica institucional. Esto genera un desfase entre el
reconocimiento normativo de la infancia como sujeto de derechos y la posibilidad real de incidir en los
asuntos que les competen.
pág. 3778
Citando la política en educación, objeto de este análisis, es posible leer lo siguiente:
Frente a la infraestructura educativa, miles de niños y niñas de la primera infancia pudieron expresarse
mediante dibujos, describiendo sus principales anhelos. A través de la codificación de estos dibujos se
concluye que los y las niñas de Bogotá esperan encontrar en sus colegios espacios más amplios y mejor
decorados, espacios para el juego con compañeros, profesores amigables y cálidos y colegios con más
naturaleza y espacios verdes. (CONPES, 2023, p. 71).
Evidentemente se busca identificar los deseos que la población infantil tiene respecto a una mejor
calidad de los espacios físicos de sus instituciones educativas, lo cual se hace mediante un aspecto
creativo como lo es el dibujo y a partir de procesos subyacentes al entorno escolar; no obstante, esta
propuesta se vislumbra más desde lo simbólico que como un ejercicio de diálogo deliberativo y toma de
decisiones.
A lo anterior, Voltarelli (2017) indica que la participación de los niños en escenarios de configuración
de política pública debe trascender la lógica consultiva para consolidarse como una figura de
protagonismo. Este rol no puede entenderse únicamente como la expresión ocasional de expectativas,
sino como un hecho formativo y político, en el que los niños ejercen organización, opinión y acción
como agentes incidentes en las decisiones que les competen directamente. De este modo, la participación
se asume como una práctica de ciudadanía activa que reconoce a la infancia como sujeto competente y
capaz de transformar su entorno.
Sin embargo, en el documento CONPES, objeto de esta reflexión crítica, dicho protagonismo se ve
relegado a una posición subordinada y tutelada, en la cual la infancia es concebida como población
vulnerable que debe ser protegida, más no como actor real con capacidad de incidir en la planeación,
implementación y evaluación de las políticas educativas. Este desfase reproduce un modelo
adultocéntrico que, en lugar de potenciar la agencia infantil, la limita a un rol legitimador de los
procesos, invisibilizando su aporte sustantivo en la configuración de lo público.
Si bien, por definición, una política pública es el “…conjunto de acciones implementadas en el marco
de planes y programas gubernamentales diseñados por ejercicios analíticos de algún grado de
formalidad, en donde el conocimiento, aunado a la voluntad política y los recursos disponibles,
viabilizan el logro de objetivos sociales” (Matamoros, 2013, p. 32). Los problemas que emergen desde
Citando la política en educación, objeto de este análisis, es posible leer lo siguiente:
Frente a la infraestructura educativa, miles de niños y niñas de la primera infancia pudieron expresarse
mediante dibujos, describiendo sus principales anhelos. A través de la codificación de estos dibujos se
concluye que los y las niñas de Bogotá esperan encontrar en sus colegios espacios más amplios y mejor
decorados, espacios para el juego con compañeros, profesores amigables y cálidos y colegios con más
naturaleza y espacios verdes. (CONPES, 2023, p. 71).
Evidentemente se busca identificar los deseos que la población infantil tiene respecto a una mejor
calidad de los espacios físicos de sus instituciones educativas, lo cual se hace mediante un aspecto
creativo como lo es el dibujo y a partir de procesos subyacentes al entorno escolar; no obstante, esta
propuesta se vislumbra más desde lo simbólico que como un ejercicio de diálogo deliberativo y toma de
decisiones.
A lo anterior, Voltarelli (2017) indica que la participación de los niños en escenarios de configuración
de política pública debe trascender la lógica consultiva para consolidarse como una figura de
protagonismo. Este rol no puede entenderse únicamente como la expresión ocasional de expectativas,
sino como un hecho formativo y político, en el que los niños ejercen organización, opinión y acción
como agentes incidentes en las decisiones que les competen directamente. De este modo, la participación
se asume como una práctica de ciudadanía activa que reconoce a la infancia como sujeto competente y
capaz de transformar su entorno.
Sin embargo, en el documento CONPES, objeto de esta reflexión crítica, dicho protagonismo se ve
relegado a una posición subordinada y tutelada, en la cual la infancia es concebida como población
vulnerable que debe ser protegida, más no como actor real con capacidad de incidir en la planeación,
implementación y evaluación de las políticas educativas. Este desfase reproduce un modelo
adultocéntrico que, en lugar de potenciar la agencia infantil, la limita a un rol legitimador de los
procesos, invisibilizando su aporte sustantivo en la configuración de lo público.
Si bien, por definición, una política pública es el “…conjunto de acciones implementadas en el marco
de planes y programas gubernamentales diseñados por ejercicios analíticos de algún grado de
formalidad, en donde el conocimiento, aunado a la voluntad política y los recursos disponibles,
viabilizan el logro de objetivos sociales” (Matamoros, 2013, p. 32). Los problemas que emergen desde
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las necesidades e intereses de las infancias no son focalizados a partir de la integración de sus aportes,
sino que se asumen como sujetos pasivos que son referenciados y enunciados para denotar su
permanencia en el sistema escolar, más no como agentes autónomos.
En esta misma línea, resulta pertinente considerar la escuela como un espacio mediador de trayectorias
vitales, donde las experiencias educativas influyen decisivamente en el desarrollo de la agencia y la
autonomía infantil. Como señalan Álvarez y Pineda (2025), la escuela actúa como un nodo articulador
entre las políticas educativas y las condiciones socioculturales que moldean los cursos de vida de los
estudiantes, generando oportunidades —pero también limitaciones— en la formación de sujetos activos
dentro de la comunidad escolar.
Dimensiones políticas de la agencia infantil
Comprender la agencia infantil únicamente desde la capacidad de acción individual resultaría
insuficiente si no se reconocen las condiciones estructurales y simbólicas que la posibilitan o la limitan.
La agencia, en su sentido político, implica la capacidad de los niños y las niñas para intervenir en los
asuntos públicos, ejercer su voz en la toma de decisiones y disputar los significados que los adultos
asignan a su papel social. En este marco, la ciudadanía infantil no se reduce al cumplimiento de deberes
o al goce de derechos tutelados, sino que se proyecta como una práctica cotidiana de participación y de
construcción de lo común.
Diversos autores han señalado que las políticas de infancia en América Latina, aunque se enuncian desde
el lenguaje de los derechos, mantienen una racionalidad adultocéntrica que limita la participación
infantil a escenarios consultivos o decorativos. Este enfoque perpetúa la idea de que los niños son
“futuros ciudadanos” en lugar de reconocerlos como actores políticos presentes, capaces de producir
conocimiento, proponer alternativas y transformar su entorno (Llobet, 2019; Forero, 2024). De allí la
necesidad de comprender la agencia infantil no solo como una expresión simbólica, sino como una
forma de acción política situada, en la que los niños ejercen poder en contextos relacionales y
comunitarios.
Desde la perspectiva de la gobernanza pública, reconocer las dimensiones políticas de la agencia infantil
supone reconfigurar las relaciones entre Estado, escuela y ciudadanía. Implica pasar de modelos
tutelares —centrados en la protección y el control— a esquemas participativos donde las voces infantiles
las necesidades e intereses de las infancias no son focalizados a partir de la integración de sus aportes,
sino que se asumen como sujetos pasivos que son referenciados y enunciados para denotar su
permanencia en el sistema escolar, más no como agentes autónomos.
En esta misma línea, resulta pertinente considerar la escuela como un espacio mediador de trayectorias
vitales, donde las experiencias educativas influyen decisivamente en el desarrollo de la agencia y la
autonomía infantil. Como señalan Álvarez y Pineda (2025), la escuela actúa como un nodo articulador
entre las políticas educativas y las condiciones socioculturales que moldean los cursos de vida de los
estudiantes, generando oportunidades —pero también limitaciones— en la formación de sujetos activos
dentro de la comunidad escolar.
Dimensiones políticas de la agencia infantil
Comprender la agencia infantil únicamente desde la capacidad de acción individual resultaría
insuficiente si no se reconocen las condiciones estructurales y simbólicas que la posibilitan o la limitan.
La agencia, en su sentido político, implica la capacidad de los niños y las niñas para intervenir en los
asuntos públicos, ejercer su voz en la toma de decisiones y disputar los significados que los adultos
asignan a su papel social. En este marco, la ciudadanía infantil no se reduce al cumplimiento de deberes
o al goce de derechos tutelados, sino que se proyecta como una práctica cotidiana de participación y de
construcción de lo común.
Diversos autores han señalado que las políticas de infancia en América Latina, aunque se enuncian desde
el lenguaje de los derechos, mantienen una racionalidad adultocéntrica que limita la participación
infantil a escenarios consultivos o decorativos. Este enfoque perpetúa la idea de que los niños son
“futuros ciudadanos” en lugar de reconocerlos como actores políticos presentes, capaces de producir
conocimiento, proponer alternativas y transformar su entorno (Llobet, 2019; Forero, 2024). De allí la
necesidad de comprender la agencia infantil no solo como una expresión simbólica, sino como una
forma de acción política situada, en la que los niños ejercen poder en contextos relacionales y
comunitarios.
Desde la perspectiva de la gobernanza pública, reconocer las dimensiones políticas de la agencia infantil
supone reconfigurar las relaciones entre Estado, escuela y ciudadanía. Implica pasar de modelos
tutelares —centrados en la protección y el control— a esquemas participativos donde las voces infantiles
pág. 3780
incidan en la planeación, ejecución y evaluación de las políticas. Esto exige, además, repensar las
prácticas institucionales que definen qué formas de participación son válidas y cuáles son excluidas. En
este sentido, la gobernanza con enfoque generacional no solo incorpora la opinión de la infancia, sino
que transforma los modos de decisión colectiva, reconociendo a los niños y las niñas como
corresponsables en la producción de lo público.
De esta manera, la agencia infantil se configura como un campo de disputa política que revela las
tensiones entre protección y autonomía, entre representación y participación, y entre el discurso de
derechos y la práctica institucional. Su comprensión ampliada permite avanzar hacia un modelo de
política pública relacional, donde la infancia no sea un objeto de intervención, sino un sujeto epistémico
y político en la construcción democrática de la ciudad.
Ciudadanía infantil como posibilidad para la agencia en los procesos de política pública
A partir del análisis del documento CONPES de Política Pública de Cultura Ciudadana de Bogotá
(2019), la agencia infantil en la construcción de políticas públicas se revela como una categoría
emergente dentro de los enfoques poblacionales diferenciales. La política reconoce que la infancia es un
sujeto activo de derechos y que “…la participación ciudadana establecerá metodologías y escenarios
para definir los aspectos de la vida social a intervenir desde la transformación cultural…” (SCRD, 2019,
p. 86). En ese marco, la niñez no es vista solo como receptora de políticas, sino como parte del proceso
deliberativo que orienta transformaciones culturales. Este cambio paradigmático se inscribe en la lógica
de la corresponsabilidad social, en la que las niñas y los niños configuran sentidos de ciudadanía desde
sus prácticas cotidianas y su interacción con las instituciones locales.
El documento evidencia la necesidad de fortalecer la intersectorialidad para consolidar la participación
de la infancia en los procesos de planeación y gestión pública. Se plantea que la política “…contará con
escenarios de gestión intersectorial mediante la promoción de modelos y formas efectivas para la
articulación de agentes públicos, privados y comunitarios…” (SCRD, 2019, p. 86). Esto supone
reconocer que la agencia infantil no puede abordarse desde un solo sector (educación o protección), sino
como un entramado donde confluyen salud, cultura, recreación y participación ciudadana. Para Forero
(2023)
incidan en la planeación, ejecución y evaluación de las políticas. Esto exige, además, repensar las
prácticas institucionales que definen qué formas de participación son válidas y cuáles son excluidas. En
este sentido, la gobernanza con enfoque generacional no solo incorpora la opinión de la infancia, sino
que transforma los modos de decisión colectiva, reconociendo a los niños y las niñas como
corresponsables en la producción de lo público.
De esta manera, la agencia infantil se configura como un campo de disputa política que revela las
tensiones entre protección y autonomía, entre representación y participación, y entre el discurso de
derechos y la práctica institucional. Su comprensión ampliada permite avanzar hacia un modelo de
política pública relacional, donde la infancia no sea un objeto de intervención, sino un sujeto epistémico
y político en la construcción democrática de la ciudad.
Ciudadanía infantil como posibilidad para la agencia en los procesos de política pública
A partir del análisis del documento CONPES de Política Pública de Cultura Ciudadana de Bogotá
(2019), la agencia infantil en la construcción de políticas públicas se revela como una categoría
emergente dentro de los enfoques poblacionales diferenciales. La política reconoce que la infancia es un
sujeto activo de derechos y que “…la participación ciudadana establecerá metodologías y escenarios
para definir los aspectos de la vida social a intervenir desde la transformación cultural…” (SCRD, 2019,
p. 86). En ese marco, la niñez no es vista solo como receptora de políticas, sino como parte del proceso
deliberativo que orienta transformaciones culturales. Este cambio paradigmático se inscribe en la lógica
de la corresponsabilidad social, en la que las niñas y los niños configuran sentidos de ciudadanía desde
sus prácticas cotidianas y su interacción con las instituciones locales.
El documento evidencia la necesidad de fortalecer la intersectorialidad para consolidar la participación
de la infancia en los procesos de planeación y gestión pública. Se plantea que la política “…contará con
escenarios de gestión intersectorial mediante la promoción de modelos y formas efectivas para la
articulación de agentes públicos, privados y comunitarios…” (SCRD, 2019, p. 86). Esto supone
reconocer que la agencia infantil no puede abordarse desde un solo sector (educación o protección), sino
como un entramado donde confluyen salud, cultura, recreación y participación ciudadana. Para Forero
(2023)
pág. 3781
…es indispensable repensar el rol de los adultos con respecto a las posibilidades de participación de
niños y niñas. Para esto, instan a construir procesos autónomos que ayuden a repensar el papel de los
niños, las niñas y los adolescentes como sujetos de derechos que deben ejercer su derecho a la
participación. También, abrir la posibilidad de tomar decisiones. Más que crear espacios formales de
participación para la población infantil y adolescente, se deben promover cambios en la cultura política
(p. 23).
La Mesa Intersectorial de Cultura Ciudadana, según el mismo documento, es un espacio clave para este
propósito, pues “…delibera, concerta y propone mecanismos e instancias de operación de las
estrategias…” (SCRD, 2019, p. 89). Desde allí se promueve la co-creación de políticas con actores
públicos y comunitarios, un terreno fértil para que la voz infantil encuentre lugar en la deliberación
pública. Este enfoque permite que la niñez participe no solo como objeto de intervención, sino como
agente epistemológico capaz de redefinir las prioridades de ciudad.
En Bogotá, la incorporación de las infancias en la formulación de políticas culturales y sociales se ha
dado a través de mecanismos como los diálogos locales y consultas ciudadanas, que en 2017
involucraron más de 45.000 personas, entre ellas niñas, niños y adolescentes (SCRD, 2019, p. 16). Estos
procesos promueven lecturas territoriales específicas de la cultura ciudadana, permitiendo que las
experiencias infantiles se traduzcan en diagnósticos locales sobre convivencia, diversidad y
sostenibilidad. En consonancia a lo anterior, Bustelo, E. (2012) afirma que:
…se trata entonces de decodificar el discurso hegemónico de la infancia y de establecer una posición
crítica frontal contra las teorías que celebran la dependencia infantil. La infancia es devenir abierto, tiene
una historicidad que coloca el pasado no como lo que fue sino en función de futuro como re-
encantamiento del mundo (p. 290).
El reconocimiento de la agencia infantil en el marco de la política pública de cultura ciudadana también
se relaciona con el principio de ciudadanía activa, que “considera a la ciudadanía como sujeto creador
y líder de la transformación cultural” (SCRD, 2019, p. 86). Este principio puede ser interpretado, en
clave de infancia, como una apuesta por visibilizar las prácticas culturales y simbólicas que los niños
despliegan para transformar sus entornos. En este sentido, autores como Frasco & otros (2021) sostienen
que la agencia infantil debe entenderse como una práctica relacional y situada, que emerge en contextos
…es indispensable repensar el rol de los adultos con respecto a las posibilidades de participación de
niños y niñas. Para esto, instan a construir procesos autónomos que ayuden a repensar el papel de los
niños, las niñas y los adolescentes como sujetos de derechos que deben ejercer su derecho a la
participación. También, abrir la posibilidad de tomar decisiones. Más que crear espacios formales de
participación para la población infantil y adolescente, se deben promover cambios en la cultura política
(p. 23).
La Mesa Intersectorial de Cultura Ciudadana, según el mismo documento, es un espacio clave para este
propósito, pues “…delibera, concerta y propone mecanismos e instancias de operación de las
estrategias…” (SCRD, 2019, p. 89). Desde allí se promueve la co-creación de políticas con actores
públicos y comunitarios, un terreno fértil para que la voz infantil encuentre lugar en la deliberación
pública. Este enfoque permite que la niñez participe no solo como objeto de intervención, sino como
agente epistemológico capaz de redefinir las prioridades de ciudad.
En Bogotá, la incorporación de las infancias en la formulación de políticas culturales y sociales se ha
dado a través de mecanismos como los diálogos locales y consultas ciudadanas, que en 2017
involucraron más de 45.000 personas, entre ellas niñas, niños y adolescentes (SCRD, 2019, p. 16). Estos
procesos promueven lecturas territoriales específicas de la cultura ciudadana, permitiendo que las
experiencias infantiles se traduzcan en diagnósticos locales sobre convivencia, diversidad y
sostenibilidad. En consonancia a lo anterior, Bustelo, E. (2012) afirma que:
…se trata entonces de decodificar el discurso hegemónico de la infancia y de establecer una posición
crítica frontal contra las teorías que celebran la dependencia infantil. La infancia es devenir abierto, tiene
una historicidad que coloca el pasado no como lo que fue sino en función de futuro como re-
encantamiento del mundo (p. 290).
El reconocimiento de la agencia infantil en el marco de la política pública de cultura ciudadana también
se relaciona con el principio de ciudadanía activa, que “considera a la ciudadanía como sujeto creador
y líder de la transformación cultural” (SCRD, 2019, p. 86). Este principio puede ser interpretado, en
clave de infancia, como una apuesta por visibilizar las prácticas culturales y simbólicas que los niños
despliegan para transformar sus entornos. En este sentido, autores como Frasco & otros (2021) sostienen
que la agencia infantil debe entenderse como una práctica relacional y situada, que emerge en contextos
pág. 3782
de interacción comunitaria más que como una competencia individual. Así, la política pública en Bogotá
avanza hacia una comprensión de la niñez como actor político colectivo, inserto en procesos
intersectoriales de transformación cultural.
La construcción de políticas intersectoriales para la infancia en Bogotá requiere superar las tensiones
entre participación simbólica y participación efectiva. Si bien el CONPES de Cultura Ciudadana
establece marcos institucionales que promueven la corresponsabilidad, aún persiste el desafío de
garantizar que la voz infantil tenga incidencia real en la toma de decisiones. Sin mecanismos de
devolución y rendición de cuentas hacia los niños, la participación corre el riesgo de ser performativa y
no transformadora. Por ello, el reto consiste en fortalecer la gobernanza intersectorial con enfoque
generacional, consolidando estructuras que permitan a las infancias co-diseñar, monitorear y evaluar las
políticas que afectan su vida cotidiana en la ciudad.
En este sentido, la lectura conjunta de la Política Pública de Educación y la de Cultura Ciudadana
permite comprender que ambas comparten un mismo referencial estructurante, en el sentido planteado
por Muller (2010), entendido como el conjunto de valores, representaciones y normas que orientan la
acción pública. Desde este marco, el discurso sobre la infancia se configura en torno a la idea de
protección y cuidado, pero con avances hacia un lenguaje participativo que reconoce su papel en la
transformación cultural.
Esta convergencia evidencia que la política educativa no puede analizarse de manera aislada, sino como
parte de un continuum intersectorial donde educación, cultura y ciudadanía se entrelazan en la
construcción del sujeto infantil como actor social. Así, mientras la política educativa insiste en garantizar
trayectorias escolares integrales, la de cultura ciudadana promueve escenarios de corresponsabilidad y
diálogo intergeneracional; ambas conforman un entramado de sentidos que, en lugar de operar como
políticas paralelas, se retroalimentan al compartir un mismo horizonte normativo: la formación de
ciudadanos participativos y solidarios desde la infancia.
Esta articulación permite observar que la agencia infantil, más que un componente discursivo, puede
constituirse en un principio ordenador de la acción pública si se asume como eje transversal entre
sectores, lo que coincide con lo propuesto por Forero (2023) al señalar la necesidad de repensar el papel
de los adultos y promover una cultura política donde las niñas y los niños ejerzan autonomía real. En
de interacción comunitaria más que como una competencia individual. Así, la política pública en Bogotá
avanza hacia una comprensión de la niñez como actor político colectivo, inserto en procesos
intersectoriales de transformación cultural.
La construcción de políticas intersectoriales para la infancia en Bogotá requiere superar las tensiones
entre participación simbólica y participación efectiva. Si bien el CONPES de Cultura Ciudadana
establece marcos institucionales que promueven la corresponsabilidad, aún persiste el desafío de
garantizar que la voz infantil tenga incidencia real en la toma de decisiones. Sin mecanismos de
devolución y rendición de cuentas hacia los niños, la participación corre el riesgo de ser performativa y
no transformadora. Por ello, el reto consiste en fortalecer la gobernanza intersectorial con enfoque
generacional, consolidando estructuras que permitan a las infancias co-diseñar, monitorear y evaluar las
políticas que afectan su vida cotidiana en la ciudad.
En este sentido, la lectura conjunta de la Política Pública de Educación y la de Cultura Ciudadana
permite comprender que ambas comparten un mismo referencial estructurante, en el sentido planteado
por Muller (2010), entendido como el conjunto de valores, representaciones y normas que orientan la
acción pública. Desde este marco, el discurso sobre la infancia se configura en torno a la idea de
protección y cuidado, pero con avances hacia un lenguaje participativo que reconoce su papel en la
transformación cultural.
Esta convergencia evidencia que la política educativa no puede analizarse de manera aislada, sino como
parte de un continuum intersectorial donde educación, cultura y ciudadanía se entrelazan en la
construcción del sujeto infantil como actor social. Así, mientras la política educativa insiste en garantizar
trayectorias escolares integrales, la de cultura ciudadana promueve escenarios de corresponsabilidad y
diálogo intergeneracional; ambas conforman un entramado de sentidos que, en lugar de operar como
políticas paralelas, se retroalimentan al compartir un mismo horizonte normativo: la formación de
ciudadanos participativos y solidarios desde la infancia.
Esta articulación permite observar que la agencia infantil, más que un componente discursivo, puede
constituirse en un principio ordenador de la acción pública si se asume como eje transversal entre
sectores, lo que coincide con lo propuesto por Forero (2023) al señalar la necesidad de repensar el papel
de los adultos y promover una cultura política donde las niñas y los niños ejerzan autonomía real. En
pág. 3783
esa medida, el desafío consiste en desplazar el referencial tutelar que aún persiste hacia un referencial
relacional y participativo, donde la infancia no sea vista como población a proteger, sino como sujeto
que co-produce políticas y redefine colectivamente lo público.
Discusión
La agencia infantil en las políticas públicas educativas de Bogotá aún se encuentra en una fase de
desarrollo discursivo más que operativo. Si bien la Política Distrital de Educación 2022–2038 reconoce
a la niñez como sujeto de derechos y enfatiza la participación, en la práctica prevalece una lógica tutelar
y consultiva. Los espacios de participación infantil, como los ejercicios de dibujo o consulta, funcionan
más como recursos simbólicos que como instancias de incidencia real. Esto revela un desfase entre el
reconocimiento formal de la infancia y su papel activo en la toma de decisiones, manteniendo estructuras
adultocéntricas que limitan el ejercicio de su ciudadanía.
Esta tensión entre el discurso de derechos y las prácticas institucionales no es exclusiva del contexto
bogotano. En distintos países de América Latina, investigaciones como las de Llobet (2019),
Cussiánovich (2015) y Vergara (2020) han mostrado cómo las políticas de infancia adoptan el lenguaje
participativo sin modificar las estructuras adultocéntricas que restringen la voz de los niños. Estas
coincidencias permiten situar el caso de Bogotá dentro de un panorama regional donde la participación
infantil sigue siendo más una aspiración normativa que una práctica de incidencia real.
En este sentido, la escuela emerge como un escenario clave para fortalecer la agencia infantil, pero
también reproduce tensiones históricas derivadas de su función disciplinaria y jerárquica. A pesar de las
transformaciones en el discurso educativo, persisten dinámicas que subordinan la voz infantil a la
interpretación adulta. Para que la política pública logre una participación efectiva, es necesario transitar
hacia modelos de gestión escolar donde los niños sean coautores de los procesos educativos y no simples
receptores. Ello implica repensar los mecanismos de representación, deliberación y evaluación,
reconociendo la capacidad de los infantes para producir conocimiento social y transformar su entorno.
Tal como advierten Álvarez y Pineda (2025), la escuela puede reproducir desigualdades si se limita a
operar como transmisora de normas y valores adultos, sin reconocer las trayectorias vitales diversas de
sus estudiantes. Este señalamiento dialoga con los hallazgos de este estudio, donde la participación
esa medida, el desafío consiste en desplazar el referencial tutelar que aún persiste hacia un referencial
relacional y participativo, donde la infancia no sea vista como población a proteger, sino como sujeto
que co-produce políticas y redefine colectivamente lo público.
Discusión
La agencia infantil en las políticas públicas educativas de Bogotá aún se encuentra en una fase de
desarrollo discursivo más que operativo. Si bien la Política Distrital de Educación 2022–2038 reconoce
a la niñez como sujeto de derechos y enfatiza la participación, en la práctica prevalece una lógica tutelar
y consultiva. Los espacios de participación infantil, como los ejercicios de dibujo o consulta, funcionan
más como recursos simbólicos que como instancias de incidencia real. Esto revela un desfase entre el
reconocimiento formal de la infancia y su papel activo en la toma de decisiones, manteniendo estructuras
adultocéntricas que limitan el ejercicio de su ciudadanía.
Esta tensión entre el discurso de derechos y las prácticas institucionales no es exclusiva del contexto
bogotano. En distintos países de América Latina, investigaciones como las de Llobet (2019),
Cussiánovich (2015) y Vergara (2020) han mostrado cómo las políticas de infancia adoptan el lenguaje
participativo sin modificar las estructuras adultocéntricas que restringen la voz de los niños. Estas
coincidencias permiten situar el caso de Bogotá dentro de un panorama regional donde la participación
infantil sigue siendo más una aspiración normativa que una práctica de incidencia real.
En este sentido, la escuela emerge como un escenario clave para fortalecer la agencia infantil, pero
también reproduce tensiones históricas derivadas de su función disciplinaria y jerárquica. A pesar de las
transformaciones en el discurso educativo, persisten dinámicas que subordinan la voz infantil a la
interpretación adulta. Para que la política pública logre una participación efectiva, es necesario transitar
hacia modelos de gestión escolar donde los niños sean coautores de los procesos educativos y no simples
receptores. Ello implica repensar los mecanismos de representación, deliberación y evaluación,
reconociendo la capacidad de los infantes para producir conocimiento social y transformar su entorno.
Tal como advierten Álvarez y Pineda (2025), la escuela puede reproducir desigualdades si se limita a
operar como transmisora de normas y valores adultos, sin reconocer las trayectorias vitales diversas de
sus estudiantes. Este señalamiento dialoga con los hallazgos de este estudio, donde la participación
pág. 3784
infantil se reduce a instancias consultivas y no a espacios efectivos de co-decisión, revelando una tensión
estructural entre el reconocimiento discursivo de la infancia y su real ejercicio de ciudadanía.
Experiencias en países como Argentina y Perú muestran que cuando los sistemas educativos incorporan
consejos o asambleas infantiles en la gestión escolar, los niños no solo opinan, sino que logran
transformar rutinas institucionales y prácticas pedagógicas (Cussiánovich, 2015; Llobet, 2019). Este
tipo de iniciativas ofrecen referentes útiles para pensar una participación más sustantiva en el contexto
bogotano.
Asimismo, el fortalecimiento de la agencia infantil demanda una transformación ética e institucional en
la forma como el Estado y la sociedad comprenden a las infancias. Reconocerlas como actores políticos
implica modificar las prácticas de participación que hoy se limitan a la consulta y avanzar hacia procesos
sostenidos de co-creación y corresponsabilidad. Esto requiere invertir en formación ciudadana desde
edades tempranas, diseñar metodologías inclusivas y asegurar mecanismos de seguimiento que
garanticen la incidencia efectiva de sus propuestas. Solo a través de una participación vinculante y con
poder decisorio, la niñez podrá ejercer plenamente su derecho a transformar las políticas que configuran
su presente y su futuro, consolidando así una democracia más justa, plural y participativa.
Por último, la articulación entre la Política de Educación y la Política de Cultura Ciudadana 2019–2038
muestra el potencial de la intersectorialidad como estrategia para consolidar una ciudadanía infantil
activa. Sin embargo, este enfoque requiere consolidar estructuras de gobernanza que integren los aportes
de las infancias desde sus contextos locales y culturales. La construcción de políticas públicas con
enfoque generacional debe ir más allá de la protección para abrir espacios de interlocución genuina,
donde los niños participen en la definición, implementación y evaluación de las acciones que los afectan
directamente. Solo así será posible avanzar hacia una Bogotá donde la infancia sea reconocida como
agente político y transformador de lo público.
CONCLUSIONES
Los hallazgos derivados del análisis desde la teoría del referencial de Muller permiten reconocer que las
políticas públicas de educación y cultura ciudadana en Bogotá comparten un marco valorativo centrado
en la protección y la corresponsabilidad, pero divergen en la forma de comprender la agencia infantil.
Mientras el referencial normativo continúa inscribiendo a la infancia en un régimen tutelar y asistencial,
infantil se reduce a instancias consultivas y no a espacios efectivos de co-decisión, revelando una tensión
estructural entre el reconocimiento discursivo de la infancia y su real ejercicio de ciudadanía.
Experiencias en países como Argentina y Perú muestran que cuando los sistemas educativos incorporan
consejos o asambleas infantiles en la gestión escolar, los niños no solo opinan, sino que logran
transformar rutinas institucionales y prácticas pedagógicas (Cussiánovich, 2015; Llobet, 2019). Este
tipo de iniciativas ofrecen referentes útiles para pensar una participación más sustantiva en el contexto
bogotano.
Asimismo, el fortalecimiento de la agencia infantil demanda una transformación ética e institucional en
la forma como el Estado y la sociedad comprenden a las infancias. Reconocerlas como actores políticos
implica modificar las prácticas de participación que hoy se limitan a la consulta y avanzar hacia procesos
sostenidos de co-creación y corresponsabilidad. Esto requiere invertir en formación ciudadana desde
edades tempranas, diseñar metodologías inclusivas y asegurar mecanismos de seguimiento que
garanticen la incidencia efectiva de sus propuestas. Solo a través de una participación vinculante y con
poder decisorio, la niñez podrá ejercer plenamente su derecho a transformar las políticas que configuran
su presente y su futuro, consolidando así una democracia más justa, plural y participativa.
Por último, la articulación entre la Política de Educación y la Política de Cultura Ciudadana 2019–2038
muestra el potencial de la intersectorialidad como estrategia para consolidar una ciudadanía infantil
activa. Sin embargo, este enfoque requiere consolidar estructuras de gobernanza que integren los aportes
de las infancias desde sus contextos locales y culturales. La construcción de políticas públicas con
enfoque generacional debe ir más allá de la protección para abrir espacios de interlocución genuina,
donde los niños participen en la definición, implementación y evaluación de las acciones que los afectan
directamente. Solo así será posible avanzar hacia una Bogotá donde la infancia sea reconocida como
agente político y transformador de lo público.
CONCLUSIONES
Los hallazgos derivados del análisis desde la teoría del referencial de Muller permiten reconocer que las
políticas públicas de educación y cultura ciudadana en Bogotá comparten un marco valorativo centrado
en la protección y la corresponsabilidad, pero divergen en la forma de comprender la agencia infantil.
Mientras el referencial normativo continúa inscribiendo a la infancia en un régimen tutelar y asistencial,
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el referencial cognitivo y operativo evidencian un tránsito incipiente hacia una comprensión
participativa y relacional. Este desplazamiento, aunque visible en el discurso, aún no logra consolidarse
en las prácticas institucionales, lo que demuestra que la participación infantil sigue siendo más simbólica
que deliberativa.
Desde el plano normativo, la Política Distrital de Educación (2022–2038) reafirma un modelo de
garantía de derechos centrado en la cobertura, la calidad y la permanencia, que si bien responde a
principios de justicia social, reproduce un esquema de intervención donde la infancia es objeto de
atención estatal y no sujeto de transformación social. Esta orientación se traduce en una arquitectura
institucional que prioriza indicadores técnicos de gestión, limitando la apertura de espacios donde los
niños puedan incidir en la planeación o evaluación de las políticas que los afectan. En contraste, la
Política de Cultura Ciudadana (2019–2038) introduce un referencial cognitivo que amplía la mirada
hacia la infancia como agente de cambio cultural y ciudadano, lo que sugiere un avance conceptual en
la manera de representar a los niños como actores políticos en formación.
Sin embargo, en el nivel operativo se mantiene una tensión evidente entre el discurso participativo y la
práctica institucional. Los mecanismos creados para la interlocución infantil —como las consultas,
talleres o ejercicios creativos— no trascienden la esfera simbólica y carecen de mecanismos vinculantes
que garanticen una incidencia real. Así, la participación se convierte en un recurso legitimador de la
política pública más que en un proceso de co-decisión, reproduciendo la brecha entre el reconocimiento
formal y la acción efectiva. Este hallazgo refuerza la idea de que el campo de la política pública en
educación y cultura aún está dominado por un referencial tutelar, que invisibiliza la capacidad de las
infancias para producir conocimiento y ejercer ciudadanía.
No obstante, la coexistencia de estos referenciales —tutelar y participativo— no debe entenderse como
una contradicción estática, sino como un proceso de transformación en disputa. La incorporación del
lenguaje de la corresponsabilidad y de la ciudadanía activa abre la posibilidad de transitar hacia un
referencial relacional, en el que la infancia se reconozca como co-productora de lo público. Este
horizonte implica superar el adultocentrismo institucional y construir mecanismos intersectoriales
sostenidos, donde las voces infantiles sean parte estructural de la definición de prioridades, la evaluación
de impactos y la reorientación de programas.
el referencial cognitivo y operativo evidencian un tránsito incipiente hacia una comprensión
participativa y relacional. Este desplazamiento, aunque visible en el discurso, aún no logra consolidarse
en las prácticas institucionales, lo que demuestra que la participación infantil sigue siendo más simbólica
que deliberativa.
Desde el plano normativo, la Política Distrital de Educación (2022–2038) reafirma un modelo de
garantía de derechos centrado en la cobertura, la calidad y la permanencia, que si bien responde a
principios de justicia social, reproduce un esquema de intervención donde la infancia es objeto de
atención estatal y no sujeto de transformación social. Esta orientación se traduce en una arquitectura
institucional que prioriza indicadores técnicos de gestión, limitando la apertura de espacios donde los
niños puedan incidir en la planeación o evaluación de las políticas que los afectan. En contraste, la
Política de Cultura Ciudadana (2019–2038) introduce un referencial cognitivo que amplía la mirada
hacia la infancia como agente de cambio cultural y ciudadano, lo que sugiere un avance conceptual en
la manera de representar a los niños como actores políticos en formación.
Sin embargo, en el nivel operativo se mantiene una tensión evidente entre el discurso participativo y la
práctica institucional. Los mecanismos creados para la interlocución infantil —como las consultas,
talleres o ejercicios creativos— no trascienden la esfera simbólica y carecen de mecanismos vinculantes
que garanticen una incidencia real. Así, la participación se convierte en un recurso legitimador de la
política pública más que en un proceso de co-decisión, reproduciendo la brecha entre el reconocimiento
formal y la acción efectiva. Este hallazgo refuerza la idea de que el campo de la política pública en
educación y cultura aún está dominado por un referencial tutelar, que invisibiliza la capacidad de las
infancias para producir conocimiento y ejercer ciudadanía.
No obstante, la coexistencia de estos referenciales —tutelar y participativo— no debe entenderse como
una contradicción estática, sino como un proceso de transformación en disputa. La incorporación del
lenguaje de la corresponsabilidad y de la ciudadanía activa abre la posibilidad de transitar hacia un
referencial relacional, en el que la infancia se reconozca como co-productora de lo público. Este
horizonte implica superar el adultocentrismo institucional y construir mecanismos intersectoriales
sostenidos, donde las voces infantiles sean parte estructural de la definición de prioridades, la evaluación
de impactos y la reorientación de programas.
pág. 3786
En este sentido, la lectura de Muller (2010) permite comprender que las políticas públicas no solo
responden a decisiones técnicas, sino a universos simbólicos que definen lo que cada sociedad considera
legítimo intervenir. Desde esa perspectiva, el reto para Bogotá consiste en redefinir el marco simbólico
que sustenta la acción pública hacia la infancia: pasar de un lenguaje de protección a uno de
reconocimiento, del control al diálogo, de la representación a la interlocución. Este cambio no se logra
mediante reformas aisladas, sino a través de una cultura política que valore las capacidades expresivas,
críticas y creativas de las niñas y los niños como parte del ejercicio democrático.
Los resultados de este estudio evidencian que fortalecer la agencia infantil en las políticas públicas
requiere una transformación simultánea en tres niveles: ético, al reconocer a las infancias como sujetos
políticos plenos; institucional, al crear estructuras de gobernanza que garanticen su participación
vinculante; y cultural, al promover relaciones intergeneracionales horizontales que reconozcan el valor
epistemológico de la voz infantil. Solo al integrar estos niveles será posible consolidar un referencial
participativo y relacional que trascienda el discurso y se materialice en prácticas efectivas de co-
decisión. De esta manera, la ciudad podría avanzar hacia un modelo de política pública que no solo
proteja a la infancia, sino que la integre como protagonista activa en la construcción de un proyecto
educativo y cultural incluyente, democrático y transformador.
Recomendaciones para la política pública
El análisis desde la teoría del referencial de Muller sugiere que el fortalecimiento de la agencia infantil
en Bogotá exige una transformación tanto conceptual como operativa de la acción pública. En primer
lugar, es necesario revisar el referencial normativo dominante, transitando de una visión tutelar hacia un
marco de reconocimiento y autonomía. Las políticas de educación y cultura ciudadana deben reformular
sus instrumentos de seguimiento e indicadores, incorporando criterios que midan la incidencia efectiva
de la participación infantil y no solo la cobertura o la calidad del servicio.
En segundo lugar, se recomienda institucionalizar espacios de interlocución intergeneracional dentro de
los sistemas de gestión educativa y cultural, en los cuales los niños puedan co-diseñar y evaluar
programas. Estos espacios deben tener carácter vinculante, con mecanismos de devolución y rendición
de cuentas adaptados a las formas expresivas y cognitivas de la infancia.
En este sentido, la lectura de Muller (2010) permite comprender que las políticas públicas no solo
responden a decisiones técnicas, sino a universos simbólicos que definen lo que cada sociedad considera
legítimo intervenir. Desde esa perspectiva, el reto para Bogotá consiste en redefinir el marco simbólico
que sustenta la acción pública hacia la infancia: pasar de un lenguaje de protección a uno de
reconocimiento, del control al diálogo, de la representación a la interlocución. Este cambio no se logra
mediante reformas aisladas, sino a través de una cultura política que valore las capacidades expresivas,
críticas y creativas de las niñas y los niños como parte del ejercicio democrático.
Los resultados de este estudio evidencian que fortalecer la agencia infantil en las políticas públicas
requiere una transformación simultánea en tres niveles: ético, al reconocer a las infancias como sujetos
políticos plenos; institucional, al crear estructuras de gobernanza que garanticen su participación
vinculante; y cultural, al promover relaciones intergeneracionales horizontales que reconozcan el valor
epistemológico de la voz infantil. Solo al integrar estos niveles será posible consolidar un referencial
participativo y relacional que trascienda el discurso y se materialice en prácticas efectivas de co-
decisión. De esta manera, la ciudad podría avanzar hacia un modelo de política pública que no solo
proteja a la infancia, sino que la integre como protagonista activa en la construcción de un proyecto
educativo y cultural incluyente, democrático y transformador.
Recomendaciones para la política pública
El análisis desde la teoría del referencial de Muller sugiere que el fortalecimiento de la agencia infantil
en Bogotá exige una transformación tanto conceptual como operativa de la acción pública. En primer
lugar, es necesario revisar el referencial normativo dominante, transitando de una visión tutelar hacia un
marco de reconocimiento y autonomía. Las políticas de educación y cultura ciudadana deben reformular
sus instrumentos de seguimiento e indicadores, incorporando criterios que midan la incidencia efectiva
de la participación infantil y no solo la cobertura o la calidad del servicio.
En segundo lugar, se recomienda institucionalizar espacios de interlocución intergeneracional dentro de
los sistemas de gestión educativa y cultural, en los cuales los niños puedan co-diseñar y evaluar
programas. Estos espacios deben tener carácter vinculante, con mecanismos de devolución y rendición
de cuentas adaptados a las formas expresivas y cognitivas de la infancia.
pág. 3787
En tercer lugar, se requiere consolidar un enfoque intersectorial de gobernanza, en el que la Secretaría
de Educación, la Secretaría de Cultura y la Secretaría de Integración Social articulen agendas conjuntas
con enfoque generacional. Tal articulación permitiría pasar de acciones fragmentadas a estrategias
coherentes que reconozcan a la infancia como sujeto de política y no únicamente como población
objetivo.
Finalmente, es indispensable avanzar hacia la formación de una cultura política relacional, en la que los
adultos —padres, docentes y funcionarios— reconozcan la voz infantil como legítima en los asuntos
públicos. Ello implica procesos de sensibilización, acompañamiento pedagógico y fortalecimiento ético-
institucional que favorezcan la participación autónoma de las niñas y los niños. Solo así será posible
materializar el tránsito hacia un referencial participativo y relacional que convierta la agencia infantil en
principio organizador de la acción pública.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Álvarez, C. D., & Pineda Martínez, E. O. (2025). La escuela mediadora de trayectorias de vida: Análisis
desde la perspectiva de cursos de vida y habitus. (2025). REVISTA ELECTRÓNICA DE
HUMANIDADES, EDUCACIÓN Y COMUNICACIÓN SOCIAL, 33(27), 16-
37. https://ojs.urbe.edu/index.php/redhecs/article/view/4085
Bustelo, E. (2012). Notas sobre infancia y teoría: un enfoque latinoamericano. Salud Colectiva, 8(3),
287–298. https://doi.org/10.18294/sc.2012.287
Consejo Distrital de Política Económica y Social del Distrito Capital. (2019). Política pública de cultura
ciudadana 2019–2038 (CONPES D.C. No. 10). Repositorio CDIM – Escuela Superior de
Administración Pública. https://repositoriocdim.esap.edu.co/handle/20.500.14471/24400
Cussiánovich, A. (2015). Protagonismo infantil: Ensayos en torno a la participación y ciudadanía de
niños y niñas. Lima: IFEJANT.
https://www.clacso.org/protagonismo-infantil-ensayos-en-torno-a-la-participacion-y-
ciudadania-de-ninos-y-ninas/
Díaz Sarmento, M. J., Marchi, R., & Pinto, M. (2017). Las culturas de la infancia en las sociedades
contemporáneas. Sociedad e Infancias, 1(1), 11–24. https://doi.org/10.5209/SOCI.55532
En tercer lugar, se requiere consolidar un enfoque intersectorial de gobernanza, en el que la Secretaría
de Educación, la Secretaría de Cultura y la Secretaría de Integración Social articulen agendas conjuntas
con enfoque generacional. Tal articulación permitiría pasar de acciones fragmentadas a estrategias
coherentes que reconozcan a la infancia como sujeto de política y no únicamente como población
objetivo.
Finalmente, es indispensable avanzar hacia la formación de una cultura política relacional, en la que los
adultos —padres, docentes y funcionarios— reconozcan la voz infantil como legítima en los asuntos
públicos. Ello implica procesos de sensibilización, acompañamiento pedagógico y fortalecimiento ético-
institucional que favorezcan la participación autónoma de las niñas y los niños. Solo así será posible
materializar el tránsito hacia un referencial participativo y relacional que convierta la agencia infantil en
principio organizador de la acción pública.
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287–298. https://doi.org/10.18294/sc.2012.287
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Administración Pública. https://repositoriocdim.esap.edu.co/handle/20.500.14471/24400
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niños y niñas. Lima: IFEJANT.
https://www.clacso.org/protagonismo-infantil-ensayos-en-torno-a-la-participacion-y-
ciudadania-de-ninos-y-ninas/
Díaz Sarmento, M. J., Marchi, R., & Pinto, M. (2017). Las culturas de la infancia en las sociedades
contemporáneas. Sociedad e Infancias, 1(1), 11–24. https://doi.org/10.5209/SOCI.55532
pág. 3788
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Niñez y Juventud, 20(3), 111–139. https://doi.org/10.11600/rlcsnj.20.3.4734
Forero Bermúdez, Ó. D. (2024). La participación política y su influencia en el diseño de políticas
públicas: La experiencia de la infancia y la adolescencia en Colombia. Sistematización del
proceso del CACNNA 2017–2020 [Trabajo de grado, Escuela Superior de Administración
Pública]. Repositorio CDIM – ESAP.
https://repositoriocdim.esap.edu.co/handle/20.500.14471/29125
Frasco Zuker, L., Fatyass, R., & Llobet, V. (2021). Agencia infantil situada: Un análisis desde las
experiencias de niñas y niños que trabajan en contextos de desigualdad social en Argentina.
Horizontes Antropológicos, 27(60), 163–190. https://doi.org/10.1590/s0104-
71832021000200008
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https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=211059782001
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Externado de Colombia.
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Universidad Externado de Colombia. ISBN 9789587105667
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