NATURALEZA Y EFECTOS JURÍDICOS DE LA
FALTA DE RESOLUCIÓN EN EL RECURSO DE
APELACIÓN
NATURE AND LEGAL EFFECTS OF THE LACK OF
RESOLUTION IN THE ADMINISTRATIVE APPEAL
Alejandra Carrión Figueroa
Universidad Nacional de Loja
Paz Piedad Rengel Maldonado
Universidad Nacional de Loja
pág. 1377
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v10i4.25158
Naturaleza y efectos jurídicos de la falta de resolución en el Recurso de
Apelación
Esp. Alejandra Carrión Figueroa1
alecarrionfigueroa@gmail.com
https://orcid.org/0009-0005-2523-8060
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
Dra. Paz Piedad Rengel Maldonado
piedad.rengel@unl.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-0101-6672
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
RESUMEN
Esta investigación analiza si la falta de resolución de un recurso de apelación dentro de los términos
legales configura la operatividad del silencio administrativo positivo o si constituye meramente una
negativa tácita que habilita la vía judicial, con el fin de proponer una reforma orientada a salvaguardar
la seguridad jurídica del administrado. Para su consecución, se implementaron estrategias metodológicas
de enfoque mixto y cualitativo que combinaron los métodos jurídico-analítico, doctrinal, hermenéutico,
descriptivo e inductivo-normativo, aplicados al análisis del Código Orgánico Administrativo (COA),
doctrina especializada y jurisprudencia relevante. Los principales resultados demuestran la existencia
de una grave insuficiencia técnica y un vacío normativo en el artículo 230 del COA, el cual omite los
efectos sustantivos de la inacción en la fase recursiva, generando una colisión con la regla general del
silencio positivo del artículo 207 del mismo cuerpo legal. Se constató que esta omisión actúa como un
incentivo adverso para la morosidad institucional, trasladando indebidamente la carga temporal y
económica al ciudadano y satura de forma evitable al Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo. Se concluye la viabilidad de configurar el silencio positivo en la apelación como una
sanción legal necesaria contra la desidia burocrática.
Palabras clave: silencio administrativo; recurso de apelación; Código Orgánico Administrativo; acto
presunto; seguridad jurídica.
1 Autor principal
Correspondencia: alecarrionfigueroa@gmail.com
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v10i4.25158
Naturaleza y efectos jurídicos de la falta de resolución en el Recurso de
Apelación
Esp. Alejandra Carrión Figueroa1
alecarrionfigueroa@gmail.com
https://orcid.org/0009-0005-2523-8060
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
Dra. Paz Piedad Rengel Maldonado
piedad.rengel@unl.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-0101-6672
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
RESUMEN
Esta investigación analiza si la falta de resolución de un recurso de apelación dentro de los términos
legales configura la operatividad del silencio administrativo positivo o si constituye meramente una
negativa tácita que habilita la vía judicial, con el fin de proponer una reforma orientada a salvaguardar
la seguridad jurídica del administrado. Para su consecución, se implementaron estrategias metodológicas
de enfoque mixto y cualitativo que combinaron los métodos jurídico-analítico, doctrinal, hermenéutico,
descriptivo e inductivo-normativo, aplicados al análisis del Código Orgánico Administrativo (COA),
doctrina especializada y jurisprudencia relevante. Los principales resultados demuestran la existencia
de una grave insuficiencia técnica y un vacío normativo en el artículo 230 del COA, el cual omite los
efectos sustantivos de la inacción en la fase recursiva, generando una colisión con la regla general del
silencio positivo del artículo 207 del mismo cuerpo legal. Se constató que esta omisión actúa como un
incentivo adverso para la morosidad institucional, trasladando indebidamente la carga temporal y
económica al ciudadano y satura de forma evitable al Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo. Se concluye la viabilidad de configurar el silencio positivo en la apelación como una
sanción legal necesaria contra la desidia burocrática.
Palabras clave: silencio administrativo; recurso de apelación; Código Orgánico Administrativo; acto
presunto; seguridad jurídica.
1 Autor principal
Correspondencia: alecarrionfigueroa@gmail.com
pág. 1378
Nature and Legal Effects of the Lack of Resolution in the Administrative
Appeal
ABSTRACT
The objective of this work is to analyze whether the lack of resolution of an appeal within the legal terms
configures the operationality of positive administrative silence or if it merely constitutes a tacit negative
that enables the judicial route, in order to propose a reform aimed at safeguarding the legal certainty of
the citizen. To achieve this, mixed and qualitative methodological strategies were implemented,
combining legal-analytical, doctrinal, hermeneutical, descriptive, and inductive-normative methods
applied to the analysis of the Organic Administrative Code (COA), specialized doctrine, and relevant
jurisprudence. The main results demonstrate the existence of a serious technical insufficiency and a
regulatory vacuum in Article 230 of the COA, which omits the substantive effects of inaction in the
recourse phase, generating a collision with the general rule of positive silence in Article 207. It was
found that this omission acts as an adverse incentive for institutional delays, improperly transfers the
temporal and financial burden to the citizen, and avoidably saturates the District Tribunal of
Administrative Litigation. The study concludes the feasibility of configuring positive silence in appeals
as a necessary legal sanction against bureaucratic neglect.
Keywords: administrative silence; administrative appeal; Organic Administrative Code; presumed act;
legal certainty.
Artículo recibido 20 mayo 2026
Aceptado para publicación: 20 junio 2026
Nature and Legal Effects of the Lack of Resolution in the Administrative
Appeal
ABSTRACT
The objective of this work is to analyze whether the lack of resolution of an appeal within the legal terms
configures the operationality of positive administrative silence or if it merely constitutes a tacit negative
that enables the judicial route, in order to propose a reform aimed at safeguarding the legal certainty of
the citizen. To achieve this, mixed and qualitative methodological strategies were implemented,
combining legal-analytical, doctrinal, hermeneutical, descriptive, and inductive-normative methods
applied to the analysis of the Organic Administrative Code (COA), specialized doctrine, and relevant
jurisprudence. The main results demonstrate the existence of a serious technical insufficiency and a
regulatory vacuum in Article 230 of the COA, which omits the substantive effects of inaction in the
recourse phase, generating a collision with the general rule of positive silence in Article 207. It was
found that this omission acts as an adverse incentive for institutional delays, improperly transfers the
temporal and financial burden to the citizen, and avoidably saturates the District Tribunal of
Administrative Litigation. The study concludes the feasibility of configuring positive silence in appeals
as a necessary legal sanction against bureaucratic neglect.
Keywords: administrative silence; administrative appeal; Organic Administrative Code; presumed act;
legal certainty.
Artículo recibido 20 mayo 2026
Aceptado para publicación: 20 junio 2026
pág. 1379
INTRODUCCIÓN
La relación jurídico-administrativa entre el Estado y los ciudadanos exige el respeto mutuo a las
prerrogativas procesales y el cumplimiento de los deberes formales. En este contexto, el recurso de
apelación constituye el mecanismo ordinario por excelencia para que los administrados impugnen las
actuaciones que lesionen sus derechos, permitiendo al superior jerárquico revisar integralmente la
decisión. Sin embargo, la efectividad de esta garantía se desvanece ante la inactividad de la
Administración Pública, la cual evade con frecuencia su obligación ineludible de resolver dentro de los
plazos perentorios exigidos por la ley. Ante esta realidad, surge la necesidad de estudiar la naturaleza y
efectos de la falta de resolución en la etapa recursiva, un vacío técnico que pone a prueba los límites del
poder estatal frente a las garantías ciudadanas en el Derecho Administrativo ecuatoriano.
El problema central de esta investigación radica en la insuficiencia técnica y el vacío normativo que
presenta el Código Orgánico Administrativo (COA) en su artículo 230. Si bien la norma prescribe que
el órgano competente dispone del plazo de un mes para resolver y notificar la apelación, omite señalar
de forma expresa las consecuencias sustantivas de su inacción, generando una antinomia implícita con
el artículo 207 del mismo cuerpo legal, el cual establece el silencio positivo como regla general para
solicitudes iniciales. Al carecer de consecuencias gravosas inmediatas, las entidades públicas recurren
a la inercia como una herramienta para dilatar el reconocimiento de derechos, trasladando injustamente
la carga temporal y los altos costos procesales de iniciar litigios contencioso-administrativos al
ciudadano, lo que genera una alarmante saturación de la carga procesal del Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo.
Doctrinariamente el Derecho Administrativo Garantista moderno de Roberto Dromi y la Teoría del Acto
Administrativo Presunto, defiende que el silencio positivo constituye una técnica de sanción legal
indispensable contra la mora estatal, pues el riesgo de la ineficiencia burocrática debe ser asumido por
el Estado para proteger la seguridad jurídica (Art. 82 CRE) y el derecho a recibir respuestas oportunas
y motivadas (Art. 66, num. 23 CRE). La evolución normativa del ERJAFE hacia el Código Orgánico
Administrativo (COA) ha generado un desplazamiento de gran parte del articulado anterior. Esta
coexistencia parcial, limitada a disposiciones que no han sido expresamente derogadas, ha derivado en
una regresión en la tutela administrativa, al menoscabar la eficacia revisora de la segunda instancia.
INTRODUCCIÓN
La relación jurídico-administrativa entre el Estado y los ciudadanos exige el respeto mutuo a las
prerrogativas procesales y el cumplimiento de los deberes formales. En este contexto, el recurso de
apelación constituye el mecanismo ordinario por excelencia para que los administrados impugnen las
actuaciones que lesionen sus derechos, permitiendo al superior jerárquico revisar integralmente la
decisión. Sin embargo, la efectividad de esta garantía se desvanece ante la inactividad de la
Administración Pública, la cual evade con frecuencia su obligación ineludible de resolver dentro de los
plazos perentorios exigidos por la ley. Ante esta realidad, surge la necesidad de estudiar la naturaleza y
efectos de la falta de resolución en la etapa recursiva, un vacío técnico que pone a prueba los límites del
poder estatal frente a las garantías ciudadanas en el Derecho Administrativo ecuatoriano.
El problema central de esta investigación radica en la insuficiencia técnica y el vacío normativo que
presenta el Código Orgánico Administrativo (COA) en su artículo 230. Si bien la norma prescribe que
el órgano competente dispone del plazo de un mes para resolver y notificar la apelación, omite señalar
de forma expresa las consecuencias sustantivas de su inacción, generando una antinomia implícita con
el artículo 207 del mismo cuerpo legal, el cual establece el silencio positivo como regla general para
solicitudes iniciales. Al carecer de consecuencias gravosas inmediatas, las entidades públicas recurren
a la inercia como una herramienta para dilatar el reconocimiento de derechos, trasladando injustamente
la carga temporal y los altos costos procesales de iniciar litigios contencioso-administrativos al
ciudadano, lo que genera una alarmante saturación de la carga procesal del Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo.
Doctrinariamente el Derecho Administrativo Garantista moderno de Roberto Dromi y la Teoría del Acto
Administrativo Presunto, defiende que el silencio positivo constituye una técnica de sanción legal
indispensable contra la mora estatal, pues el riesgo de la ineficiencia burocrática debe ser asumido por
el Estado para proteger la seguridad jurídica (Art. 82 CRE) y el derecho a recibir respuestas oportunas
y motivadas (Art. 66, num. 23 CRE). La evolución normativa del ERJAFE hacia el Código Orgánico
Administrativo (COA) ha generado un desplazamiento de gran parte del articulado anterior. Esta
coexistencia parcial, limitada a disposiciones que no han sido expresamente derogadas, ha derivado en
una regresión en la tutela administrativa, al menoscabar la eficacia revisora de la segunda instancia.
pág. 1380
Objetivo General
• Examinar la evolución jurídica del silencio administrativo en la fase recursiva mediante un
análisis comparativo entre el ERJAFE y el Código Orgánico Administrativo, a fin de identificar
el retroceso de derechos y la omisión de efectos que generan la actual incertidumbre en el
recurso de apelación.
Objetivos Específicos.
• Determinar la contradicción jerárquica y técnica entre la regla general del silencio
administrativo positivo (Art. 207 COA) y la omisión de efectos sustantivos en la fase recursiva
(Art. 230 COA).
• Analizar si la falta de resolución de un recurso de apelación dentro de los términos legales
configura la operatividad del silencio administrativo positivo, o si dicha omisión administrativa
constituye meramente una negativa tácita que habilita la vía judicial sin que se produzca la
aceptación del derecho pretendido.
• Argumentar la viabilidad jurídica de interpretar el silencio en apelación como una aceptación
tácita en beneficio del administrado.
2. MARCO TEORICO
Dentro del ordenamiento jurídico ecuatoriano, el Código Orgánico Administrativo (COA) contempla el
silencio administrativo positivo ante la falta de respuesta a peticiones. El presente artículo examina la
problemática de la negativa tácita en el recurso de apelación dentro del marco del Código Orgánico
Administrativo (COA). Si bien el artículo 207 del COA prescribe con carácter general el silencio
administrativo positivo, la normativa restringe su alcance en la fase de impugnación. Se observa que,
aunque el órgano competente dispone de un mes para resolver la apelación, la ley omite señalar los
efectos de su inacción.
Conceptualización
Acto administrativo: El artículo 98 del Código Orgánico Administrativo, lo define así: Acto
administrativo es la declaración unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su
Objetivo General
• Examinar la evolución jurídica del silencio administrativo en la fase recursiva mediante un
análisis comparativo entre el ERJAFE y el Código Orgánico Administrativo, a fin de identificar
el retroceso de derechos y la omisión de efectos que generan la actual incertidumbre en el
recurso de apelación.
Objetivos Específicos.
• Determinar la contradicción jerárquica y técnica entre la regla general del silencio
administrativo positivo (Art. 207 COA) y la omisión de efectos sustantivos en la fase recursiva
(Art. 230 COA).
• Analizar si la falta de resolución de un recurso de apelación dentro de los términos legales
configura la operatividad del silencio administrativo positivo, o si dicha omisión administrativa
constituye meramente una negativa tácita que habilita la vía judicial sin que se produzca la
aceptación del derecho pretendido.
• Argumentar la viabilidad jurídica de interpretar el silencio en apelación como una aceptación
tácita en beneficio del administrado.
2. MARCO TEORICO
Dentro del ordenamiento jurídico ecuatoriano, el Código Orgánico Administrativo (COA) contempla el
silencio administrativo positivo ante la falta de respuesta a peticiones. El presente artículo examina la
problemática de la negativa tácita en el recurso de apelación dentro del marco del Código Orgánico
Administrativo (COA). Si bien el artículo 207 del COA prescribe con carácter general el silencio
administrativo positivo, la normativa restringe su alcance en la fase de impugnación. Se observa que,
aunque el órgano competente dispone de un mes para resolver la apelación, la ley omite señalar los
efectos de su inacción.
Conceptualización
Acto administrativo: El artículo 98 del Código Orgánico Administrativo, lo define así: Acto
administrativo es la declaración unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su
pág. 1381
cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por cualquier medio documental, físico o digital y quedará
constancia en el expediente administrativo.
Silencio Administrativo: Andrés Moreta lo define como el efecto jurídico de la voluntad de la
administración pública que la ley prescribe ante su inacción frente a un ejercicio del derecho de petición.
Silencio Administrativo Positivo: Cevallos (2018), en su estudio titulado “El silencio administrativo
positivo en la legislación ecuatoriana” para la revista Eumednet, sostiene que el silencio administrativo
surgió como una prerrogativa del administrado ante la inactividad de los poderes públicos. Concluye
que la ausencia de respuesta estatal frente a las solicitudes o reclamos ciudadanos constituye una ficción
jurídica que puede generar tanto efectos estimatorios (positivos) como desestimatorios (negativos).
Silencio Administrativo Negativo: Según Villalba (2017), el silencio administrativo negativo no
constituye un acto administrativo en sentido estricto, sino que se define como una ficción legal. Este
mecanismo está diseñado para facultar al administrado a interponer los recursos administrativos o
judiciales necesarios ante la falta de respuesta institucional.
Las consecuencias del silencio administrativo negativo se manifiestan en tres dimensiones críticas:
sitúan al administrado en una condición de subordinación frente al poder estatal, transgreden el principio
de seguridad jurídica al mantener la incertidumbre sobre la petición y, finalmente, actúan como un
habilitante procesal que permite al ciudadano acudir a la vía contencioso-administrativa.
Acto presunto: Andrés Moreta cita a José Moreno (2006), quien manifiesta que un acto administrativo
presunto no se manifiesta porque en realidad, no ha sido adoptado, pero la ley estima, que ha de
entenderse a todos los efectos que existe, de determinado contenido, son los actos que se obtienen por
el silencio o inactividad de la administración
Recurso de apelación: Andrés Moreta cita a Álvaro Mejía (2011), quien señala que la esencia del
recurso de apelación constituye una segunda instancia, pues en ella se revisará nuevamente todos los
hechos y el derecho, aunque los interesados pueden limitarlo a ciertos puntos sobre los cuales expresan
su disconformidad.
Debido proceso: Es un principio jurídico fundamental y un derecho humano que garantiza que toda
persona sea juzgada con justicia, respetando un conjunto de reglas, etapas y garantías mínimas
establecidas previamente por la ley. Es el derecho de cualquier ciudadano a que, antes de ser sancionado
cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por cualquier medio documental, físico o digital y quedará
constancia en el expediente administrativo.
Silencio Administrativo: Andrés Moreta lo define como el efecto jurídico de la voluntad de la
administración pública que la ley prescribe ante su inacción frente a un ejercicio del derecho de petición.
Silencio Administrativo Positivo: Cevallos (2018), en su estudio titulado “El silencio administrativo
positivo en la legislación ecuatoriana” para la revista Eumednet, sostiene que el silencio administrativo
surgió como una prerrogativa del administrado ante la inactividad de los poderes públicos. Concluye
que la ausencia de respuesta estatal frente a las solicitudes o reclamos ciudadanos constituye una ficción
jurídica que puede generar tanto efectos estimatorios (positivos) como desestimatorios (negativos).
Silencio Administrativo Negativo: Según Villalba (2017), el silencio administrativo negativo no
constituye un acto administrativo en sentido estricto, sino que se define como una ficción legal. Este
mecanismo está diseñado para facultar al administrado a interponer los recursos administrativos o
judiciales necesarios ante la falta de respuesta institucional.
Las consecuencias del silencio administrativo negativo se manifiestan en tres dimensiones críticas:
sitúan al administrado en una condición de subordinación frente al poder estatal, transgreden el principio
de seguridad jurídica al mantener la incertidumbre sobre la petición y, finalmente, actúan como un
habilitante procesal que permite al ciudadano acudir a la vía contencioso-administrativa.
Acto presunto: Andrés Moreta cita a José Moreno (2006), quien manifiesta que un acto administrativo
presunto no se manifiesta porque en realidad, no ha sido adoptado, pero la ley estima, que ha de
entenderse a todos los efectos que existe, de determinado contenido, son los actos que se obtienen por
el silencio o inactividad de la administración
Recurso de apelación: Andrés Moreta cita a Álvaro Mejía (2011), quien señala que la esencia del
recurso de apelación constituye una segunda instancia, pues en ella se revisará nuevamente todos los
hechos y el derecho, aunque los interesados pueden limitarlo a ciertos puntos sobre los cuales expresan
su disconformidad.
Debido proceso: Es un principio jurídico fundamental y un derecho humano que garantiza que toda
persona sea juzgada con justicia, respetando un conjunto de reglas, etapas y garantías mínimas
establecidas previamente por la ley. Es el derecho de cualquier ciudadano a que, antes de ser sancionado
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o privado de sus derechos (ya sea en el ámbito judicial o administrativo), el Estado siga un procedimiento
correcto y transparente.
Derecho de recurrir: El derecho a recurrir es una garantía procesal fundamental que permite a las
personas impugnar una resolución o fallo ante una instancia superior, con el fin de que esta sea revisada,
corregida o anulada. Es la herramienta principal para combatir el error humano o la arbitrariedad en las
decisiones de las autoridades.
Se basa en el debido proceso. La Constitución del Ecuador (2008), en su Art. 76, numeral 7, literal m,
lo establece como el derecho a "recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se
decida sobre sus derechos". Esto implica que el Estado no puede cerrar la vía de impugnación si hay un
derecho en juego. Al configurarse la negativa tácita, el derecho a recurrir se traslada a la vía judicial
(Contencioso Administrativo), permitiendo que un juez revise la inacción de la autoridad.
Marco Normativo
Constitución de la República del Ecuador (CRE)
• Art. 66 numeral 23: Establece el derecho de petición y el derecho a recibir atención o respuestas
motivadas
• Art. 82: Establece el derecho a la seguridad jurídica fundamentado en el respeto a la
Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas.
• Art 76 literal l: Determina que las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas
y explicar la pertinencia de su aplicación.
Código Orgánico Administrativo (COA):
o Art. 207: Establece el silencio administrativo positivo para reclamos, solicitudes o pedidos no
resueltos en 30 días.
o Art. 209: Establece que, por regla general, la falta de resolución de un recurso de apelación una
vez transcurrido el plazo determinado sin que las administraciones públicas hayan dictado y
notificado la resolución expresa, se entiende aprobada la solicitud de la persona interesada
o Art. 210: Determina que los efectos del silencio administrativo positivo se activan
automáticamente al día siguiente de vencido el plazo legal para la notificación de la resolución.
o privado de sus derechos (ya sea en el ámbito judicial o administrativo), el Estado siga un procedimiento
correcto y transparente.
Derecho de recurrir: El derecho a recurrir es una garantía procesal fundamental que permite a las
personas impugnar una resolución o fallo ante una instancia superior, con el fin de que esta sea revisada,
corregida o anulada. Es la herramienta principal para combatir el error humano o la arbitrariedad en las
decisiones de las autoridades.
Se basa en el debido proceso. La Constitución del Ecuador (2008), en su Art. 76, numeral 7, literal m,
lo establece como el derecho a "recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se
decida sobre sus derechos". Esto implica que el Estado no puede cerrar la vía de impugnación si hay un
derecho en juego. Al configurarse la negativa tácita, el derecho a recurrir se traslada a la vía judicial
(Contencioso Administrativo), permitiendo que un juez revise la inacción de la autoridad.
Marco Normativo
Constitución de la República del Ecuador (CRE)
• Art. 66 numeral 23: Establece el derecho de petición y el derecho a recibir atención o respuestas
motivadas
• Art. 82: Establece el derecho a la seguridad jurídica fundamentado en el respeto a la
Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas.
• Art 76 literal l: Determina que las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas
y explicar la pertinencia de su aplicación.
Código Orgánico Administrativo (COA):
o Art. 207: Establece el silencio administrativo positivo para reclamos, solicitudes o pedidos no
resueltos en 30 días.
o Art. 209: Establece que, por regla general, la falta de resolución de un recurso de apelación una
vez transcurrido el plazo determinado sin que las administraciones públicas hayan dictado y
notificado la resolución expresa, se entiende aprobada la solicitud de la persona interesada
o Art. 210: Determina que los efectos del silencio administrativo positivo se activan
automáticamente al día siguiente de vencido el plazo legal para la notificación de la resolución.
pág. 1383
Esta figura jurídica materializa los principios constitucionales de petición y respuesta oportuna,
transformando la inacción estatal en una decisión estimatoria.
o Art. 230: Establece que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del recurso de
apelación es de un mes contado desde la fecha de interposición.
Marco Doctrinario
En el estudio del presente tema de investigación se plantea el siguiente marco doctrinario, el cual se
fundamenta en el derecho de petición, debido proceso, derecho de recurrir, derecho de motivación para
lo cual me basaré en los criterios de los siguientes autores.
El derecho de petición se erige como una garantía fundamental en el Ecuador, consagrado en el artículo
66, numeral 23 de la Constitución. Según Ruiz (2020), este derecho no es solo una facultad formal, sino
un instrumento esencial para la participación democrática que permite a la ciudadanía incidir en la esfera
pública y supervisar el ejercicio del poder. A través de este mecanismo, los administrados pueden dirigir
solicitudes a las autoridades para obtener información, acceder a servicios públicos o exigir la tutela de
sus derechos.
En definitiva, el derecho de petición es el pilar de la relación entre el Estado y el ciudadano. Según
Villamil (2020), el Estado debe vigilar que sus instituciones no obstaculicen el acceso a la información
ni la transparencia. Como herramienta administrativa, su cumplimiento efectivo es indispensable para
garantizar una gestión pública eficiente, responsable y respetuosa de la dignidad humana.
Farid Villacís de la Cueva, en el año 2019, en su artículo publicado en la revista Ruptura de la Asociación
Escuela de Derecho PUCE, titulado: “El silencio administrativo y sus implicaciones en el Ecuador
¿Garantiza derechos?”, señala que, “la inexistencia de respuesta por parte de la administración pública
cuando acude el ciudadano a ejercer el derecho de petición no solo acarrea la vulneración al derecho
mismo de petición, además se vulneraría el derecho al debido proceso”(Villacís de la Cueva, 2019,
p155).
Desde la doctrina, el silencio administrativo es definido como una ficción legal. Alcívar (2019) sostiene
que no se trata de un pronunciamiento real, sino de una presunción ante la inacción fehaciente de la
autoridad. Esta figura transforma la omisión estatal en un "acto administrativo presunto", el cual puede
tener efectos positivos (estimatorios) o negativos (desestimatorios). En esencia, se "finge" que la
Esta figura jurídica materializa los principios constitucionales de petición y respuesta oportuna,
transformando la inacción estatal en una decisión estimatoria.
o Art. 230: Establece que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del recurso de
apelación es de un mes contado desde la fecha de interposición.
Marco Doctrinario
En el estudio del presente tema de investigación se plantea el siguiente marco doctrinario, el cual se
fundamenta en el derecho de petición, debido proceso, derecho de recurrir, derecho de motivación para
lo cual me basaré en los criterios de los siguientes autores.
El derecho de petición se erige como una garantía fundamental en el Ecuador, consagrado en el artículo
66, numeral 23 de la Constitución. Según Ruiz (2020), este derecho no es solo una facultad formal, sino
un instrumento esencial para la participación democrática que permite a la ciudadanía incidir en la esfera
pública y supervisar el ejercicio del poder. A través de este mecanismo, los administrados pueden dirigir
solicitudes a las autoridades para obtener información, acceder a servicios públicos o exigir la tutela de
sus derechos.
En definitiva, el derecho de petición es el pilar de la relación entre el Estado y el ciudadano. Según
Villamil (2020), el Estado debe vigilar que sus instituciones no obstaculicen el acceso a la información
ni la transparencia. Como herramienta administrativa, su cumplimiento efectivo es indispensable para
garantizar una gestión pública eficiente, responsable y respetuosa de la dignidad humana.
Farid Villacís de la Cueva, en el año 2019, en su artículo publicado en la revista Ruptura de la Asociación
Escuela de Derecho PUCE, titulado: “El silencio administrativo y sus implicaciones en el Ecuador
¿Garantiza derechos?”, señala que, “la inexistencia de respuesta por parte de la administración pública
cuando acude el ciudadano a ejercer el derecho de petición no solo acarrea la vulneración al derecho
mismo de petición, además se vulneraría el derecho al debido proceso”(Villacís de la Cueva, 2019,
p155).
Desde la doctrina, el silencio administrativo es definido como una ficción legal. Alcívar (2019) sostiene
que no se trata de un pronunciamiento real, sino de una presunción ante la inacción fehaciente de la
autoridad. Esta figura transforma la omisión estatal en un "acto administrativo presunto", el cual puede
tener efectos positivos (estimatorios) o negativos (desestimatorios). En esencia, se "finge" que la
pág. 1384
resolución ha sido dictada para evitar que el procedimiento quede en un limbo jurídico, permitiendo que
el administrado pueda ejercer sus derechos o continuar con las etapas procesales correspondientes.
Alvarado; Juan (2021) describe que el silencio positivo es aquella figura legal la cual se configura ante
la falta de una respuesta oportuna por parte de la administración pública en el término que establece la
ley, lo que da como resultado que se obtenga una respuesta positiva sobre los requerimientos del
administrado, debido a la falta de pronunciamiento por parte de la administración permitiendo así la
ejecutabilidad del presunto acto administrativo.
Además, Cedeño (2023) determina que la figura legal del silencio positivo se creó con el objetivo de
evitar la afectación del derecho que tienen los ciudadanos del Estado Ecuatoriano a obtener una
respuesta motivada y asertiva a las peticiones que son realizadas ante la administración pública, lo cual
se ha evidenciado en muchas ocasiones no cumplirse debido a la falta de pronunciamiento de la misma
estaría afectando al administrado de ejecutar su derecho constitucional. Frente a la falta de una respuesta
motivada mediante una resolución, al transcurrir 30 días de que ingresó en alguna institución pública,
se entenderá como aceptada.
De acuerdo con Rosales (2010), el derecho de apelación constituye una prerrogativa esencial del ser
humano. Esta facultad se halla consagrada en la norma suprema, en tratados internacionales y en la
legislación ordinaria, elementos que han sido robustecidos por la jurisprudencia tanto nacional como
internacional. En este sentido, la Constitución de la República del Ecuador (2008) garantiza en su
artículo 76, numeral 7, literal m, el derecho de recurrir. Esta norma permite a las personas impugnar
fallos o resoluciones en cualquier proceso donde se dictamine sobre sus derechos.
Andrés Sebastián Moreta Neira en su libro titulado: “El Silencio Administrativo en el COA” advierte
que existe una incoherencia técnica en el COA, pues mientras se establecen plazos perentorios para
resolver la apelación, la norma no define qué ocurre si estos vencen. Este silencio del legislador anula
la eficacia de la segunda instancia. Además determina que el silencio administrativo negativo o también
denominado negativa tácita, “surgió como un remedio frente a la eterna inseguridad o desprotección de
los administrados de no poder acudir al órgano jurisdiccional ante la ausencia de respuesta expresa de
la Administración Pública.” (Moreta, 2020, p. 14).
resolución ha sido dictada para evitar que el procedimiento quede en un limbo jurídico, permitiendo que
el administrado pueda ejercer sus derechos o continuar con las etapas procesales correspondientes.
Alvarado; Juan (2021) describe que el silencio positivo es aquella figura legal la cual se configura ante
la falta de una respuesta oportuna por parte de la administración pública en el término que establece la
ley, lo que da como resultado que se obtenga una respuesta positiva sobre los requerimientos del
administrado, debido a la falta de pronunciamiento por parte de la administración permitiendo así la
ejecutabilidad del presunto acto administrativo.
Además, Cedeño (2023) determina que la figura legal del silencio positivo se creó con el objetivo de
evitar la afectación del derecho que tienen los ciudadanos del Estado Ecuatoriano a obtener una
respuesta motivada y asertiva a las peticiones que son realizadas ante la administración pública, lo cual
se ha evidenciado en muchas ocasiones no cumplirse debido a la falta de pronunciamiento de la misma
estaría afectando al administrado de ejecutar su derecho constitucional. Frente a la falta de una respuesta
motivada mediante una resolución, al transcurrir 30 días de que ingresó en alguna institución pública,
se entenderá como aceptada.
De acuerdo con Rosales (2010), el derecho de apelación constituye una prerrogativa esencial del ser
humano. Esta facultad se halla consagrada en la norma suprema, en tratados internacionales y en la
legislación ordinaria, elementos que han sido robustecidos por la jurisprudencia tanto nacional como
internacional. En este sentido, la Constitución de la República del Ecuador (2008) garantiza en su
artículo 76, numeral 7, literal m, el derecho de recurrir. Esta norma permite a las personas impugnar
fallos o resoluciones en cualquier proceso donde se dictamine sobre sus derechos.
Andrés Sebastián Moreta Neira en su libro titulado: “El Silencio Administrativo en el COA” advierte
que existe una incoherencia técnica en el COA, pues mientras se establecen plazos perentorios para
resolver la apelación, la norma no define qué ocurre si estos vencen. Este silencio del legislador anula
la eficacia de la segunda instancia. Además determina que el silencio administrativo negativo o también
denominado negativa tácita, “surgió como un remedio frente a la eterna inseguridad o desprotección de
los administrados de no poder acudir al órgano jurisdiccional ante la ausencia de respuesta expresa de
la Administración Pública.” (Moreta, 2020, p. 14).
pág. 1385
Devis Echandía señala que la impugnación es el género y el recurso es la especie, entendiéndose por
Recurso la petición formulada por una de las partes para que el mismo juez autoridad administrativa que
profirió una providencia –acto o resolución administrativa– o un superior, la revise con el fin de corregir
los errores de juicio o de procedimiento que en ella se hayan cometido (Hernando Devis Echandía,
Teoría General, op. cit. p. 505)
El fundamento de esta institución radica en la protección del derecho de petición y la lucha contra la
arbitrariedad. Según Uchuary (2020), el silencio es la respuesta del derecho ante la falta de una actuación
administrativa concreta. No debe entenderse como una facultad o "opción" de la autoridad para no
responder; por el contrario, la administración tiene el deber ineludible de resolver. El silencio
administrativo surge entonces como un instrumento correctivo contra la inoperancia, la desidia o el
intento de evitar trámites legales por parte de los funcionarios.
Según Dromi, R. (2015). Derecho Administrativo (13.ª ed.), sostiene
1. El Silencio como Sanción: Dromi explica que el silencio positivo no es una "voluntad real",
sino una técnica de sanción legal contra la inactividad de la administración. Sostiene que el
Estado no puede beneficiarse de su propio incumplimiento (la mora).
2. Traslado del Riesgo: En su corriente garantista, argumenta que la administración pública tiene
una "obligación de pronunciarse" y que el costo de la ineficiencia burocrática debe ser asumido
por el Estado, otorgando al ciudadano lo solicitado para proteger la seguridad jurídica.
3. Diligencia Institucional: Dromi plantea que si el silencio fuera siempre negativo, se incentivaría
la pereza administrativa ("la administración que no quiere trabajar, no contesta"). Por ello, el
silencio positivo en recursos es la herramienta de presión para garantizar la celeridad.
En definitiva, el silencio administrativo opera como una salvaguarda para el ciudadano, convirtiendo la
inactividad estatal en un derecho adquirido (en el caso del silencio positivo) o en la apertura de la vía
judicial (en el caso del negativo). Su existencia es vital para generar confianza en el administrado y
asegurar que la administración pública cumpla con su rol de garante de los derechos ciudadanos,
evitando que el silencio se convierta en una forma de indefensión.
El ejercicio de este derecho se activa cuando el administrado presenta una solicitud o reclamo
fundamentado ante la autoridad, con la legítima expectativa de obtener una decisión objetiva. No
Devis Echandía señala que la impugnación es el género y el recurso es la especie, entendiéndose por
Recurso la petición formulada por una de las partes para que el mismo juez autoridad administrativa que
profirió una providencia –acto o resolución administrativa– o un superior, la revise con el fin de corregir
los errores de juicio o de procedimiento que en ella se hayan cometido (Hernando Devis Echandía,
Teoría General, op. cit. p. 505)
El fundamento de esta institución radica en la protección del derecho de petición y la lucha contra la
arbitrariedad. Según Uchuary (2020), el silencio es la respuesta del derecho ante la falta de una actuación
administrativa concreta. No debe entenderse como una facultad o "opción" de la autoridad para no
responder; por el contrario, la administración tiene el deber ineludible de resolver. El silencio
administrativo surge entonces como un instrumento correctivo contra la inoperancia, la desidia o el
intento de evitar trámites legales por parte de los funcionarios.
Según Dromi, R. (2015). Derecho Administrativo (13.ª ed.), sostiene
1. El Silencio como Sanción: Dromi explica que el silencio positivo no es una "voluntad real",
sino una técnica de sanción legal contra la inactividad de la administración. Sostiene que el
Estado no puede beneficiarse de su propio incumplimiento (la mora).
2. Traslado del Riesgo: En su corriente garantista, argumenta que la administración pública tiene
una "obligación de pronunciarse" y que el costo de la ineficiencia burocrática debe ser asumido
por el Estado, otorgando al ciudadano lo solicitado para proteger la seguridad jurídica.
3. Diligencia Institucional: Dromi plantea que si el silencio fuera siempre negativo, se incentivaría
la pereza administrativa ("la administración que no quiere trabajar, no contesta"). Por ello, el
silencio positivo en recursos es la herramienta de presión para garantizar la celeridad.
En definitiva, el silencio administrativo opera como una salvaguarda para el ciudadano, convirtiendo la
inactividad estatal en un derecho adquirido (en el caso del silencio positivo) o en la apertura de la vía
judicial (en el caso del negativo). Su existencia es vital para generar confianza en el administrado y
asegurar que la administración pública cumpla con su rol de garante de los derechos ciudadanos,
evitando que el silencio se convierta en una forma de indefensión.
El ejercicio de este derecho se activa cuando el administrado presenta una solicitud o reclamo
fundamentado ante la autoridad, con la legítima expectativa de obtener una decisión objetiva. No
pág. 1386
obstante, si la administración no se pronuncia en los plazos legales, surge la figura del silencio. Moreta
(2020) define este fenómeno como una ficción legal: aunque no existe una voluntad expresa escrita, la
ley presume una respuesta (favorable o desfavorable) para dotar de seguridad jurídica al peticionario,
permitiéndole actuar tanto en vía administrativa como judicial.
La administración pública es el eje regulador que conecta al Estado con la ciudadanía para satisfacer
intereses colectivos e individuales (Laines Bravo et al., 2019). Como ejecutora de los fines estatales, su
potestad radica en la capacidad de otorgar o negar derechos y establecer obligaciones mediante actos
administrativos.
En definitiva, el silencio administrativo se configura como un acto administrativo presunto que nace de
la omisión de un deber legal, la obligación de resolver. Se trata de una consecuencia jurídica frente al
incumplimiento de la administración pública. Es importante precisar que esta figura surte efectos plenos
siempre que el acto presunto no incurra en las causales de nulidad absoluta establecidas en el
ordenamiento jurídico, garantizando así que la eficacia de la petición guarde armonía con la legalidad
vigente.
Cuando un administrado considera que una decisión de la administración pública afecta sus intereses en
la vía administrativa, posee la facultad constitucional de trasladar la controversia a la vía judicial. Este
ejercicio de impugnación del acto administrativo se fundamenta directamente en el amparo
constitucional vigente.
El Recurso de Apelación
En el ámbito administrativo, el recurso de apelación constituye el mecanismo legal diseñado para que
los administrados impugnen aquellas actuaciones que lesionen sus derechos o intereses legítimos. Esta
herramienta permite someter la decisión ante la propia administración para su revisión. Al respecto,
Moreta (2019) sostiene que el interesado puede fundamentar su inconformidad cuestionando tanto los
hechos como los fundamentos de derecho que sustentan el acto; asimismo, está facultado para alegar
posibles vicios de nulidad, ya sea que afecten la validez del acto administrativo en sí o la integridad del
procedimiento previo.
El recurso de apelación se define como un medio de impugnación ordinario que no exige causales
taxativas para su interposición. Su finalidad primordial es revertir actos administrativos que generen
obstante, si la administración no se pronuncia en los plazos legales, surge la figura del silencio. Moreta
(2020) define este fenómeno como una ficción legal: aunque no existe una voluntad expresa escrita, la
ley presume una respuesta (favorable o desfavorable) para dotar de seguridad jurídica al peticionario,
permitiéndole actuar tanto en vía administrativa como judicial.
La administración pública es el eje regulador que conecta al Estado con la ciudadanía para satisfacer
intereses colectivos e individuales (Laines Bravo et al., 2019). Como ejecutora de los fines estatales, su
potestad radica en la capacidad de otorgar o negar derechos y establecer obligaciones mediante actos
administrativos.
En definitiva, el silencio administrativo se configura como un acto administrativo presunto que nace de
la omisión de un deber legal, la obligación de resolver. Se trata de una consecuencia jurídica frente al
incumplimiento de la administración pública. Es importante precisar que esta figura surte efectos plenos
siempre que el acto presunto no incurra en las causales de nulidad absoluta establecidas en el
ordenamiento jurídico, garantizando así que la eficacia de la petición guarde armonía con la legalidad
vigente.
Cuando un administrado considera que una decisión de la administración pública afecta sus intereses en
la vía administrativa, posee la facultad constitucional de trasladar la controversia a la vía judicial. Este
ejercicio de impugnación del acto administrativo se fundamenta directamente en el amparo
constitucional vigente.
El Recurso de Apelación
En el ámbito administrativo, el recurso de apelación constituye el mecanismo legal diseñado para que
los administrados impugnen aquellas actuaciones que lesionen sus derechos o intereses legítimos. Esta
herramienta permite someter la decisión ante la propia administración para su revisión. Al respecto,
Moreta (2019) sostiene que el interesado puede fundamentar su inconformidad cuestionando tanto los
hechos como los fundamentos de derecho que sustentan el acto; asimismo, está facultado para alegar
posibles vicios de nulidad, ya sea que afecten la validez del acto administrativo en sí o la integridad del
procedimiento previo.
El recurso de apelación se define como un medio de impugnación ordinario que no exige causales
taxativas para su interposición. Su finalidad primordial es revertir actos administrativos que generen
pág. 1387
indefensión o perjuicios de difícil reparación a los derechos e intereses de los administrados. Al respecto,
Lluguin et al. (2022) precisan que el acto administrativo constituye una declaración unilateral de la
voluntad pública capaz de producir efectos jurídicos, ya sean de alcance general o individual.
(Cevallos et al., 2018), publicaron un artículo en la revista Eumednet, titulado: “El silencio
administrativo positivo en la legislación Ecuatoriana”, concluye el mismo señalando que el origen del
Silencio Administrativo inicio como un derecho propio del administrado el cual se produce debido a la
falta de respuesta por parte de los poderes públicos a los requerimientos solicitudes o reclamos que hace
un ciudadano, se entiende así que la falta de pronunciamiento de la administración daría tanto efectos
positivos como también negativos.
los autores Vélez & Torres (2022) establecen que la falta de pronunciamiento por parte de un funcionario
que forma parte de una institución pública, a la hora de interponer un recurso de apelación o
extraordinario de revisión en vía administrativa, genera la desestimación lo que se encuentra establecido
en el Código Orgánico Administrativo, afectando de forma directamente al administrado, causando un
gran problema jurídico.
García de Enterría y Fernández sostienen lo siguiente: “Enrigor, el silencio positivo sustituye esta técnica
de la autorización o aprobación por la de un veto susceptible de ejercitarse dentro de un plazo limitado,
pasado lo cual lo pedido por el requirente se entiende otorgado.”
Marco Jurisprudencial
Sentencia dictada por el Tribunal Distrital De Lo Contencioso Administrativo Con Sede En El Distrito
Metropolitano De Quito en el proceso 17811-2013-3681, en la cual se acepta la demanda y se reconoce
que en el caso se produjo el efecto positivo del silencio administrativo.
Sentencia No. 227-12-SEP-CC dictada por la Corte Constitucional es un pilar sobre el Derecho de
Petición. Establece que la autoridad no cumple con su deber sólo con responder, sino que debe hacerlo
de forma motivada y oportuna.
indefensión o perjuicios de difícil reparación a los derechos e intereses de los administrados. Al respecto,
Lluguin et al. (2022) precisan que el acto administrativo constituye una declaración unilateral de la
voluntad pública capaz de producir efectos jurídicos, ya sean de alcance general o individual.
(Cevallos et al., 2018), publicaron un artículo en la revista Eumednet, titulado: “El silencio
administrativo positivo en la legislación Ecuatoriana”, concluye el mismo señalando que el origen del
Silencio Administrativo inicio como un derecho propio del administrado el cual se produce debido a la
falta de respuesta por parte de los poderes públicos a los requerimientos solicitudes o reclamos que hace
un ciudadano, se entiende así que la falta de pronunciamiento de la administración daría tanto efectos
positivos como también negativos.
los autores Vélez & Torres (2022) establecen que la falta de pronunciamiento por parte de un funcionario
que forma parte de una institución pública, a la hora de interponer un recurso de apelación o
extraordinario de revisión en vía administrativa, genera la desestimación lo que se encuentra establecido
en el Código Orgánico Administrativo, afectando de forma directamente al administrado, causando un
gran problema jurídico.
García de Enterría y Fernández sostienen lo siguiente: “Enrigor, el silencio positivo sustituye esta técnica
de la autorización o aprobación por la de un veto susceptible de ejercitarse dentro de un plazo limitado,
pasado lo cual lo pedido por el requirente se entiende otorgado.”
Marco Jurisprudencial
Sentencia dictada por el Tribunal Distrital De Lo Contencioso Administrativo Con Sede En El Distrito
Metropolitano De Quito en el proceso 17811-2013-3681, en la cual se acepta la demanda y se reconoce
que en el caso se produjo el efecto positivo del silencio administrativo.
Sentencia No. 227-12-SEP-CC dictada por la Corte Constitucional es un pilar sobre el Derecho de
Petición. Establece que la autoridad no cumple con su deber sólo con responder, sino que debe hacerlo
de forma motivada y oportuna.
pág. 1388
METODOLOGÍA
• Método Jurídico-Analítico: Se aplicará para desglosar la estructura del Código Orgánico
Administrativo (COA), descomponiendo sus artículos en elementos constitutivos para
determinar si la falta de resolución en apelación cumple con los requisitos de validez del acto
administrativo presunto.
• Método Jurídico-Doctrinal: Fundamental para contrastar las posturas de tratadistas (como
Dromi, Alcívar o Devis Echandía) con la realidad procesal ecuatoriana, permitiendo
fundamentar teóricamente la naturaleza del silencio como garantía o como sanción.
• Método Hermenéutico-Jurídico: Se utilizará para la interpretación sistemática y teleológica
de las normas. No se limita al texto literal, sino que busca el espíritu de la ley y su armonía con
los principios constitucionales de seguridad jurídica y tutela efectiva.
• Método Jurídico-Descriptivo: Empleado para la sistematización de la jurisprudencia y la
normativa vigente, permitiendo detallar de forma lógica el iter procesal de los recursos
administrativos y los hitos temporales que configuran la omisión estatal.
• Método Inductivo-Normativo: Parte del análisis de normas y reglas particulares contenidas en
el COA para construir una conclusión general sobre la operatividad del silencio administrativo
en la segunda instancia, verificando si existe una verdadera "clave de cierre" en el sistema legal.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Identificación de una insuficiencia técnica y vacío normativo en el COA: Se constató la existencia
de una evidente incoherencia técnica en el Código Orgánico Administrativo (COA). Mientras el artículo
207 del cuerpo legal prescribe el silencio administrativo positivo como regla general para reclamos y
solicitudes iniciales, el artículo 230 limita su alcance en la fase de impugnación al establecer un plazo
perentorio de un mes para resolver y notificar la apelación, pero omitiendo señalar de forma expresa las
consecuencias sustantivas de su inacción. La norma no determina si el transcurso del término implica
una aceptación o un rechazo tácito, limitando sus efectos a un carácter meramente procesal: el
agotamiento de la vía administrativa.
Constatación de un retroceso garantista frente al ERJAFE: El estudio comparativo demostró que la
transición normativa del derogado Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función
METODOLOGÍA
• Método Jurídico-Analítico: Se aplicará para desglosar la estructura del Código Orgánico
Administrativo (COA), descomponiendo sus artículos en elementos constitutivos para
determinar si la falta de resolución en apelación cumple con los requisitos de validez del acto
administrativo presunto.
• Método Jurídico-Doctrinal: Fundamental para contrastar las posturas de tratadistas (como
Dromi, Alcívar o Devis Echandía) con la realidad procesal ecuatoriana, permitiendo
fundamentar teóricamente la naturaleza del silencio como garantía o como sanción.
• Método Hermenéutico-Jurídico: Se utilizará para la interpretación sistemática y teleológica
de las normas. No se limita al texto literal, sino que busca el espíritu de la ley y su armonía con
los principios constitucionales de seguridad jurídica y tutela efectiva.
• Método Jurídico-Descriptivo: Empleado para la sistematización de la jurisprudencia y la
normativa vigente, permitiendo detallar de forma lógica el iter procesal de los recursos
administrativos y los hitos temporales que configuran la omisión estatal.
• Método Inductivo-Normativo: Parte del análisis de normas y reglas particulares contenidas en
el COA para construir una conclusión general sobre la operatividad del silencio administrativo
en la segunda instancia, verificando si existe una verdadera "clave de cierre" en el sistema legal.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Identificación de una insuficiencia técnica y vacío normativo en el COA: Se constató la existencia
de una evidente incoherencia técnica en el Código Orgánico Administrativo (COA). Mientras el artículo
207 del cuerpo legal prescribe el silencio administrativo positivo como regla general para reclamos y
solicitudes iniciales, el artículo 230 limita su alcance en la fase de impugnación al establecer un plazo
perentorio de un mes para resolver y notificar la apelación, pero omitiendo señalar de forma expresa las
consecuencias sustantivas de su inacción. La norma no determina si el transcurso del término implica
una aceptación o un rechazo tácito, limitando sus efectos a un carácter meramente procesal: el
agotamiento de la vía administrativa.
Constatación de un retroceso garantista frente al ERJAFE: El estudio comparativo demostró que la
transición normativa del derogado Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función
pág. 1389
Ejecutiva (ERJAFE) al COA supuso un notable retroceso técnico en materia recursiva. El ERJAFE
perfilaba principios de celeridad que otorgaban una mayor certidumbre, mientras que la omisión actual
del COA deja en el limbo los efectos sustantivos sobre el acto impugnado, generando una antinomia
implícita que desnaturaliza la finalidad revisora de la segunda instancia administrativa.
Incentivos institucionales adversos y afectación al administrado: Se constató que, ante la falta de
una sanción legal explícita contra la mora en el artículo 230 del COA, las instituciones públicas han
adoptado la práctica común de no resolver los recursos de apelación dentro del mes legal. Esto traslada
toda la carga del tiempo y el costo procesal al administrado, quien se ve forzado a litigar en procesos
largos y costosos ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo.
Saturación del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo: Se constató en la realidad
procesal del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo que la falta de pronunciamiento
oportuno en sede administrativa incrementa considerablemente la carga del órgano judicial, debido al
masivo ingreso de demandas destinadas a la ejecución o controversia de la inactividad estatal.
Validación doctrinal y jurisprudencial de la propuesta: La confrontación metodológica, basada en
la corriente garantista moderna de Roberto Dromi y la teoría del acto administrativo presunto, validó la
viabilidad de interpretar la inacción en apelación como una aceptación tácita (silencio positivo). La
doctrina revisada demuestra que el silencio positivo constituye una técnica de sanción legal contra la
inactividad de la administración, fundamentando que el costo de la ineficiencia burocrática debe ser
asumido por el Estado para proteger los derechos ciudadanos.
CONCLUSIONES
Primera: El diseño normativo actual del Código Orgánico Administrativo en su artículo 230 adolece de
una insuficiencia técnica crítica al omitir los efectos sustantivos del silencio administrativo en el recurso
de apelación. Esta imprecisión legislativa desnaturaliza la finalidad de la segunda instancia y genera una
colisión conceptual con la regla general del silencio positivo fijada en el artículo 207 del mismo cuerpo
legal, manteniendo al administrado en una situación de grave incertidumbre jurídica sobre si el acto
originario de primera instancia queda confirmado o revocado por la inacción del superior jerárquico.
Segunda: La falta de determinación de consecuencias sustantivas ante el vencimiento del plazo de un
mes para resolver la apelación transgrede garantías fundamentales consagradas en la Constitución de la
Ejecutiva (ERJAFE) al COA supuso un notable retroceso técnico en materia recursiva. El ERJAFE
perfilaba principios de celeridad que otorgaban una mayor certidumbre, mientras que la omisión actual
del COA deja en el limbo los efectos sustantivos sobre el acto impugnado, generando una antinomia
implícita que desnaturaliza la finalidad revisora de la segunda instancia administrativa.
Incentivos institucionales adversos y afectación al administrado: Se constató que, ante la falta de
una sanción legal explícita contra la mora en el artículo 230 del COA, las instituciones públicas han
adoptado la práctica común de no resolver los recursos de apelación dentro del mes legal. Esto traslada
toda la carga del tiempo y el costo procesal al administrado, quien se ve forzado a litigar en procesos
largos y costosos ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo.
Saturación del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo: Se constató en la realidad
procesal del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo que la falta de pronunciamiento
oportuno en sede administrativa incrementa considerablemente la carga del órgano judicial, debido al
masivo ingreso de demandas destinadas a la ejecución o controversia de la inactividad estatal.
Validación doctrinal y jurisprudencial de la propuesta: La confrontación metodológica, basada en
la corriente garantista moderna de Roberto Dromi y la teoría del acto administrativo presunto, validó la
viabilidad de interpretar la inacción en apelación como una aceptación tácita (silencio positivo). La
doctrina revisada demuestra que el silencio positivo constituye una técnica de sanción legal contra la
inactividad de la administración, fundamentando que el costo de la ineficiencia burocrática debe ser
asumido por el Estado para proteger los derechos ciudadanos.
CONCLUSIONES
Primera: El diseño normativo actual del Código Orgánico Administrativo en su artículo 230 adolece de
una insuficiencia técnica crítica al omitir los efectos sustantivos del silencio administrativo en el recurso
de apelación. Esta imprecisión legislativa desnaturaliza la finalidad de la segunda instancia y genera una
colisión conceptual con la regla general del silencio positivo fijada en el artículo 207 del mismo cuerpo
legal, manteniendo al administrado en una situación de grave incertidumbre jurídica sobre si el acto
originario de primera instancia queda confirmado o revocado por la inacción del superior jerárquico.
Segunda: La falta de determinación de consecuencias sustantivas ante el vencimiento del plazo de un
mes para resolver la apelación transgrede garantías fundamentales consagradas en la Constitución de la
pág. 1390
República del Ecuador, específicamente el derecho a la seguridad jurídica (Art. 82), el debido proceso
(Art. 76) y el derecho de petición y a recibir respuestas motivadas y oportunas (Art. 66, numeral 23). El
marco legal vigente premia la negligencia institucional, permitiendo que la administración utilice el
silencio como una herramienta para dilatar el cumplimiento de derechos y evadir su obligación
ineludible de resolver.
Tercera: La evolución del derecho administrativo ecuatoriano evidencia que el tránsito del ERJAFE al
COA debilitó la tutela del administrado en la fase recursiva, transformando la apelación en una barrera
de acceso a la justicia que fomenta la indefensión, especialmente para los sectores con vulnerabilidad
económica. Al limitarse el efecto de la falta de resolución a un mero habilitante procesal para acudir a
la vía judicial, el Estado externaliza los costos de su inoperancia, obligando al ciudadano a iniciar litigios
innecesarios y saturando de forma evitable la capacidad operativa del Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo. Frente a este escenario, revivir el espíritu del derogado Estatuto del
Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE) e implementar el silencio
administrativo positivo en la etapa recursiva se erige como la reforma idónea para salvaguardar la
seguridad jurídica y el derecho a la tutela administrativa efectiva, transformando la desidia institucional
en una consecuencia jurídica concreta y favorable para el ciudadano.
Cuarta: la introducción del silencio positivo en la apelación actúa como un mecanismo indispensable de
eficiencia y rendición de cuentas dentro de la Nueva Gestión Pública. El modelo actual del COA genera
un incentivo perverso: al carecer de consecuencias gravosas inmediatas para la institución, los
funcionarios pueden ignorar los plazos legales a sabiendas de que el conflicto simplemente se trasladará
a los tribunales. Convertir el silencio en positivo reconfigura los flujos de trabajo estatales al actuar
como una sanción disuasoria contra la morosidad administrativa; ante el riesgo inminente de perder
automáticamente la competencia y otorgar el derecho por omisión, las entidades se verán forzadas a
optimizar sus recursos jurídicos y resolver dentro del término perentorio.
Quinta: Se concluye de forma categórica, bajo los fundamentos de la corriente garantista de Roberto
Dromi y la Teoría del Acto Administrativo Presunto, que la única alternativa coherente y justa para
corregir esta asimetría es la configuración del silencio administrativo positivo ante la falta de resolución
del recurso de apelación. Entender el silencio en la fase recursiva como una aceptación tácita en
República del Ecuador, específicamente el derecho a la seguridad jurídica (Art. 82), el debido proceso
(Art. 76) y el derecho de petición y a recibir respuestas motivadas y oportunas (Art. 66, numeral 23). El
marco legal vigente premia la negligencia institucional, permitiendo que la administración utilice el
silencio como una herramienta para dilatar el cumplimiento de derechos y evadir su obligación
ineludible de resolver.
Tercera: La evolución del derecho administrativo ecuatoriano evidencia que el tránsito del ERJAFE al
COA debilitó la tutela del administrado en la fase recursiva, transformando la apelación en una barrera
de acceso a la justicia que fomenta la indefensión, especialmente para los sectores con vulnerabilidad
económica. Al limitarse el efecto de la falta de resolución a un mero habilitante procesal para acudir a
la vía judicial, el Estado externaliza los costos de su inoperancia, obligando al ciudadano a iniciar litigios
innecesarios y saturando de forma evitable la capacidad operativa del Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo. Frente a este escenario, revivir el espíritu del derogado Estatuto del
Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE) e implementar el silencio
administrativo positivo en la etapa recursiva se erige como la reforma idónea para salvaguardar la
seguridad jurídica y el derecho a la tutela administrativa efectiva, transformando la desidia institucional
en una consecuencia jurídica concreta y favorable para el ciudadano.
Cuarta: la introducción del silencio positivo en la apelación actúa como un mecanismo indispensable de
eficiencia y rendición de cuentas dentro de la Nueva Gestión Pública. El modelo actual del COA genera
un incentivo perverso: al carecer de consecuencias gravosas inmediatas para la institución, los
funcionarios pueden ignorar los plazos legales a sabiendas de que el conflicto simplemente se trasladará
a los tribunales. Convertir el silencio en positivo reconfigura los flujos de trabajo estatales al actuar
como una sanción disuasoria contra la morosidad administrativa; ante el riesgo inminente de perder
automáticamente la competencia y otorgar el derecho por omisión, las entidades se verán forzadas a
optimizar sus recursos jurídicos y resolver dentro del término perentorio.
Quinta: Se concluye de forma categórica, bajo los fundamentos de la corriente garantista de Roberto
Dromi y la Teoría del Acto Administrativo Presunto, que la única alternativa coherente y justa para
corregir esta asimetría es la configuración del silencio administrativo positivo ante la falta de resolución
del recurso de apelación. Entender el silencio en la fase recursiva como una aceptación tácita en
pág. 1391
beneficio del administrado funciona como una sanción legal indispensable contra la morosidad y la
desidia burocrática, extinguiendo la competencia temporal de la administración y forzando a las
instituciones públicas a actuar con la debida diligencia, celeridad y responsabilidad institucional.
Sexta: Esta propuesta reduciría drásticamente los costos en que incurren las partes y la Función Judicial
en este tipo de procesos ya que actualmente se obliga al administrado a litigar durante años en un proceso
contencioso-administrativo para subsanar la negligencia del Estado. El silencio positivo en el recurso
de apelación restablecería la igualdad de armas procesales y garantizaría una verdadera economía
procesal, demostrando que la celeridad no es un ideal abstracto, sino una exigencia sistémica para un
aparato estatal técnico, responsable y verdaderamente comprometido con los derechos ciudadanos.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Alvarado Verdezoto, J. F., & Pérez Andrade, M. N. (2021). Ejecución del acto presunto por silencio
administrativo según la legislación y la jurisprudencia ecuatoriana. Revista Sociedad &
Tecnología.
Cedeño Moreira, J. J. (2023). Efectos jurídicos del silencio administrativo: ¿Autorización tácita o
denegación presunta en Ecuador? Polo del Conocimiento.
Devis Echandía, H. (2012). Teoría General del Proceso (3ra ed.). Editorial Universidad Temis.
Dromi, R. (2015). Derecho Administrativo (13.ª ed.). Buenos Aires, Argentina: Ciudad Argentina.
Moreta Neira, A. S. (2020). El silencio administrativo en el COA. Quito, Ecuador: Ediciones Legalité.
Rosales Ramos, F. (2010). Tratado de derecho procesal civil: Los recursos. Quito, Ecuador: Corporación
de Estudios y Publicaciones.
Rosales, F. (2010). Derecho Procesal Civil: El Recurso de Apelación. Quito, Ecuador: Corporación de
Estudios y Publicaciones.
Ruiz, S. (2020). Derecho Administrativo. Quito, Ecuador: Corporación de Estudios y Publicaciones.
Sentencia dictada por el Tribunal Distrital De Lo Contencioso Administrativo Con Sede En El Distrito
Metropolitano De Quito en el proceso 17811-2013-3681.
Sentencia No. 227-12-SEP-CC dictada por la Corte Constitucional
Uchuary Sarango, J. C. (2020). El silencio administrativo y la vulneración al derecho de petición en el
Código Orgánico Administrativo. Loja, Ecuador: Universidad Nacional de Loja.
beneficio del administrado funciona como una sanción legal indispensable contra la morosidad y la
desidia burocrática, extinguiendo la competencia temporal de la administración y forzando a las
instituciones públicas a actuar con la debida diligencia, celeridad y responsabilidad institucional.
Sexta: Esta propuesta reduciría drásticamente los costos en que incurren las partes y la Función Judicial
en este tipo de procesos ya que actualmente se obliga al administrado a litigar durante años en un proceso
contencioso-administrativo para subsanar la negligencia del Estado. El silencio positivo en el recurso
de apelación restablecería la igualdad de armas procesales y garantizaría una verdadera economía
procesal, demostrando que la celeridad no es un ideal abstracto, sino una exigencia sistémica para un
aparato estatal técnico, responsable y verdaderamente comprometido con los derechos ciudadanos.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Alvarado Verdezoto, J. F., & Pérez Andrade, M. N. (2021). Ejecución del acto presunto por silencio
administrativo según la legislación y la jurisprudencia ecuatoriana. Revista Sociedad &
Tecnología.
Cedeño Moreira, J. J. (2023). Efectos jurídicos del silencio administrativo: ¿Autorización tácita o
denegación presunta en Ecuador? Polo del Conocimiento.
Devis Echandía, H. (2012). Teoría General del Proceso (3ra ed.). Editorial Universidad Temis.
Dromi, R. (2015). Derecho Administrativo (13.ª ed.). Buenos Aires, Argentina: Ciudad Argentina.
Moreta Neira, A. S. (2020). El silencio administrativo en el COA. Quito, Ecuador: Ediciones Legalité.
Rosales Ramos, F. (2010). Tratado de derecho procesal civil: Los recursos. Quito, Ecuador: Corporación
de Estudios y Publicaciones.
Rosales, F. (2010). Derecho Procesal Civil: El Recurso de Apelación. Quito, Ecuador: Corporación de
Estudios y Publicaciones.
Ruiz, S. (2020). Derecho Administrativo. Quito, Ecuador: Corporación de Estudios y Publicaciones.
Sentencia dictada por el Tribunal Distrital De Lo Contencioso Administrativo Con Sede En El Distrito
Metropolitano De Quito en el proceso 17811-2013-3681.
Sentencia No. 227-12-SEP-CC dictada por la Corte Constitucional
Uchuary Sarango, J. C. (2020). El silencio administrativo y la vulneración al derecho de petición en el
Código Orgánico Administrativo. Loja, Ecuador: Universidad Nacional de Loja.
pág. 1392
Villacís de la Cueva, F. (2019). El silencio administrativo y sus implicaciones en el Ecuador ¿Garantiza
derechos? Revista Ruptura.
Villamil, L. (2020). Derecho Administrativo y garantías fundamentales: La transparencia en la gestión
pública. Editorial Jurídica del Ecuador.Villacís de la Cueva, F. (2019). El silencio
administrativo y sus implicaciones en el Ecuador ¿Garantiza derechos? Ruptura: Revista de la
Asociación Escuela de Derecho de la PUCE, (01), 143-172.
Villacís de la Cueva, F. (2019). El silencio administrativo y sus implicaciones en el Ecuador ¿Garantiza
derechos? Revista Ruptura.
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