DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v6i5.3493
Hacia una práctica eficiente de la contratación pública
en los gobiernos locales municipales
Juan Javier Arroyo Carvache
https://orcid.org/0000-0003-2162-5010
Autor independiente
San Lorenzo – Ecuador
RESUMEN
La contratación pública es una de las principales áreas del desarrollo nacional, por cuanto representa la consecución de los recursos financieros públicos en servicios, bienes y obras, con impacto en los ámbitos económico, ambiental y social, que sintetizados se los expresa en oportunidades para mejorar las condiciones de vida de la población. En este marco, surge la necesidad de repensar los procesos contractuales, sabiendo la problemática del sistema, que se caracteriza por su vulnerabilidad, evidenciado en hallazgos de incumplimiento de la normativa y los procedimientos en las fases preparatoria, precontractual y contractual o de ejecución. En atención a lo cual, el objetivo del presente trabajo radica en analizar la contratación pública en los gobiernos autónomos descentralizados municipales, sobre la base de informes especiales de Contraloría General del Estado, doctrina, jurisprudencia y normativa aplicable, para conocer los aspectos más relevantes de la materia y los desafíos hacia una práctica eficiente, sustentado en un modelo administrativo de vanguardia y la construcción de GADM responsables.
Palabras clave: contratación pública; compras públicas; gobiernos locales.
Correspondencia: [email protected]
Artículo recibido 10 agosto 2022 Aceptado para publicación: 10 septiembre 2022
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Cómo citar: Arroyo Carvache, J. J. (2022). Hacia una práctica eficiente de la contratación pública en los gobiernos locales municipales. Ciencia Latina Revista Científica Multidisciplinar, 6(5), 5224-5241. https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v6i5.3493
Towards an efficient practice of public contracting
in municipal local governments
ABSTRACT
Public contracting is one of the main areas of national development, as it represents the achievement of public financial resources in services, goods and works, with an impact on the economic, environmental and social spheres, which, synthesized, are expressed in opportunities to improve the living conditions of the population. In this framework, the need arises to rethink contractual processes, knowing the problems of the system, which is characterized by its vulnerability, evidenced in findings of non-compliance with regulations and procedures in the preparatory, pre-contractual and contractual or execution phases. In response to which, the objective of this paper is to analyze public contracting in municipal decentralized autonomous governments, based on special reports from the Comptroller General of the State, doctrine, jurisprudence and applicable regulations, to know the most relevant aspects of the matter and the challenges towards an efficient practice, based on a vanguard administrative model and the construction of responsible GADM.
Keywords: public procurement; public purchases; local governments.
INTRODUCCIÓN
La temática de este trabajo hacia una práctica eficiente de las compras públicas en los gobiernos locales, se corresponde con un conjunto de esfuerzos de la planificación del desarrollo, tutelado por la Constitución de la República del Ecuador CRE (2008) artículo 288, que señala “Las compras públicas cumplirán con criterios de eficiencia, transparencia, calidad, responsabilidad ambiental y social”. Mandato constitucional armonizado con los principios de legalidad, trato justo, igualdad, calidad, vigencia tecnológica, oportunidad, concurrencia, transparencia, publicidad; y, participación nacional, establecidos en el artículo 4 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública LOSNCP (2021). De hecho, Es tiempo de rearmar un modelo de crecimiento sostenible, que integre lo social, ambiental y la equidad como señas de identidad del modelo económico para conseguir un adecuado reequilibrio de riqueza y de derechos y deberes, para avanzar en una sociedad realmente inclusiva (Gimeno, 2020, p.95).
Lo mencionado es traducido en la necesidad de salvaguardar los recursos públicos y la debida ejecución contractual, desde una visión solidaria, sustentable, erradicación de la pobreza y desarrollo, en especial de los GADM, responsables directos del bienestar ciudadano en los territorios. Así lo determina el Código Orgánico de Organización Territorial COOTAD (2020), en su artículo 54 literal f “Ejecutar las competencias exclusivas […], prestar los servicios públicos y construir la obra pública cantonal correspondiente con criterios de calidad, eficacia y eficiencia, observando los principios de universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad, solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, participación y equidad”.
A este respecto, informes de la Contraloría General de Estado (CGE) sobre auditoría en los GADM, refieren observaciones recurrentes en los procesos de contratación pública. Los exámenes especiales develan hallazgos del incumplimiento normativo y de los procedimientos en las fases preparatoria, precontractual y contractual, sea por acción u omisión, consecuencia de la ausencia de control y seguimiento. En esta línea conceptual, Díaz (2019) “Afirma que hay actuaciones comunes de corrupción dentro de las compras públicas” (p. 21), una problemática de un sistema vulnerable que avala la importancia de estudio, por lo que, el objetivo de esta investigación se centra en analizar la contratación pública en los GADM, acompañada de objetivos específicos, que se citan: realizar una revisión de informes especiales de auditoría, jurisprudencia, normativa y doctrina; describir la disponibilidad de información bibliográfica relevante existente; y, comprender la idea problema y los desafíos hacia una práctica eficiente de la contratación pública en los gobiernos locales municipales.
METODOLOGÍA
La presente investigación se desarrolló desde un enfoque cualitativo de carácter descriptivo y analítico, para evidenciar el incumplimiento recurrente de la normativa y procedimientos en los procesos de contratación pública, sus causas y las recomendaciones de mejoras. De esta manera, se tiene una comprensión de la problemática y los continuos desafíos a los cuales deben enfrentarse los GADM para propender hacia una práctica eficiente de la contratación pública, mediante la utilización de la técnica de observación, que Valderrama (2014) citado por Valladolid y Chávez (2020), la define como un proceso sistemático llevado a cabo por el investigador con la intención de obtener información sobre un caso, hecho o problema; para luego describirlo y realizar el análisis e interpretación.
Con base en lo expresado, para alcanzar los objetivos propuestos en esta investigación, en primera instancia se hizo la revisión de la página Web de la CGE, para establecer la existencia de informes especiales de auditoría, correspondientes a los 221 GADM del país, que permitió delimitación y selección de una muestra de 53 informes especiales, con un nivel de confianza de 90% y margen de error del 10%.
Y, en segundo lugar, descripción de la disponibilidad de información con base en lo descrito en los informes de auditoría, normativa, jurisprudencia y doctrina. De ahí, que a través medios tecnológicos plataforma Atlas Ti, en una acción exploratoria de la temática se generó nube de palabras a partir de las palabras con mayor presencia en los 53
documentos de la CGE, técnica que direccionó la investigación. Con la misma plataforma, por medio de categorías y códigos se analizó debidamente en sus partes constituyentes toda la información bibliográfica disponible, para contar con los fundamentos necesarios y en forma de redacción exponer los elementos y acontecimientos suscitados en el proceso de investigación.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
El análisis de los cincuenta y tres informes de los exámenes especiales sobre la gestión de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales del Ecuador, pronunciados por la Contraloría General del Estado, prevé la identificación de observaciones recurrentes en los procesos de contratación pública de obras y servicios. Hallazgos de incumplimiento de la normativa y los procedimientos en las fases preparatoria, precontractual, contractual o de ejecución de obras, bienes o servicios, que a continuación se detalla:
Fase preparatoria. Inicio de obra sin aprobación de estudio eléctrico; obra sin permiso ambiental; presupuesto de proyecto con inconsistencias en relación con el Valor Agregado ecuatoriano; declaratoria de emergencia sin fundamento; gastos no relacionados con la misión y objetivos institucionales; ínfima cuantía no ajustadas a dicha modalidad; escasa documentación de soporte que respalde y justifique plenamente las contrataciones como certificaciones POA y PAC, plano de diseño, especificaciones técnicas, términos de referencia, cronograma valorado, informe técnico de viabilidad, proformas y cuadro comparativo; y, proceso sin sustento teórico, financiero, técnico y legal.
Fase precontractual. Los procesos de contratación en esta fase registraron novedades en la calificación de ofertas, a saber: información relevante no publicada en el portal de compras públicas; costos de levantamiento de textos, reproducción y edición de los pliegos no cobrados; contratista con inhabilidades, inconsistencias en la calificación de ofertas sobre plan de trabajo, metodología y cronograma de ejecución propuesto, entre otros requisitos; habilitación de oferta sin experiencia específica mínima del adjudicatario y posterior evaluación por puntajes; adjudicación de oferentes sin considerar el puntaje mínimo requerido del parámetro de experiencia general; y, adjudicación de oferente sin documentación que demuestre experiencia específica requerida en los pliegos.
Fase contractual o de ejecución. En esta fase los hallazgos son concernientes a la inobservancia de contratos, de forma particular en los siguientes aspectos: trabajos defectuosos en las obras; libro de obra sin registro cronológico; inadecuado manejo de garantías; contrato de terminación por mutuo acuerdo con ilegalidad; obras sin ejecución en los tiempos; compromisos adquiridos contractualmente por adquisiciones de bienes y prestaciones de servicios impagos; pagos de anticipos y planillas no realizados en el plazo contractual, sin documentación suficiente de respaldo y observación de la normativa aplicable; recepción de proyectos de obras públicas y adquisición de materiales no cumplen formalidades; trabajos defectuosos fueron recibidos en las actas de entrega recepción provisional y definitiva; multas que no fueron calculadas y descontadas a proveedores; incumplimiento de cláusulas contractuales; contratos sin actas de entrega recepción definitiva; cláusulas contractuales sin concordancia con la normativa legal; expedientes de las planillas de obras incompletos; y, contratos sin establecimiento de cláusulas obligatorias.
Es importante mencionar, que los informes especiales analizados detallan también las causas de la problemática de contratación pública en los GADM, visto que existe sea de acción u omisión inobservancia de formalidades, procedimientos y normativa aplicable, por parte de técnicos responsables de diseño y elaboración de los procesos en la fase preparatoria, comisión técnica y subcomisión de apoyo en fase precontractual y de los administradores y fiscalizadores en fase contractual. Otro aspecto a destacar es la ausencia de control y seguimiento de los procesos contractuales en todas sus etapas, que además de los funcionarios descritos, la responsabilidad fundamental recae en el alcalde, en calidad de administrador y autoridad del gobierno autónomo descentralizado municipal, expresada en las atribuciones contempladas en el artículo 60 del COOTAD (2020), de forma particular en el apartado h) “Decidir el modelo de gestión administrativa mediante el cual deben ejecutarse el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial, los planes de urbanismo y las correspondientes obras públicas”.
Asimismo, la CGE recomienda en sus informes cumplir con la verificación, supervisión, seguimiento y aplicación de controles; y, disposiciones de cumplimiento de la normativa aplicable y procedimientos en los procesos de contratación pública, que incluye las fases preparatoria, precontractual y contractual. Funciones encomendadas por parte del organismo de auditoría al alcalde, directores de proyectos, administradores, fiscalizadores y comisiones técnicas.
Para concluir con los resultados expuestos, cabe destacar que, en un acercamiento exploratorio de la temática, relativo a los conceptos con mayor presencia en los 53 informes especiales de auditoría de la CGE, resultado de lo cual, de un total de 94 680 palabras generadas, las 6 primeras pertenecen a contrato, alcalde, control, municipal, contratación y proceso, lo que muestra puntos claves por el cual gira los procesos de contratación pública.
En otro orden, con base en la información obtenida, se puede manifestar que los errores e irregularidades concurrentes en los procesos de contratación pública son elementos de riesgo en la buena gestión de los gobiernos autónomos descentralizados municipales. Lo que genera complicaciones en el entorno jurídico, organizacional, técnico y financiero, sin dejar de lado, las responsabilidades administrativas, civiles y penales que hubiere, un ejemplo típico, el Juicio N° 2011-0170 de la Sala de lo Contencioso Administrativo sobre Impugnación de resolución de CGE que establece responsabilidad civil por glosas del procurador síndico municipal en contrato de consultoría, la misma que fue declarada inexistente por la Corte Nacional de Justicia, pero que sin embargo, de conformidad con el Reglamento a la Ley de Consultaría, corresponde a la máxima autoridad de la entidad contratante, en el caso de los municipios, al alcalde, cuidar del proceso para la contratación de consultoría y sus efectos, así como conformar la comisión técnica para definir el procedimiento de contratación. Consecuente con esta realidad, la LOSNCP (2021), en su artículo 99, manifiesta que la máxima autoridad de la entidad contratante y servidores que intervengan en cualquiera de las etapas de los procedimientos precontractuales de preparación, selección, contratación y ejecución de los contratos serán personal y pecuniariamente responsables por la violación de la ley, sin perjuicio, de ser el caso, de la responsabilidad penal a que tuviere lugar.
En la práctica esta problemática no permite un desarrollo armónico y eficiente de las actividades contractuales de obras, bienes y servicios, en cumplimiento de la normativa aplicable, y, de las modalidades de gestión, que describe: los GAMD tienen la responsabilidad de prestar los servicios públicos y la ejecución de obras, con distribución equitativa de los beneficios entre los actores públicos y de la sociedad de su territorio (art. 274 COOTAD, 2020). En este sentido, la superación de las falencias en las fases de contratación pública se constituye en oportunidades de desarrollo local, mediante obras, bienes y servicios de calidad, mejorando las capacidades corporativas y administrativas municipales, con atención en el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias, contractuales y demás normativa aplicable. Y teniendo en consideración los controles claves sobre las áreas responsables de los procesos, a saber: unidad requirente, comisión técnica, unidad jurídica, administrador y fiscalizador de contrato, con respecto a factores de idoneidad, independencia, experiencia, calidad de reportes, experticia, experiencia, responsabilidad, calidad de contratos, oportunidad y conocimiento de la normativa relacionada.
Recapitulando lo indicado, se tienen un panorama de observaciones recurrentes, inobservancia de formalidades, procedimientos y normativa aplicable; ausencia de control y seguimiento de los procesos contractuales en todas sus etapas; que, sumado a ineficaces acciones de verificación, supervisión, seguimiento, aplicación de controles y disposiciones, contravienen los principios de contratación pública, esto es en su orden: legalidad, trato justo, igualdad, calidad, vigencia tecnológica, oportunidad, concurrencia, transparencia, publicidad y participación nacional, que afectan la aplicación de los criterios constitucionales de eficiencia, transparencia, calidad, responsabilidad ambiental y social.
A todo esto, existe un contexto que plantea desafíos para una práctica eficiente de la contratación pública en los GADM, definidos básicamente en la implementación de un modelo administrativo de vanguardia acorde a la era de la información, del conocimiento y de las innovaciones tecnológicas, que sea la fuente de organización y gestión, y agrupe los procedimientos y buenas prácticas internas para identificar los riesgos y establecer mecanismos de prevención y reacción. A este respecto, García (2019) afirma que “Sin identificación, análisis y evaluación de riesgos de irregularidades, fraude y corrupción, los entes del sector público desconocen el grado de vulnerabilidad de su contratación” (p. 104). Es claro, que este conocimiento del asunto riesgos es el soporte para establecer políticas de seguridad, patrones de conductas, controles de cumplimiento de la norma, evaluación permanente y potenciación de puntos débiles, para el correcto manejo de las fases preparatoria, precontractual, contractual o de ejecución y evaluación, previstas en el artículo 41 del Reglamento General de Contratación Pública RGCP(2022).
Mejor aún, la aplicación de un modelo administrativo de vanguardia incumbe la construcción de gobiernos autónomos descentralizados municipales responsables, con talento humano competente, capacitado, ético y comprometido con las buenas prácticas institucionales, consecuentes con el desarrollo local, guarda de los recursos públicos de beneficio colectivo y el ejercicio de los principios de la contratación pública. En el 2020 Gimeno, hace hincapié que la contratación pública responsable se posiciona en un nuevo eje irrenunciable de la gestión, lo que exige una nueva organización administrativa más eficaz, y una mejor profesionalización y capacitación, a saber, tales como, poner el acento en el correcto diseño del pliego, con prudencia y realismo, pues es este, al final, es un instrumento para preservar las reglas de la contratación pública. A lo que Gelderman citado por Gutierrez, Nevado y Pache (2019), conecta la responsabilidad social en la Administración pública con valores éticos como responsabilidad, integridad, transparencia, objetividad, profesionalidad, o imparcialidad, y coloca al ciudadano como centro de su actividad, el que da sentido a su existencia.
CONCLUSIONES
A partir del análisis efectuado en esta investigación, no cabe duda que la práctica eficiente de la contratación pública, constituye un verdadero desafío de los gobiernos autónomos descentralizados municipales del Ecuador, por cuanto los procesos contractuales de obras, bienes y servicios se ejecutan en un sistema vulnerable con incumplimiento de principios, normativa y procedimientos, que influye y afecta de manera determinante la gestión institucional y el desarrollo local.
l problema fundamental referente a esta temática, es de un sistema vulnerable, demostrado en la inobservancia de forma recurrente de la normativa aplicable y de los procedimientos en el ámbito de la contratación pública. De hecho, los exámenes especiales de CGE detallan errores e irregularidades de los procesos contractuales en las fases preparatoria, precontractual y contractual o de ejecución, lo que se describe en falta de cultura organizacional y administrativa, orientada a las normas y resultados.
Dada la complejidad de la situación, es deseable la implementación de sistemas de gestión pública en los gobiernos locales, caracterizado por la autonomía municipal y propia funcionalidad, con objetivos y políticas responsables, que incluya: la identificación y gestión del riesgo; procedimientos o controles para detectar, reducir el impacto de los riesgos que amenazan los objetivos planteados; adopción de un plan de comunicación y consultas; acciones correctoras del buen funcionamiento de los procesos de contratación; y, supervisión y seguimiento periódico para determinar las estrategias de mejora, sintetizado en un modelo administrativo de vanguardia.
Concomitante con lo mencionado, la práctica eficiente de los procesos de contratación pública es un efluvio de interés general, que hace necesario la cooperación interinstitucional, en especial de las universidades y la cooperación internacional con los gobiernos locales. Alianzas estratégicas que deberán estar encaminadas en el fortalecimiento institucional con respecto al tema, de las capacidades del talento humano y el fomento de la innovación e investigación, como fuente de perfeccionamiento de la contratación pública.
Una práctica eficiente de la contratación pública en los GADM, conlleva igualmente la activación de los mecanismos de participación ciudadana, que tiene amparo en la Constitución de la República y la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, promotoras del poder que tiene la ciudadanía para ejercer el control de los actos de la administración pública, consagrando así, los principios de transparencia y participación ciudadana.
Para finalizar, la contratación pública requiere de capacidades profesionales y ética en todo el procedimiento, desde la fase preparatoria, precontractual, contractual y de evaluación, por lo que la preparación del talento humano deber ser continua, con la realización de programas de capacitación dirigido a las áreas técnicas responsables de los procesos contractuales, y que cumplen funciones de unidades requirentes, comisiones técnicas, jurídico, responsables del portal de compras públicas administrador y fiscalizador, entre otros. Y con este fin, es primordial el trabajo conjunto con la Contraloría General del Estado y el Servicio Ecuatoriano de Compras Públicas Sercop.
LISTA DE REFERENCIAS
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Contraloría General de Estado. (2022). Informe General del Examen Especial a las fases preparatoria, contractual, ejecución, recepción y liquidación de obras y consultorías, período entre 2016 y 2021. Gobiernos Autónomo Descentralizado Municipal de Santa Cruz: Disponible en: https://www.contraloria.gob.ec/Consultas/InformesAprobados
Contraloría General de Estado. (2021). Informe General del Examen Especial a las fases preparatoria, contractual, ejecución, recepción y liquidación de obras y consultorías, período entre 2017 y 2021. Gobiernos Autónomo Descentralizado Municipal de Saraguro: Disponible en: https://www.contraloria.gob.ec/Consultas/InformesAprobados
Contraloría General de Estado. (2022). Informe General del Examen Especial a las fases preparatoria, contractual, ejecución y fiscalización, período entre 2017 y 2021. Gobiernos Autónomo Descentralizado Municipal de Tulcán:
Disponible en: https://www.contraloria.gob.ec/Consultas/InformesAprobados
Contraloría General de Estado. (2020). Informe General del Examen Especial a las fases preparatoria, contractual y ejecución para la adquisición de bienes y servicios, período entre 2019 y 2020. Gobiernos Autónomo Descentralizado Municipal de Aguarico:
Disponible en: https://www.contraloria.gob.ec/Consultas/InformesAprobados
Contraloría General de Estado. (2021). Informe General del Examen Especial a las fases preparatoria, contractual y ejecución de obras, período entre 2018 y 2021. Gobiernos Autónomo Descentralizado Municipal de Archidona:
Disponible en: https://www.contraloria.gob.ec/Consultas/InformesAprobados
Contraloría General de Estado. (2016). Informe General del Examen Especial a las fases contractual, ejecución, liquidación y supervisión de espectáculos culturales, período entre 2010 y 2015. Gobiernos Autónomo Descentralizado Municipal de Sucumbíos:
Disponible en: https://www.contraloria.gob.ec/Consultas/InformesAprobados
Contraloría General de Estado. (2022). Informe General del Examen Especial a las fases preparatoria, precontractual, contractual y ejecución de procesos, período entre 2016 y 2021. Gobiernos Autónomo Descentralizado Municipal de Santo Domingo:
Disponible en: https://www.contraloria.gob.ec/Consultas/InformesAprobados
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