DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v6i6.4103

Debates y conclusiones de la primera convención nacional hacendaria en México

Bruno De la Garza Trejo

Universidad Autónoma de Querétaro, México

RESUMEN

Imaginemos que se vencieron los obstáculos para llegar a un acuerdo sobre una base de prorrateo y que éste no se efectuó. Aun así, habría muchas razones para suponer que la regla adoptada resultará en la práctica más dura para unos Estados que para otros. Los que sufren su peso buscarán naturalmente el modo de aliviarlo. Los otros se negarán a una revisión que acabaría aumentando sus propias obligaciones. Esa negativa sería un pretexto demasiado plausible para retener sus contribuciones, para que los Estados quejosos no lo acepten con avidez, y el incumplimiento de sus compromisos por parte de estos Estados daría pie a amargas discusiones y disputas. (Hamilton, Madison & Jay, 2015, p.29).

El objetivo final del federalismo radica en el fortalecimiento obtenido tras el reparto de competencias entre las partes que lo integran. La coordinación fiscal al igual que las demás áreas que comprende la administración pública en México, se ha caracterizado por encontrarse subordinada a una serie de mecanismos de aplicación de corte centralista. Varios han sido los esfuerzos plasmados en las reformas fiscales y hacendarias tratadas a lo largo del siglo XX, siendo el más reciente el propuesto plasmado en la Comisión Nacional Hacendaria de 2004. El presente trabajo propone mediante un análisis histórico, deductivo y discursivo, una evaluación de las principales conclusiones vertidas en este último esfuerzo por actualizar los esquemas del pacto fiscal. Las conclusiones, reconocen los avances en la materia, y presentan los principales retos del nuevo federalismo fiscal.

Palabras clave: convención hacendaria; federalismo fiscal; administración pública; facultades tributarias locales.

Correspondencia: [email protected]

Artículo recibido 26 noviembre 2022 Aceptado para publicación: 26 diciembre 2022

Conflictos de Interés: Ninguna que declarar

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Cómo citar: De la Garza Trejo, B. (2022). Debates y conclusiones de la primera convención nacional hacendaria en México. Ciencia Latina Revista Científica Multidisciplinar, 6(6), 9816-9840. https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v6i6.4103

Debates and conclusions of the first national tax

convention in México

ABSTRACT

The purpose of federalism lies in the strengthening obtained after the distribution of powers between the parties that comprise it. Fiscal coordination, like the other areas that comprise the public administration in Mexico, has been characterized by being subordinated to a series of centralist enforcement mechanisms. There have been several efforts reflected in the fiscal and treasury reforms dealt with throughout the 20th century, the most recent being the one proposed in the National Treasury Commission of 2004. This paper proposes, through a historical, deductive, and discursive analysis, an evaluation of the main conclusions drawn in this last effort to update the schemes of the fiscal pact. The conclusions recognize the advances in the matter and present the main challenges of the new fiscal federalism.

Keywords: treasury convention; fiscal federalism; public administration; local tax authorities.

I. INTRODUCCIÓN

En México, como en las demás naciones democráticas organizadas dentro de un sistema federalista, la distribución de facultades y potestades entre las partes que lo conforman ha sido un tema recurrente en las agendas de los gobiernos, siendo la distribución del ingreso uno de los temas torales en la forma de organización.

En la época contemporánea, el debate ha sido revivido con especial interés, la falta de actualización en los esquemas de organización y distribución tributaria, la ausencia de un gasto público eficiente por parte de las entidades subnacionales, el potencial de recaudación local subordinado a los impuestos federalizados, así como la falta de claridad en los mecanismos de asignación y aplicación del recurso, son temas que se han vuelto recurrentes por parte de las exigencias de los gobiernos locales ante la necesidad de una revisión y actualización que dilucidan en materia de federalismo fiscal, de tal modo que se ha vuelto común en la segunda década del siglo XXI, el planteamiento de una nueva Convención Nacional Hacendaria para tratar esta problemática.

El objetivo del presente trabajo es presentar los principales alcances de la Convención Nacional Hacendaria de 2004 –a la luz del nuevo federalismo fiscal–, visto desde una realidad que expone algunas incongruencias y limitaciones con los mecanismos de acción implementados desde la agenda Federal. Para ello, en un primer momento se abordan algunos de los principales elementos que caracterizaron la integración del sistema fiscal durante el siglo XX, destacando el avance de cada generación de reformas en la materia, pero también las cuestiones que quedan pendientes hasta la actualidad. En un segundo momento, se analiza los debates y conclusiones de la Primera Convención Nacional Hacendaria de 2004, brindando especial atención a su papel en la reconfiguración del actual Sistema de Coordinación Fiscal. Para concluir, se exponen algunas consideraciones finales con relación al grado e importancia del cumplimiento en materia ordenamiento y coordinación fiscal.

II. El federalismo fiscal como forma de organización hacendaria en el siglo XX

El establecimiento de los primeros esfuerzos en materia de coordinación fiscal nace de las propias características desiguales que se dieron de forma natural en el sistema de distribución hacendaria nacional, la falta de adecuación de tasas que trataran las asimetrías existentes entre entidades heterogéneas derivó en sistemas que ejercía presiones fiscales desproporcionadas entre sus unidades locales.

Las características particulares de los niveles subnacionales, tales como la densidad de población, la cualificación técnica de sus habitantes, los recursos naturales, las vías de comunicación, la distancia con las grandes urbes, entre otras, en gran medida determinarían el desempeño económico particular y dispar entre los Estados, e inclusive entre sus propios municipios.

Derivado de esta situación, surge la necesidad de diseñar mecanismos específicos para equilibrar el sistema, de este modo se configuró en su acepción normativa un tratamiento regresivo para las tareas que pueden ser realizadas de forma más efectiva por la Federación, y un trato desigual plasmado en una compleja serie de reglas fiscales tendientes a impulsar a las unidades económicas menos favorecidas. (Barceló, 2008).

Constitucionalmente el Estado mexicano cuenta con algunas facultades tributarias definidas, presentadas a continuación en el cuadro 1:

Cuadro I. Distribución de facultades

Distribución de facultades tributarias desde la CPEUM de 1917

Federal

Estatal

Municipal

Art. 31, IV, obligación de los mexicanos de contribuir para el gasto público (…)

Art. 73, VII, facultad del Congreso de la Unión para imponer las contribuciones necesarias (…)

Art. 73, XXIXX, materias tributarias reservadas en forma expresa a la Federación.

Art. 131, materias tributarias reservadas en forma expresa a la Federación.

Art. 31, IV, obligación de los mexicanos de contribuir para el gasto público (…)

Arts.117 y 118, restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados.

Art. 124, las facultades que no estén expresamente otorgadas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados o a la CDMX (…)

Art. 31, IV, obligación de los mexicanos de contribuir para el gasto público (…)

Art. 115, IV, de la conformación de la Hacienda Pública Municipal.

Fuente: Elaboración propia con base en CPEUM (2017).

Donde podemos advertir un grado de autonomía conferido a través de los Artículos 124 y 115, pero que, en la facticidad, el margen de acción se encontraba (y aún se encuentra) limitado por el ingreso. Esta situación expone la centralidad del sistema de asignación, lo que a su vez también se traduce en concentración del poder político.

De este modo y para corregir los fallos de funcionalidad en el sistema de Coordinación Fiscal, se llevaron a cabo una serie de Convenciones con la finalidad de minimizar las asimetrías existentes.

II.I. Las Convenciones Nacionales Fiscales

Los avances más significativos en materia de Coordinación Fiscal y Hacendaria suscitados a lo largo del Siglo XX tuvieron lugar en las Convenciones Nacionales Fiscales de 1925, 1933 y 1947. La necesidad de simplificar el sistema mediante el cual se organizaba la República para la captación y distribución del ingreso, ya que carecía de una lógica redistributiva orientada al equilibrio de sus partes. La presión fiscal ejercida por un trato similar a Entidades con características socioeconómicas desiguales motivó la reconfiguración de potestades planteadas en los subsecuentes acuerdos.

Es por ello que las Convenciones tuvieron como objetivo el encauzar el sistema tributario nacional hacía uno de menor complejidad y su vez más eficaz, con lo que se pretendía conseguir una mayor eficiencia en la recaudación, evitar la multiplicidad de gravamen en determinados tributos, así como definir la concurrencia de potestades tributarias deliberadamente --en dónde fuese requerido--, y con ello, lograr un sistema más equilibrado, en congruencia con los principios que fundamentan el federalismo fiscal.

II.I.I. Convención Nacional Fiscal de 1925

Celebrada del 10 al 20 de agosto de 1925, la primera Convención Fiscal se llevó a cabo durante la administración presidencial de Plutarco Elías Calles, cuyo Secretario de Hacienda fue Alberto José Pani Arteaga. (Tepach, 2004)

Como se ha mencionado, los objetivos de esta Convención se centraron en el aseguramiento de las fuentes de recursos para los diferentes niveles y ámbitos de gobierno, eficiencia que sólo podría materializarse a través de un reordenamiento en la configuración de las contribuciones, ya que al evitar la concurrencia descontrolada entre los tributos federales, estatales y municipales, se sentarían las bases necesaris para la optimización en la recaudación fiscal.

Como objetivos particulares podemos enunciar los siguientes:

a) Delimitar las competencias locales y la competencia federal en materia de impuestos.

b) Determinar un Plan Nacional de Arbitrios para unificar el sistema fiscal en toda la República

c) Crear un órgano permanente que se ocupe de estudiar las necesidades de la economía nacional y de proponer las medidas que deben adoptarse en materia fiscal en la República, así como de vigilar el cumplimiento del plan único de impuestos que se estableciera. (Tepach, 2004, p.8)

En la Convención se realizó el nombramiento de dos comisiones orientadas a la discusión de los principales temas en la agenda: el primero, de la concurrencia tributaria, que representaba una problemática dado que provocaba presiones desproporcionadas entre las entidades, y el segundo la formulación de un plan de arbitrios.

La primera comisión llegó a la siguiente conclusión:

Decidió, que es indispensable, para llevar a efecto las resoluciones tomadas por la Convención, que se reúna en la capital de la República, cada cuatro años o antes, si es necesario a juicio del Ejecutivo Federal o de los Estados, una Convención Fiscal Nacional, que se ocupe de proponer los impuestos que deben causarse en toda la República, de uniformar los sistemas y de establecer las competencias de las distintas autoridades fiscales, en la inteligencia de que sus resoluciones serán obligatorias para toda la nación, cuando hayan sido aprobadas por el Congreso y por la mayoría de las Legislaturas de los Estados; y que si aquél o éstas no le confieren su aprobación expresa, en el período de sesiones ordinario siguiente a la celebración de dicha Convención, [se considere] que tácitamente dieron su voto aprobatorio. (…) (Cámara de Diputados, 1925)

Reconociendo la necesidad de una revisión constante y exhaustiva de las leyes fiscales de aplicación nacional, es decir, tendientes a la unificación de criterios en la Federación.

La segunda Comisión propuso un Plan de arbitrios que delimitó los ámbitos de imposición entre la Federación y los Estados, donde los criterios que fundamentaron las bases para la consolidación de la nueva política hacendaria quedaron reafirmados en las siguientes determinaciones:

"Corresponderán exclusivamente a las autoridades locales los impuestos sobre la propiedad territorial y sobre actos no comerciales; el impuesto sobre sucesiones y donaciones será establecido por las autoridades locales, concediendo una participación en el producto de dicho impuesto a la Federación; ésta ampliar el Impuesto sobre la Renta con dos cédulas, una sobre explotaciones agrícolas y otra sobre propiedad edificada, cuyo producto ser para las autoridades locales.

"Pertenecerán a la Federación los impuestos sobre el comercio interior y sobre la industria, pero los Estados recibirán una participación en los productos de ellos. Los impuestos especiales deberán establecerse con el acuerdo de la Federación y de las Entidades federativas interesadas. Los ingresos federales deberán invertirse estrictamente en gastos y obras federales, mientras que los ingresos locales se usarán en gastos del Estado y los municipales en las atenciones de la ciudad.

"El último punto propuesto y aprobado se refiere a la manera de ejecutar los acuerdos de la Convención Nacional Fiscal, para lo cual se crea una Comisión permanente dentro del Departamento Técnico Fiscal de la Secretaría de Hacienda, que se dedica al estudio del mejor método para la realización de las decisiones tomadas y para preparar los trabajos de las convenciones fiscales posteriores. (Cámara de Diputados, 1925)

Además, en la Comisión se aprobaron una serie de acuerdos en materia de: impuesto a la propiedad territorial, impuesto sobre el comercio y la industria, impuesto sobre el capital, impuestos especiales, y sobre actos jurídicos y adquisiciones profesionales, referidos en los Diarios de los Debates de la XXI Legislatura (1925). Con ello, quedó legitimada la intención por unificar el régimen fiscal, además de dotarlo con un nuevo sentido de simplicidad en la operatividad, y al mismo tiempo, encausado a conseguir la estabilidad prometida por el sistema de organización federal, dicho en las palabras vertidas en el debate:

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en una palabra, se ha esforzado por orientarse hacia el punto de convergencia que este Ejecutivo ha señalado a todas sus actividades políticas y administrativas: asegurar, definitivamente, la paz y la prosperidad de la patria mexicana. (Cámara de Diputados, 1925)

En línea con los acuerdos establecidos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público elaboró el primer proyecto de reformas Constitucionales en 1926, en las que se proponía una separación de poderes entre los Estados y la Federación, otorgando a la jurisdicción Estatal la facultad de gravar impuestos sobre el predial, los actos jurídicos no comerciales, los capitales invertidos en la propiedad inmobiliaria, y sobre derechos de servicios públicos. Las reformas, no se vieron materializadas, y ello derivó en la convocatoria de una nueva Convención (Castañeda, 2009).

II.I. II. Convención Nacional Fiscal de 1933

La convención Nacional Fiscal celebrada entre el 20 de febrero y el 11 de abril de 1933, dio continuidad a la serie de reformas emprendidas en su primera edición, la encomienda en ese momento fue la de establecer una clara delimitación de poderes tributarios, ello, para definir qué jurisdicción correspondía a cada nivel de gobierno, y así evitar conflictos derivados de la concurrencia fiscal entre las diferentes esferas.

Los objetivos específicos quedaron definidos de la siguiente forma:

a) Revisión de las conclusiones de la I Convención Nacional Fiscal.

b) Consideración del problema de delimitación de las jurisdicciones fiscales de la federación, de los Estados y de los municipios.

c) Determinación de las bases de unificación de los sistemas locales de tributación y de la coordinación de ellos con el sistema federal.

d) Estudio y determinación de los medios más adecuados para la ejecución de las decisiones de la Asamblea y constitución del órgano más capacitado para encargarse de ello. (Cámara de Diputados, 1935)

Las conclusiones retomaron dos planteamientos estrechamente relacionados, la ineficiencia de los tributos existentes, y la imposibilidad de sentar las bases para el crecimiento económico mientras se mantuviera un sistema oneroso, redundante, y en cierto grado contradictorio, al propiciar un medio en el que las entidades subnacionales y la Federación competían constantemente por la captación del recurso. (Castañeda, 2009). Un avance significativo fue el reconocimiento de la imposibilidad de establecer una delimitación de competencias exclusivas para cada nivel de gobierno, y en su lugar, se propuso un anteproyecto de reformas basado en una serie de arbitrios específicos (Serna De la Garza, 2016).

Las principales conclusiones de la Comisión de Concurrencia fueron plasmadas en Reformas Constitucionales referentes a lo siguiente:

a) Se acordó que la Convención Nacional Fiscal tuviera un estatus constitucional, como organismo de coordinación y consulta obligatoria en materia impositiva, tanto de la federación como de los estados.

b) Se recomendó que cada fuente impositiva reportara un sólo gravamen.

c) Se insistió en la conveniencia de la desaparición de la contribución federal, para la mejor organización fiscal del país. (Tepach, 2004)

Mientras que el Plan Nacional de Arbitrios concretó una serie propuestas en materia de impuesto sobre la propiedad intelectual, impuesto sobre el comercio y la industria, impuestos especiales sobre la industria, impuestos sobre capitales, impuestos sobre actos jurídicos y adquisiciones profesionales. Sin embargo, el contexto histórico no propició la consumación en Ley de muchas de estas proposiciones, el término del periodo sexenal, aunado al inicio de la Segunda Guerra Mundial --con la inestabilidad política y social inherente--, trasladaron la discusión a segundo término.

Los avances más representativos en el rubro, impulsados por la CNF de 1933, serían las Reformas Constitucionales de 1934 y 1936, la primera con la modificación del Art. 73 Fracc. X, con lo que los impuestos en materia de energía eléctrica pasarían a ser exclusivos del Gobierno Federal, donde las Entidades locales solo participarían en sus beneficios. Y la segunda con la adición del Art. 73 Fracc X, relativo a la industria del tabaco, y con la adición del Art. 73 Fracc. XXIX, referente a la participación de las Entidades Federativas en el rendimiento de las contribuciones especiales.

II.I.III. Convención Nacional Fiscal de 1947

Del 10 al 20 de noviembre de 1947 bajo la administración del presidente Miguel Alemán Valdés, contando con Ramón Beteta Quintana como Secretario de Hacienda, se llevó a cabo la tercera Comisión Nacional Fiscal.

Entre los objetivos específicos se encontraban enunciados los siguientes:

a) Trazar el esquema de un Plan Nacional de Arbitrios, es decir, un verdadero sistema nacional de distribución de todos los gastos públicos entre todos los contribuyentes.

b) Planear la forma en que la Federación, Estados y Municipios deban distribuir los impuestos, en relación con el costo de los servicios públicos y en función con su capacidad de control sobre los causantes respectivos.

c) Determinar bases de colaboración entre las diversas autoridades fiscales y fórmulas asequibles de entendimiento entre ellas y los particulares que permitan reducir al mínimo los gastos de recaudación y control de los impuestos. (Serna de la Garza, J. M., 2004, pp. 18 y 19).

La convocatoria llegó al establecimiento de lineamientos de coordinación en los siguientes rubros: de impuestos generales al comercio y a la industria, impuestos especiales sobre algunas actividades comerciales e industriales específicas, impuestos al sector agrícola y pecuario, impuestos sobre la propiedad rústica y urbana, impuestos sobre productos de la inversión de capitales, impuestos sobre sueldos y salarios, impuestos sobre herencias y donaciones, y sobre derechos en servicios públicos municipales.

Otro de los avances consolidados, fue el desarrollo del Plan Nacional de Arbitrios, formulado por la Federación y las Entidades en forma coordinada, el mismo, contó con una Comisión integrada por tres representantes del nivel Federal y cinco del nivel estatal, ello, ante la necesidad de contar con un organismo que prestara la función de consultor técnico y gestor de las participaciones. Se estableció revisar el Plan en forma periódica --cada tres años-- con la intención de mantener actualizada la coordinación fiscal entre los niveles Federal, Estatal y Municipal.

De acuerdo con Ortega (2003), también se puede contar entre los posteriores cambios propiciados por la Convención, la creación de la Ley Federal del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles, y la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas, ambas expedidas en 1948. Así como la primera Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los estados, y la Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a los Estados que Celebren Convenio de Coordinación en materia de Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles, norma que otorgaba el 10% adicional en participaciones a los Estados que hubiesen aceptado la Coordinación Fiscal, ambas en 1953.

Con la Primera Ley de Coordinación Fiscal se estableció la supresión de los procedimientos alcabalatorios, y se ordenó la creación de la Comisión Nacional de Arbitrios. En el contexto de la expedición de esta Ley se desarrollaron convenios en los que los estados dejaban sin efecto contribuciones locales a cambio de percibir participaciones Federales, sería el comienzo de una reconfiguración del sistema a una dependencia distinta del poder central.

III. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

En 1980 fue presentada una nueva Ley de Coordinación Fiscal que sustituyó a la de 1953, cuyo objeto quedó definido en su artículo 1º, donde se leía:

§ Coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los estados, municipios y Distrito Federal;

§ Establecer la participación que corresponda a las haciendas públicas de los estados, municipios y Distrito Federal en los ingresos federales;

§ Distribuir entre los estados, municipios y Distrito Federal las participaciones en ingresos federales;

§ Fijar reglas de Colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; y

§ Constituir los organismos en materia de Coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. (LCF, 1980)

Estos fines buscarían su formalización a través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), creado con la intención de optimizar la función hacendaria mediante la reducción de los costos administrativos, además de proteger la autonomía y jurisdicción de las facultades tributarias, considerando que la duplicidad de tributación es una situación que debía suprimirse.

Para De Miguel M.J. (1996), el régimen de Coordinación Fiscal se caracterizó por la adhesión de una serie de lineamientos que obedecían a los siguientes principios fundamentales: el libre manejo y disponibilidad de fondos, la nivelación de la capacidad fiscal de las entidades, la eliminación de la concurrencia impositiva, y la uniformidad en el procedimiento para el cálculo de las participaciones. Además, identificó las siguientes características que la Ley daba a las Participaciones: Libre manejo y disponibilidad, periodicidad mensual, oportunidad en su asignación --impulsada por una serie de recargos establecidos en caso contrario--, la posibilidad de compensar adeudos entre la Federación y las entidades, seguridad en la integración y distribución de fondos --ya que obedecen a fórmulas específicas--, delegación de facultades --a través de convenios de cooperación entre los tres niveles--, y certeza en el cumplimiento de los convenios de adhesión, ya que el SNCF sentó las bases jurídicas para el cumplimiento del convenio y de sus demás consideraciones.

Para cumplir con los objetivos del SNCF, la Ley de Coordinación Fiscal estableció los mecanismos de acción a través de dos vías específicas mediante las cuales los Estados y la Federación se comprometían a dar cumplimieto a las acciones de coordinación fiscal acordadas. Estos fueron los Convenios de Adhesión al SNCF, los Convenios de Colaboración Administrativa, y la inclusión de los Organismos del SNCF.

La Ley de Coordinación Fiscal consideró el mecanismo de adhesión al SNCF en su artículo 10º, convenio con el que se deroga el cobro de algunas contribuciones locales a cambio del derecho de participar en los ingresos federales. Al Convenio de Adhesión se fueron añadiendo los siguientes anexos:

§ Anexo 1, 1980: Cálculo del Sacrificio Fiscal por Entidad

§ Anexo 2, 1980: Ajustes Entidades Petroleras

§ Anexo 2/3, 1982: Pasaportes Provisionales

§ Anexo 3/4, 1981: Sistema Alimentario Mexicano

§ Anexo 4/5, 1981: Reformas IVA y Distribución FFCP

§ Anexo 5/6, 1992: 8% Espectáculos Públicos

§ Anexo 6/7, 1995: Impuestos Sobre Artes Plásticas

Esto con motivo de adaptar la norma a las necesidades administrativas, donde los primeros cuatro tratan sobre el incremento de las participaciones de las Entidades en el Fondo General de Participaciones, y los dos últimos son referentes a la suspensión de atribuciones para las entidades federativas. (Castañeda, 2009)

La conformación del SNCF representó uno de los mayores avances en materia de coordinación fiscal entre la Federación y los Estados, las acciones emprendidas por esta, simplificaron el funcionamiento del sistema fiscal y hacendario a nivel nacional, consiguiendo un mayor grado de armonización en las relaciones que lo integran. La simplificación de impuestos que se superponen en los tres niveles, se optimizó al suprimir 18 gravámenes de orden Federal, y más de 450 en el nivel local, lo que supondría una mejora en el gasto administrativo, una coordinación pacífica entre las diferentes esferas, y una menor carga tributaria para los contribuyentes. Al mismo tiempo, esto orientaría a los Estados a un mayor grado de dependencia de las participaciones federales.

IV. La Convención Nacional Hacendaria de 2004

Uno de los pilares del Federalismo recae en el principio de eficiencia, dónde se reconoce la importancia de la cercanía de los gobernados como sociedad con el sector político encargado del diseño y aplicación de las distintas disposiciones normativas. Solo la vía de comunicación directa con los ciudadanos permite el establecimiento --o adecuación-- de las leyes específicas para la satisfacción de necesidades concretas en cada región. Entendiendo esta situación, en el sexenio comprendido entre los años de 2001 a 2006, se emprendió una serie de medidas encaminadas a la devolución de las facultades hacendarias a los gobiernos locales, dando lugar a la Primera Convención Nacional Hacendaria en el año 2004. (Tepach, 2004)

Ante el reconocimiento de la necesidad de actualización de las haciendas nacionales en sus tres niveles, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) en la declaratoria de Mazatlán celebrada el 10 de agosto de 2001, expuso “como principal premisa la transferencia de potestades, atribuciones y responsabilidades a las Entidades Federativas en materia de ingresos, deuda y gasto, con el fin de estar en mejores condiciones de atender las aspiraciones y demandas de los mexicanos.” (CONAGO, 2001), siendo los estados que manifestaron su inconformidad: Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Baja California Sur, Durango, Guanajuato, Hidalgo,México, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.

Bajo una premisa de Federalismo, autonomía y descentralización, llegaron a la determinación de los siguientes acuerdos:

a) Impulsar una reforma constitucional para fortalecer el Federalismo mediante el otorgamiento de mayores facultades tributarias a las Entidades Federativas y los municipios.

b) Conciliar la importancia de una reforma hacendaria integral que fortalezca al Federalismo con la urgencia de incrementar los ingresos fiscales de los tres órdenes de gobierno (la Federación, las Entidades Federativas y los municipios).

c) Proponer la creación de una “Comisión Federal de Presupuesto, Financiamiento y Gasto Público” en la Constitución de la República que sea integrada por el Presidente de la República y los Titulares de las 32 Entidades Federativas, a fin de abordar periódicamente la agenda del fortalecimiento de la Nación. (CONAGO, 2001)

Así como a la propuesta de una serie de modificaciones en materia de IVA tendientes a minimizar el impacto del tributo en las clases más desprotegidas, y sobre el ISR, donde proponían que el 100% de este tributo correspondiente a los servidores públicos de Estados y municipios, fuese participable para cada orden de gobierno.

Referente a la Ley de Coordinación Fiscal se propuso lo siguiente:

a) Que el porcentaje del fondo general de participaciones se incremente gradualmente

b) Que se incorporen a la recaudación federal participable los derechos extraordinarios sobre la extracción del petróleo

c) Revisar los convenios de gasto federalizado de educación y salud (CONAGO, 2001)

En forma subsecuente, en 2002 el Ejecutivo Federal presentó el Programa Especial para un Auténtico Federalismo, con el que expresó su voluntad de constituir un “régimen federalista equitativo, eficiente, transparente y corresponsable” (Morales y Gómez & Salazar, 2009), en el que el mecanismo para impulsar el desarrollo, es el potencial de crecimiento que ha sido menguado por la excesiva centralidad de las facultades fiscales y tributarias. La complejidad, radica en establecer una coordinación que proteja la soberanía basada en el respeto de sus partes, y orientada a la debida medida de responsabilidades que devuelva a las entidades locales las facultades requeridas para la satisfacción de la demanda local, y al mismo tiempo, que fomente la relación de apoyo y reciprocidad con la federación, apoyándose en la subsidiariedad federal solo en la proporción requerida, logrando así el equilibrio prometido por el “auténtico federalismo”.

En la Segunda Reunión Extraordinaria de la CONAGO efectuada el 20 de agosto de 2003, se acordó ampliar las facultades de las Entidades Federativas y regular las facultades concurrentes pendientes por los anteriores arreglos, esto sería soportado por las reformas constitucionales necesarias para concretar los cambios requeridos para la redistribución de competencias en materia hacendaria, para así, garantizar el sustento y la sostenibilidad presupuestal, siempre en beneficio de los gobernados. En los asuntos generales el registro del antecedente de la CNH quedó de la siguiente manera: “Se acordó que la próxima Reunión Ordinaria se realizará el 29 de septiembre en Monterrey, Nuevo León, lugar en el que habrán de dar inicio de manera formal los trabajos de la Convención Nacional Hacendaria.” (Declaratoria de la II Reunión Extraordinaria de la Conferencia Nacional de Gobernadores, 2003).

Al margen de los trabajos preparatorios, la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales realizó un diagnóstico de la Hacienda Pública y su relación con los tres niveles de gobierno, esto con la intención de determinar las medidas que serían necesarias para la consolidación del SNCF, donde destacan las siguientes observaciones:

Cuadro 2. Diagnóstico de la CPFF

Fortalezas	Debilidades
· Avances en trabajos de coordinación desde la creación del SNCF · Marco normativo con bases legales para dar formalidad al SNCF · Estructura formal; tres subsistemas (de ingreso, gasto y deuda), grupos técnicos y de trabajo, y comités de vigilancia.	· Ausencia de carácter resolutivo y ejecutivo por parte de los cuerdos · Poca funcionalidad del sistema establecido · Falta de claridad en la priorización de los trabajos · Duplicidad en atención de trabajos, e inclusive resultados opuestos · Falta de adaptación a la nueva gestión pública y al e-govermment
Oportunidades	Amenazas
· Inclusión de los temas de gasto y deuda a la agenda, y no solo de ingreso. · Amplio consenso para impulsar las reformas necesarias para un verdadero federalismo cooperativo e integral · La inclusión de nuevos foros de debate como la CONAGO y la CNH · Organizar en forma paralela a las reuniones de la Comisión eventos nacionales e internacionales con diversas instituciones de la sociedad · Modernizar el sistema haciendo uso de los avances tecnológicos	· Podría llegarse a la conclusión de que el sistema vigente es inoperante y debe desaparecer · Los acuerdos y conclusiones de los trabajos del sistema podrán ser ignorados por las partes ejecutoras y por el legislativo.Por ello, es importante buscar los esquemas de seguimiento y comunicación entre los organismos del sistema y los poderes ejecutivo y legislativo.

Fuente: Elaboración propia con base en la Relatoría de la reunión CC de la CPFF (2004).

Exponiendo una serie de temas pendientes de legislar al respecto.

De acuerdo con Morales y Gómez y Salazar (2009):

La Primera Convención Nacional Hacendaria fue una reunión republicana, democrática y participativa, en la que escuchando a la sociedad civil los representantes de los gobiernos federal, estatales y municipales, definieron —de acuerdo con los requerimientos del desarrollo nacional y de una nueva visión del federalismo mexicano— cuál debería ser el ámbito competencial político administrativo de cada jurisdicción, cuáles sus responsabilidades de gasto,y qué atribuciones y facultades en materia de financiamiento corresponderían a cada una de ellas. (pp. 274 y 275)

Donde se advertía una serie de objetivos recurrentes en lo general, pero abordados desde un enfoque distinto, los cambios del contexto histórico han generado una serie de adaptaciones normativas que inciden en la forma de relacionarnos como individuos, y la Ley, desempeña un papel fundamental al ser el reflejo de las exigencias de las sociedades. En este sentido, la evolución en la legislación ha tendido en las últimas décadas a un reordenamiento que se orienta a una inclusión cada vez más directa de los propios sujetos –de la Ley–, las agendas “ciudadanas” son un ejemplo de ello, y en el nuevo federalismo fiscal se busca una reorganización en la que esas facultades sean devueltas a las entidades federativas, y que a su vez se traduzcan en una aplicación más efectiva del recurso. La efectividad referida, es en relación al grado de cumplimiento en la provisión de los satisfactores públicos demandados por la ciudadanía, sin pretender actuar como estados confederados, pues lo que se busca es el grado óptimo de eficiencia al definir las facultades exclusivas y concurrentes, y a su vez, que las entidades apliquen el recurso en lo que efectivamente requiere su población.

Para la discusión de la problemática, los temas fueron divididos en mesas de discusión, las que se integraron de la siguiente manera: “gasto público, ingresos, deuda pública, patrimonio público, modernización y simplificación de la administración hacendaria, colaboración coordinación intergubernamentales y transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.” (Tepach, 2004, p.3). Denotando una agenda más amplia a las reuniones antecesoras, abordando lo relativo al gasto y su forma de financiamiento para las diferentes esferas.

La Convención se desarrolló en un proceso de trabajo de cuatro fases:

Figura 1. Fases del Proceso de la Convención

Fuente: Elaboración propia con base en la Primera Convención Nacional Hacendaria, 2004.

IV.I. Los avances de la Convención

Nuestra sociedad demanda hoy las condiciones necesarias para acceder a la prosperidad, con oportunidades equitativas, justas e incluyentes para todos los mexicanos, para hacer de nuestra democracia una realidad plena. En este contexto, el sistema federal mexicano debe emprender una renovación inscrita en los principios constitucionales de equilibrio entre poderes, de cooperación y respeto a las competencias y atribuciones de cada ámbito de gobierno. México así lo requiere, la ciudadanía así lo exige. (Primera Convención Nacional Hacendaria, 2004, p.2)

Tras el esfuerzo realizado por armonizar el sistema hacendario mexicano, la discusión tratada en las mesas de trabajo con apoyo de 26 comisiones técnicas vieron materializado el plan de acción en la Declaratoria a la Nación de Acuerdos de los Trabajos de la Primera Convención Nacional y Hacendaria, y elaboraron una ruta compuesta por 323 acuerdos.

Entre sus resultados destacan por su importancia las siguientes declaraciones:

1. El reconocimiento de las deficiencias, limitaciones, rezagos, e inconsistencias en la hacienda pública, lo que limita su capacidad de responder a las necesidades de su población.

2. El requerimiento de una reforma hacendaria, fundamentada en criterios claros y precisos, que genere corresponsabilidad política, y que brinde una solidez financiera para impulsar el crecimiento y desarrollo económico.

3. La necesidad del impulso a las entidades locales promoviendo el desarrollo desde un enfoque local.

4. La urgencia de fortalecer a los municipios fortaleciendo su participación en las acciones públicas.

5. La impostergable necesidad de construir un sistema nacional de haciendas públicas, que cumpla con todos los principios y valores que instituyen al sistema del federalismo. (Primera Convención Nacional Hacendaria, 2004, pp. 7 y 8)

El propósito general fue el de coadyuvar a impulsar un crecimiento económico más dinámico y justo, el simplificar la coordinación fiscal implica una disminución del gasto administrativo y un aumento en la eficiencia, lo que se traduce en un mayor potencial para la captación de recursos. En conjunto con la definición de facultades concurrentes y exclusivas, se encamina a una estabilidad más equilibrada, promoviendo un ambiente de mayor justicia social, basado en el desarrollo regional.

En las propuestas finales de la Declaración, se efectuaron una serie de estrategias y acciones que reformularon la distribución de competencias entre los tres niveles, en los apartados de estudio destacaron:

En el Gasto Público, el objetivo general se planteó en torno a lograr la consolidación de los mecanismos de gasto para definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto, desregular la operación así como contribuir a la reducción de asimetrías del servicio a la población, en materia de: 1. Salud; 2. Educación; 3. Desarrollo Social; 4.Seguridad Pública y Procuración de Justicia; 5. Ciencia y Tecnología; 6. Infraestructura Portuaria; 7. Infraestructura Carretera; 8. Desarrollo Económico; 9. Además, para reordenar la actividad de los sectores agropecuario y pesquero; 10. Consolidar los mecanismos de gasto en materia de agua; y, 11. Orientar la gestión del gasto público de los tres ámbitos de gobierno hacia esquemas de calidad, eficiencia, eficacia, responsabilidad y transparencia.

Para los ingresos, las estrategias y acciones fueron encaminadas a dar solución al déficit de ingresos fiscales identificado en el país, a reorientar la excesiva dependencia de los ingresos por derechos de hidrocarburos, a descentralizar la política fiscal, a disminuir la evasión y elusión fiscal, y a optimizar el sistema fiscal mediante la erradicación de elementos redundantes u ociosos. Las estrategias se basaron en:

1. Restituir las potestades tributarias a los gobiernos locales;

2. Eficientar la recaudación nacional mediante el uso de incentivos a las Entidades;

3. El fortalecimiento de las Finanzas Municipales;

4. El fortalecimiento de PEMEX; y,

5. El impulso a la Simplificación Tributaria.

En el apartado de la Deuda Pública, el objetivo general radicó en conseguir el mejoramiento del marco legal de la deuda pública, así como la ampliación de las fuentes de financiamiento para las entidades locales, además de plantear soluciones al sistema de pensiones de los servidores públicos. Las estrategias a seguir en este rubro fueron las siguientes:

1. El impulsar la reconducción presupuestal y la responsabilidad fiscal;

2. Diversificar la oferta financiera y facilitar el financiamiento para las entidades subnacionales;

3. La armonización de los principios contables en los niveles locales;

4. Efectuar ajustes del marco legal;

5. Reformar el marco jurídico de la deuda del DF mediante una reforma integral; e,

6. Integrar un Sistema Nacional de Pensiones.

Para el Patrimonio Público, el objetivo fue optimizar el aprovechamiento del mismo, contar con criterios de aprovechamiento, uso y disposición con el fin de hacer factible un control patrimonial mediante la uniformidad de disposiciones jurídicas y técnicas aplicables, ello, en beneficio de la propia sociedad. Las acciones emprendidas derivaron de las siguientes estrategias:

1. Eficientar la adquisición, administración, uso, aprovechamiento, explotación y enajenación del patrimonio público;

2. El establecimiento de medidas de control contable del patrimonio público; y,

3. El mejoramiento del régimen jurídico aplicable.

En cuanto a la Modernización y Simplificación de la Administración Hacendaria, la premisa fue conseguir la misma bajo condiciones de eficiencia, eficacia, calidad y transparencia, siguiendo las estrategias convenidas:

1. La modernización y búsqueda de mayor eficiencia en los sistemas de recaudación;

2. La modernización del ejercicio del gasto público y los procesos presupuestales;

3. La promoción de la profesionalización, capacitación y servicio civil de carrera; y,

4. La aplicación de modelos e instrumentos modernos y simplificados para la atención ciudadana en el ámbito hacendario en los distintos niveles.

Respecto a la Colaboración y Coordinación Intergubernamental, el objetivo se centró en la generación de un nuevo modelo enmarcado en los principios del nuevo federalismo, orientado a coadyuvar en la sinergia del proceso de presupuestación, operación y ejecución de los programas entre los distintos niveles de gobierno. Las estrategias definidas por la Declaratoria fueron:

1. Redefinir las fórmulas y normatividad de los fondos de participación;

2. Rediseñar el sistema de colaboración administrativa con el fin de lograr una mayor participación de los gobiernos locales;

3. Rediseñar, y así fortalecer el sistema de coordinación intergubernamental en materia de presupuesto y gasto público;

4. Fortalecer la hacienda pública promoviendo el acceso a las fuentes de financiamiento que garanticen finananzas públicas sanas;

5. Redefinir la estructura del SNCF, a fin de lograr una mayor integración entre los tres niveles;

6. Promover la sistematización de las bases para la distribución entre los diferentes órdenes en materia Hacendaria Pública;

7. Fortalecer y promover la transparencia y la rendición de cuentas; y,

8. Procurar el equilibrio entre el ingreso y el gasto público de los órdenes de gobierno, así como otorgar certeza jurídica respecto de los acuerdos y resoluciones de coordinación intergubernamental en materia de la hacienda pública.

En el último apartado de la agenda; Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas, el objetivo general planteado consistía en la integración de un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas. Para lo que se definieron las estrategias a seguir:

1. El impulsar la homologación y armonización de la información hacendaria, y de sus marcos jurídicos;

2. Fortalecer los sistemas de información hacendaria en todos los niveles;

3. Fortalecer a los órganos de fiscalización y control interno de los tres ámbitos de gobierno;

4. Impulsar la participación ciudadana en los procesos de revisión, fiscalización y control; y,

5. Eliminar deficiencias en la orientación de las actividades del sector público, y así brindar certidumbre a la ciudadanía respecto al actuar gubernamental.

Las estrategias vertidas en las propuestas finales, derivaron en acciones específicas consumadas en una serie de reformas de orden Constitucional y de otras disposiciones, este esfuerzo impulsó a los diferentes niveles a llevar a cabo acuerdos y sinergias encaminados a evitar la duplicidad de acciones, e indicó los casos específicos donde la facultad Federal se consideraba más oportuna para la ejecución de un recurso en concreto.

Para dar continuidad al mayor paquete de acciones de coordinación realizado entre la Federación y las Entidades, el Consejo Directivo de la Convención designó a un Comité Técnico de Seguimiento, que con el apoyo del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), daría seguimiento a los trabajos establecidos en el documento oficial de la Declaratoria, quedando definidos los aspectos de “desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal” en el artículo 16 de la Ley de Coordinación Fiscal. (LCF,2014)

IV.II. Asuntos pendientes y la problemática vigente

La Convención constituye la materialización de las demandas de actualización de las Haciendas Públicas Locales, el Ejecutivo Federal coincidió en el reconocimiento de la necesidad de generar nuevos mecanismos que protegieran los derechos de su ciudadanía, y que al mismo tiempo, cumplieran con la provisión del nivel mínimo de bienestar a cargo del Estado. Este compromiso, a la par debería incrementar el nivel de recaudación tributaria para no ver comprometida su función pública, pero sin generar presiones fiscales excesivas a las entidades, ya que trasladarían este efecto en forma directa a los gobernados. (García, 2010).

Esta serie de acciones se presentan en un contexto de bajo crecimiento en términos de renta a nivel internacional, en forma posterior al establecimiento de los objetivos de política monetaria de baja inflación para finales de la década de los 80 y principios de los 90, el dinamismo inducido por la intensificación del comercio internacional, ciertamente se habría desacelerado. Pese a ello, la alternancia de gobierno en México trajo consigo un incremento en la inversión tanto nacional como extanjera al país.

En términos del alcance, los mecanismos para dar seguimiento a los acuerdos permanecen activos en forma constante para dar atención a los requerimientos de forma jurídica o acción administrativa que determinan necesarios, así como en materia de evaluación del impacto federalista, financiero y administrativo para determinar la viabilidad a corto, mediano y largo plazo.

Desde retrospectiva, se ha dado el impulso necesario para incrementar progresivamente la recaudación nacional, podemos observar el impacto positivo en la figura 1:

Figura 1. Gráfica de Recaudación en México

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP (2020) y de Banco de México (2020)

Donde podemos observar el efecto a largo plazo de una serie de acciones encaminadas al fortalecimiento del federalismo fiscal, incluyendo las iniciadas en la Convención Nacional Hacendaria de 2004, y que paradójicamente impulsaron la recaudación nacional a través de los principales impuestos federalizados.

Es de resaltar que pese a la devolución de algunas facultades hacendarias a los Estados y municipios con el fin de dar un uso eficiente y eficaz a los recursos públicos, se sigue replicando la polarización entre la esfera Federal y las locales por la vía de asignación del ingreso, aspecto verificable en la figura 2:

Figura 2. Gráfica Participación dentro de los Ingresos

Fuente: Elaboración propia con información de INEGI (2020).

La brecha resultante en el ejercicio de aplicación del recurso, sigue delegando en forma excesiva la función recaudatoria a la Federación, manteniendo la recaudación local prácticamente en los mismos niveles durante las últimas dos décadas, quedando en ocasiones a disposición de negociaciones por las participaciones federales.

V. CONCLUSIONES

En relación a la distribución de recursos entre los tres niveles de gobierno, la dificultad se plantea en la necesidad inherente de la constante evaluación y adaptación de la norma a las exigencias del contexto sociocultural del momento, la encomienda pendiente seguirá siendo la búsqueda de los mecanismos que doten que aquella autonomía propuesta en los principios federalistas, dado que en la actualidad, el delegar los impuestos de mayor recaudación al orden Federal ha comprometido el margen de acción de las Haciendas locales.

Posteriormente, la discusión se sigue centrando en las fórmulas de distribución de las participaciones federalizadas, ya que la devolución de potestades tributarias locales, al momento solo se traduce en una capacidad para definir impuestos cedulares y sobre tasas, medidas sumamente impopulares y con un costo político elevado.

El aspecto central seguirá siendo la búsqueda de distribución competencial que permita la óptima repartición del recurso, procurando cumplir con la función pública de proveer las condiciones mínimas necesarias para el libre ejercicio de sus derechos, anteponiendo el bienestar de la ciudadanía.

Los esfuerzos fiscales referidos, han representado avances significativos en la materia en sus respectivos contextos, pese a ello, el reducido margen de acción con el que cuentan los gobiernos locales como resultado de la reducida participación de las entidades subnacionales dentro de lo que es su propia determinación de recursos, ha generado en las últimas décadas una dinámica en la que la centralidad de las decisiones de la vida política mexicana se ha vuelto evidente, y se ha fortalecido a una Federación con la capacidad de sobreponer sus intereses a los de los gobiernos locales, ignorando el principio federalista de eficiencia, el que refiere la importancia del papel de los gobiernos locales en el diseño y aplicación de las políticas por su cercanía con la población.

VI. BIBLIOGRAFÍA

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