La ejecuci�n del silencio administrativo

y el debido proceso en Ecuador

Mg. Mercedes Dayanara Cede�o Moreira

[email protected]

https://orcid.org/0009-0000-7162-4767

Funci�n Judicial

RESUMEN

El silencio administrativo es una herramienta para facilitar tr�mites y vencer la inoperancia, es necesario advertir que tiene algunas limitaciones que, a pesar de ser obvias, no han sido tomadas en cuenta, ya que tiene algunos vac�os legales en lo referente a su aplicaci�n, que se han ido cubriendo gracias a la legislaci�n emitida bajo la figura de resoluciones o absoluciones de consultas de algunos �rganos del Estado. Recordemos que la Jurisprudencia, despu�s de la ley, es la m�s importante fuente del Derecho Administrativo, y seg�n nuestra legislaci�n, en unos casos es fuente primaria y obligatoria, mientras que en otros, es solo secundaria y referencial; se plantea analizar el silencio administrativo positivo ya que ha sido objeto de muchas controversias en el campo del derecho, en nuestra legislaci�n no existe un procedimiento claro, detallado y preestablecido de ejecuci�n, entonces recurrir a la Ley Contencioso administrativa, para llenar los vac�os legales dentro de la instituci�n del Silencio Administrativo es muy significativo, porque aporta con elementos importantes para contestar de manera coherente y aplicarlo. Este estudio corresponde a un tipo de investigaci�n descriptiva, cuyo fundamento es propender a descifrar caracter�sticas del fen�meno sometido a estudio, evaluar la situaci�n actual, con un enfoque cualitativo, hist�rico l�gico, e inductivo-deductivo, bas�ndose en diversas fuentes bibliogr�ficas de autores cl�sicos como modernos, as� como normativa hist�rica y desarrollo jurisprudencial en materia Contencioso Administrativa a partir en el que se determina las consecuencias que se genera en respecto a la aplicaci�n del silencio administrativo.

Palabras claves: aplicaci�n; silencio; leyes;, ley; jurisprudencia.

The execution of administrative silence

and due process in Ecuador

ABSTRAC

El silencio administrativo es una herramienta para facilitar los tr�mites y vencer la inoperancia, es necesario advertir que la referencia tiene algunas limitaciones que, a pesar de ser obvias, no han sido tomadas en cuenta, ya que tiene algunos vac�os legales en lo a su aplicaci�n, que se han ido cubriendo gracias a la legislaci�n emitida bajo la figura de resoluciones o absoluciones de consultas de algunos �rganos del Estado. Recordemos que la Jurisprudencia, despu�s de la ley, es la m�s importante fuente del Derecho Administrativo, y seg�n nuestra legislaci�n, en unos casos es fuente primaria y obligatoria, mientras que en otros, es solo secundaria y referencial; se plantea analizar el silencio administrativo positivo ya que ha sido objeto de muchas controversias en el campo del derecho, en nuestra legislaci�n no existe un claro procedimiento, detallado y preestablecido de ejecuci�n, entonces recurrir a la Ley Contencioso administrativa, para llenar los vac�os legales dentro de la instituci�n del Silencio Administrativo es muy significativo, porque aporta con elementos importantes para contestar de manera coherente y aplicarlo. Este estudio corresponde a un tipo de investigaci�n descriptiva, cuyo fundamento es propender a descifrar el fen�meno sometido a estudio, demostrar la situaci�n actual, con un enfoque cualitativo, hist�rico l�gico, e inductivo-deductivo, contar con diversas fuentes bibliogr�ficas de autores cl�sicos como modernos, as� como normativa hist�rica y desarrollo jurisprudencial en materia Contencioso Administrativa a partir del que se determina las consecuencias que se genera en relaci�n a la aplicaci�n del silencio administrativo.

Palabras claves: aplicaci�n; silencio; leyes; ley; jurisprudencia.

Art�culo recibido 15 febrero 2023

Aceptado para publicaci�n: 15 marzo 2023

INTRODUCCI�N

El silencio administrativo se fue alojando en el Derecho Constitucional cuando los administrados ejercen su derecho de petici�n, pero es el caso que muchas veces la Administraci�n P�blica no emite una respuesta alguna; por esta raz�n, se ha visto necesario instaurar esta figura en el Derecho Administrativo como garant�a para evitar la inactividad de los funcionarios p�blico. Las administraciones p�blicas dentro de sus facultades, est�n legalmente obligadas a responder solicitudes, peticiones o reclamos, realizados por los administrados dentro un plazo m�ximo de 30 d�as, en dicho plazo las administraciones deber�n pronunciarse de manera motivada ante estos requerimientos, y de no hacerlo esta facultad quedara prescrita�( Guevara Morocho, 2022).

El debido proceso, dentro de los estados constitucionales de derechos y justicia, est� compuesto de garant�as, como el derecho la defensa, el cual consiste en la posibilidad jur�dica y material de ejercer la protecci�n de los intereses de las personas dentro de un proceso judicial, para as� asegurar el pleno ejercicio de los principios de igualdad y contradicci�n.

Dentro este contexto el c�digo org�nico general de procesos�(2018), en su art�culo 370 literal A), establece un procedimiento para la ejecuci�n del silencio administrativo, el mismo que no concuerda con las garant�as b�sicas del debido proceso, lo que a su vez puede generar vulneraciones al derecho a la defensa y la seguridad jur�dica de las partes procesales. Al tratarse de un procedimiento donde se determinan derechos y obligaciones la normativa para ejecuci�n del silencio administrativo, debe estar conforme con las garant�as b�sicas del debido proceso, consagradas en el art 76 de la Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador�(2021), por lo que es de suma importancia que en base a este documento de an�lisis cr�tico jur�dico se pueda establecer mediante reforma o dictamen de la corte constitucional un procedimiento id�neo para la ejecuci�n del silencio administrativo, que evite que se pueda vulnerar los derechos consagrados en la norma constitucional.

El art�culo 28 de la Ley de Modernizaci�n del Estado, Privatizaciones y Prestaci�n de Servicios P�blicos (2015), por parte de la Iniciativa Privada, incorpor� en el derecho ecuatoriano una interesante aunque totalmente ingenua soluci�n a la falta de pronunciamiento de la Administraci�n p�blica frente a las promociones de los administrados: ante el silencio de la autoridad, el administrado entender�a aceptadas sus peticiones, reclamaciones o recursos. La intenci�n de tutelar el derecho de petici�n loable, aunque tambi�n candorosa se top� con innumerables dificultades pr�cticas que pusieron en evidencia lo in�til de la t�cnica.

Los �rganos jurisdiccionales ecuatorianos, conscientes de la necesidad de acatar la ley, pero tambi�n prudentes sobre los excesos que pod�an presentarse, idearon varias proposiciones y soluciones que, a pesar de su ingenio, no dejaron de lado la evidencia de que establecer un efecto legal afirmativo al silencio administrativo, en t�rminos absolutamente pr�cticos, no tutelaba el derecho de petici�n ni constitu�a la m�gica panacea en la que muchos creyeron. Con el advenimiento del C�digo Org�nico Administrativo, el silencio administrativo no dej� de estar presente en sus regulaciones. Tal vez se trat� de recoger las soluciones jurisprudenciales y de reforzar la tutela del administrado. Sin embargo, continu� con la creencia en el llamado �silencio administrativo positivo� como t�cnica para defender el derecho de petici�n y de suplir la �ineficiencia� de la Administraci�n p�blica. S�lo que ahora, lamentable es decirlo, aquella convicci�n incauta se suma a una deficiente t�cnica legislativa, a la incongruencia y hasta la oscuridad normativa.

DESARROLLO

El Silencio Administrativo

El Silencio Administrativo nace con la finalidad de abrir al ciudadano la posibilidad de enjuiciar la conducta de la administraci�n, aunque no existiese un acto administrativo que impugnar, es decir, superar la inactivad formal que obstaculiza el acceso de los particulares a los mecanismos de protecci�n jurisdiccional. Resultado de la relaci�n entre la administraci�n y los administrados, subyace una figura denominada �silencio administrativo� que seg�n Morocho�(2013), define como una �ficci�n que la ley establece en beneficio del administrado, la misma que se considera estimada (silencio administrativo positivo) o negada (silencio administrativo negativo) lo solicitado derivado de la omisi�n de resolver�. Es decir, el silencio administrativo opera cuando la administraci�n incumple el deber objetivo de resolver al tenor de lo peticionado, mismo que de ser el caso se considerar� aceptada la petici�n, y, en los casos previstos en la ley, se entender� como negado.

El derecho administrativo rige las relaciones entre la administraci�n y los administrados, de manera que se constituye un deber de la administraci�n pronunciarse sobre los requerimientos dispuestos por el administrado como resultado de esa misma relaci�n. El derecho administrativo contempor�neo ubica la ausencia de pronunciamiento expreso o silencio de la administraci�n como constitutiva de un �hecho administrativo�, denominada como �declaraci�n ficta� (Duy Santamaria , Ortiz P�ez, Valladares Sierra, & Vera Rosales, 2022). No obstante, y con independencia de los efectos jur�dicos que puede producir el silencio de la administraci�n (positivo o negativo), existe una disyuntiva ya discutida sobre la naturaleza del silencio administrativo. Por mucho tiempo, la doctrina y diversas fuentes jur�dicas en Latinoam�rica plantearon la idea del silencio administrativo como un hecho propiamente tal, sin embargo, tambi�n en su momento se lo considero como un acto administrativo.

De tal forma Nieto y colaboradores�(Nieto Maridue�a, Cuvi Santacruz, Valladares Sierra, & Vera Rosales, 2022), escriben: �El silencio administrativo es una t�cnica ideada para dar soluci�n a la situaci�n de desprotecci�n o indefensi�n en que puede hallarse un administrado cuando el �rgano administrativo no resuelve expresamente la petici�n o pretensi�n por �l deducida. En efecto, la carga que pesa sobre la Administraci�n P�blica de dictar resoluci�n o de emitir el pertinente acto administrativo, resultar�a ineficaz si no se arbitraran los medios id�neos para exigir su cumplimiento (Costa Cevallos & Huaraca Caisaguano, 2015), Con sentido figurado podr�a decirse, que el silencio administrativo constituye un arma contra la negligencia�.

El silencio administrativo como hecho en la jurisprudencia

Se puede admitir que la administraci�n que se haya inoperante, interpela a los administrados a ventilar reclamaciones previas, por escrito, debido a la conducta de la administraci�n incurre en mora ante la obligaci�n de pronunciarse. Adem�s, activa las posibilidades que ampara la normativa jur�dica sobre los reclamos con efectos positivo o negativo, no obstante, se debe admitir diferenciaciones sustanciales entorno a un acto y hecho. Un acto propiamente tal goza de elementos sustanciales como: a) raz�n jur�dica o remisi�n de resoluci�n motivada; b) naturaleza de los efectos jur�dicos; c) la presunci�n de legitimidad y fecha cierta; d) la plenitud de anulabilidad. La Corte Nacional de Justicia (Ecuador)�(2021) expone su postura sobre la naturaleza del Silencio administrativo, en cuanto a su consideraci�n como acto o como hecho, mismo que manifiesta:

PUNTO CUARTO: La doctrina, en su gran mayor�a, se alinea en el sentido que el silencio administrativo no es un acto administrativo, pues precisamente no cumple con ninguno de los requisitos que �l requiere careciendo en primer t�rmino del elemento esencial que es la voluntad de producir derechos u obligaciones, el silencio administrativo corresponde a una omisi�n, a una inacci�n por lo tanto no puede reflejarse en aquello esa intenci�n. El acto administrativo se estudia como un acto jur�dico, en el cual es un elemento esencial una declaraci�n dirigida a producir determinados efectos jur�dicos, por el contrario, el silencio administrativo se produce cuando la administraci�n se abstiene de expresar una declaraci�n, de tal modo que demuestre ante el administrado un comportamiento ambiguo vago y equ�voco del cual no puede inferirse ni interpretarse expresi�n volitiva alguna. Como tal, el silencio administrativo no constituye un acto administrativo, sino que trata de un hecho jur�dico, un hecho al cual el derecho puede otorgar consecuencias jur�dicas.

Sin desmerecer lo mencionado por la Corte Nacional de Justica, el Tratado de derecho Administrativo menciona, que para ser considerado como acto dela administraci�n propiamente tal, no solamente debe poseer efectos jur�dicos, sino que de �la actividad administrativa tiene que colegirse efectos jur�dicos directos��(Gordillo, 2017). De manera que excluye de su an�lisis toda actividad �no jur�dica� como elisi�n del acto jur�dico que �no produce efectos jur�dicos directos�

Efectos del silencio administrativo

El silencio administrativo no se encuentra definido concretamente por el numeral segundo del art�culo 201 C�digo Org�nico Administrativo, no obstante, se complementa como un mecanismo subsidiario para dar por finalizado el procedimiento administrativo. La inacci�n de la administraci�n se sustituye por la voluntad que ejerce la ley, sea que lo manifiesta de manera positiva o negativa de manera expresa en la ley. De manera que la voluntad de la ley suple frente al silencio de la administraci�n, y este se ejecuta de acuerdo a los requisitos formales que establece la ley.

De tal forma el silencio de la administraci�n se configura en una ausencia expresa de voluntad, que constituye un incumplimiento por parte de la administraci�n. La inoperancia de la administraci�n y la activaci�n del silencio administrativo se justifica por el paso del tiempo que prescribe la ley, ante las peticiones administrativas, que la inacci�n deber� considerarse estimadas o desestimadas por el imperio de la ley.

Silencio administrativo positivo

El silencio positivo es la figura jur�dica por la cual la falta de pronunciamiento a causa de la autoridad, dentro del tiempo que tiene para realizarlo, produce la aprobaci�n de la petici�n del administrado, esto se debe a que la inactividad de la gesti�n no puede da�ar el derecho leg�timo de los individuos a conocer la contestaci�n que permanecen intentando encontrar

El silencio administrativo como acto administrativo

El Silencio Administrativo nace con la finalidad de abrir al ciudadano la posibilidad de enjuiciar la conducta de la administraci�n, aunque no existiese un acto administrativo que impugnar, es decir, superar la inactivad formal que obstaculiza el acceso de los particulares a los mecanismos de protecci�n jurisdiccional.�(Alvarado Verdezoto & P�rez Andrade, 2021)

El silencio administrativo negativo �principio o regla de excepci�n?

La Disyuntiva en cuanto al silencio administrativo negativo, positivo y el derecho de petici�n persevera en la deontolog�a formal que corresponde hacia un criterio formalista de la inacci�n. Por un lado, est� el deber imperioso de la administraci�n de pronunciarse sobre los requerimientos formulados por los administrados, con claridad, objetividad, en atenci�n al principio de motivaci�n, por otro lado, el silencio administrativo se confiere estimado, �nicamente en los casos que la ley determina�( Fern�ndez Ruiz, 2020). No obstante, el silencio administrativo negativo, tampoco posee una regla expedita, es decir, que de no existir determinada normativa que estime aceptada tal petici�n, la inacci�n se configure como regla aplicada de manera general.

Los t�rminos legalmente previstos en la normativa, constituyen una parte importante en la actividad del sector p�blico, y la falta de contestaci�n de las administraciones p�blicas incide directamente en debido proceso, en vista de genera de incertidumbre en las decisiones de la administraci�n y genera vulneraci�n a los derechos de defensa del administrado. La Constituci�n Ecuatoriana (1998), en su art�culo 23 establec�a que �El derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ning�n caso en nombre del pueblo; y a recibir la atenci�n o las respuestas pertinentes en el plazo adecuado� por lo que por el derecho de petici�n, se otorgaba a las administraciones publicas la obligaci�n legal de atender requerimientos o solicitudes hechas por los administrados.

Al hacer un estudio del Silencio Administrativo es necesario partir de la noci�n de Derecho P�blico y de Derecho Privado, nociones de las cuales se desprende el an�lisis de asuntos de vital importancia como el Derecho Administrativo, y dentro de �ste los actos Administrativos de los cuales se deriva el silencio Administrativo. Una noci�n de Derecho P�blico implica pensar en un conjunto de normas jur�dicas cuyo contenido es la regulaci�n de las relaciones entre el Estado, sus Instituciones y los particulares.

Por lo tanto, el Derecho Constitucional es una de las primeras disciplinas del Derecho P�blico seguido por el Derecho Administrativo. El Derecho Privado, por otra parte, lo entiendo como un conjunto de normas jur�dicas que regulan las relaciones entre los particulares. El C�digo Civil, el Procedimiento Civil y el C�digo de Comercio son ejemplos natos de lo que constituye el Derecho Privado. No obstante, lo expresado, la diferencia entre Derecho P�blico y Derecho Privado no es absoluta. En uno y otro �mbito encontramos referencia a la una o a la otra de estas dos grandes ramas del Derecho�(Asamblea Nacional, 2017).

El silencio administrativo negativo �garant�a o gravamen?

El silencio administrativo negativo en Francia nace como una garant�a a favor del administrado, cuyo objeto consist�a en conceder acceso del administrado a dirigir el reclamo o queja, ante la justicia ordinaria, ante la inoperancia del �rgano administrativo, cuyo mero silencio no confer�a negaci�n o aceptaci�n alguna�(Arevalo Coronel, 2018). Es com�n considerar, con el neo constitucionalismo, la inacci�n de la administraci�n relativamente se atentatorio a los derechos fundamentales, y dem�s valores axiol�gicos no pend�nciales. La Corte Constitucional ecuatoriana reconoci� el derecho de petici�n, sobre la negaci�n tacita, mismo que hizo referencia la doctrina constitucional colombiana, miso que se�ala a modo de principios:

1. El derecho de petici�n radica en la obligaci�n que tiene la autoridad de pronunciarse de manera apronta y oportuna;

2. Pronunciarse sobre cuestiones de fondo;

3. La resoluci�n de la administraci�n no implica que la respuesta sea favorable;

4. El derecho de petici�n no es satisfecho con la con el silencio administrativo con efectos negativos.

El silencio administrativo negativo y la seguridad jur�dica

La Corte Constitucional del Ecuador sobre la seguridad jur�dica reflexiona, en el cual hace constar un ideario constitucional, entre ellos:

1. �La seguridad jur�dica es un derecho;

2. Que las normas infra constitucionales se adecuan de manera arm�nica con los preceptos constitucionales;

3. Deben ser clara y p�blicas�.

En el marco de la seguridad jur�dica y el debido proceso la Corte Constitucional ecuatoriana manifiesta que:

1. Se entiende garantizada la seguridad jur�dica cuando se concreta el respeto al debido proceso�; es decir, que existe seguridad jur�dica cuando se aplican las normas de manera debida todos los procesos judiciales;

2. Los fallos emitidos por las autoridades jurisdiccionales deben hacer uso del compendio de normas, que son la Constituci�n, los Derechos humanos y las leyes (org�nicas y ordinarias);

3. La correcta aplicaci�n de las normas antedichas, crea la seguridad jur�dica.

Sobre este tercer punto, la Corte Constitucional ecuatoriana, aclara de manera manifiesta sobre la complexi�n de las normas referente a la seguridad jur�dica, afirmando que �el respeto de la Constituci�n, como norma jer�rquicamente superior confiere garantizar a la seguridad jur�dica�. Es decir, antepone la Constituci�n ante las prerrogativas de cualquier norma infraconstitucional.

De lo mencionado anteriormente, el silencio administrativo negativo:

1. Cumple con el criterio de claridad y publicidad, por lo cual entiende socialmente conocido;

2. El silencio administrativo negativo no priva al administrado el derecho al acceso de la justicia, tampoco limita al derecho de debido proceso, sino que habilita al administrado que no tiene una contestaci�n clara por parte de la administraci�n-, ejercer su reclamaci�n en sede jurisdiccional.

No obstante, no puede inobservar la idea del car�cter permisivo de la norma, hace referencia hacia una v�a que elude la responsabilidad de la administraci�n para pronunciarse de manera motivada sobre el fondo del asunto. Entendido de aquella manera, los defensores del silencio administrativo negativo, perseveran en los principios cl�sicos del silencio administrativo, mismo que de la inacci�n de sobreentiende un desconocimiento total.

Como ha surgido el silencio administrativo negativo y la seguridad jur�dica

En el marco de la seguridad jur�dica y el debido proceso la Corte Constitucional ecuatoriana manifiesta que:

1. Se entiende garantizada la seguridad jur�dica cuando se concreta el respeto al debido proceso, es decir, que existe seguridad jur�dica cuando se aplican las normas de manera debida todos los procesos judiciales;

2. Los fallos emitidos por las autoridades jurisdiccionales deben hacer uso del compendio de normas que son la Constituci�n, los Derechos humanos y las leyes (org�nicas y ordinarias);

3. La correcta aplicaci�n de las normas antedichas, crea la seguridad jur�dica.

La Corte Constitucional ecuatoriana, aclara de manera manifiesta sobre la complexi�n de las normas referente a la seguridad jur�dica, afirmando que �el respeto de la Constituci�n, como norma jer�rquicamente superior confiere garantizar a la seguridad jur�dica�. Es decir, antepone la Constituci�n ante las prerrogativas de cualquier norma infraconstitucional.

Tabla 1. Evoluci�n del Silencio Administrativo negativo y la seguridad jur�dica

A�o	Cambios
Constituci�n 1830	El derecho de petici�n se encuentra consagrado desde la Constituci�n de Riobamba de 1830, sin embargo, ningunas de estas prescribi� el silencio administrativo, como excepci�n a las normas t�ticas. En 1919, mediante la reforma a la Ley de R�gimen Administrativo Interior de 1897, se estableci� como mecanismo de impugnaci�n de actos administrativos, el recurso de queja ante el Consejo de Estado, no obstante, la inacci�n por parte de la misma instituci�n, no acarrear�a ning�n efecto. Desde la Constituci�n de 1945, se expide la Ley de R�gimen Pol�tico Administrativo, se consagr� la competencia para resolver controversias de �ndole administrativas en el Tribunal Constitucional, mismo que elimin� al Consejo de Estado, a quien correspond� dirimir determinados conflictos entre la administraci�n y los administrados. Se instaura el silencio administrativo negativo, mismo que de la inacci�n de la administraci�n por un periodo de treinta d�as, se deber� entender negado lo peticionado
Constituci�n ecuatoriana de 1967	Desde la Constituci�n de 1967, a trav�s de la Ley de Jurisdicci�n contencioso administrativo de 1968, se instaur� el Tribunal Contencioso Administrativo, mismo que absorb�a las competencias heredadas desde el Consejo de Estado y su antecesor, el Tribunal Constitucional, sin haber modificaciones relevantes en cuando a sus facultades. Desde la Ley de Modernizaci�n del Estado de 1993, se ejerce un cambio significativo en cuanto a la inacci�n y el derecho de Petici�n, se modifica los efectos de la inacci�n de negativo a positivo, y disminuye los plazos para que opere el silencio a 15 d�as. Con el establecimiento del C�digo Org�nico General de Procesos el silencio administrativo se constituye en un �acto presunto� que funciona como t�tulo de ejecuci�n; sea que el procedimiento inicie a petici�n de parte u oficio.
Constituci�n de 1906	Desde la Constituci�n de riobambe�a de 1830, y las diecinueve constituciones subsecuentes, el derecho de petici�n no observa reglas de excepci�n, con efectos jur�dicos de negaci�n o aceptaci�n que resultan de la inacci�n de la administraci�n, sino que se constituye un derecho de los ciudadanos a recibir de manera expedita contestaci�n a sus requerimientos y de manera oportuna. �De manera, que los efectos producidos por la inacci�n de la administraci�n, no provienen por mandato Constitucional, sino que sus reglas provienen de extrema legalidad. Desde los or�genes de estado ecuatoriano, el estado ecuatoriano contaba con el Consejo de Estado, una instituci�n replegada del sistema administrativo franc�s, sin embargo, se encontraba ausente de normas que regularan el accionar de la administraci�n. Se constituy� partidario de la decisi�n ejecutoria previa, mismo que establec�a el silencio la lato de la administraci�n, pero sin efectos positivos o negativos que el Consejo de Estado pudiera resolver, tampoco reglaba la impugnaci�n ente los �rganos judiciales, pues no exist�a decisi�n al cual pod�a impugnar. Siendo un sistema circular y blindado en favor de la administraci�n. Con la Constituci�n de 1906, y la Reforma a la Ley de r�gimen Administrativo Interior de septiembre de 1919, se otorg� competencias en materia contenciosa administrativa al Consejo de Estado. Seg�n lo previsto en la ley de R�gimen Administrativo Interior de 1897, el Consejo de Estado ejerc�a solo competencias consultivas del gobierno central, con la reforma de 1919 del art�culo 3 Adherido al art�culo 13-, se otorgaba la competencia para resolver sobre el recurso de queja, en contra de funcionarios, autoridades o corporaciones del orden administrativo al Consejo de Estado, al cual correspond�a resolver los conflictos seg�n �lo que estime Justo�.

Constituci�n de 1945	Dictada la Constituci�n Pol�tica de 1945, mismo que eliminaba el Consejo de Estado, y sus competencias fueron conferidas al Tribunal de Garant�as Constitucionales, adem�s se expidi� la Ley de R�gimen Pol�tico y Administrativo de agosto de 1945, la cual, por primera ocasi�n instaurar�a el silencio con efectos negativos, mismo que establec�a en su art�culo 112 �se entender� haber negativa si transcurrieren treinta d�as sin que la autoridad administrativa que pudo dejar sin efecto el acto lesivo, haya dado resoluci�n alguna, salvo en que la ley se�ale un plazo mayor�(Congreso, 1945), adem�s establecer�a como requisito para acceder a la jurisdicci�n contencioso administrativa, agotar los recursos administrativos previos.
Constituci�n de 1967	Desde la constituci�n de 1945, se recrea el Consejo de estado, como antes de la reforma de 1945, que se mantendr�a hasta la Constituci�n pol�tica de 1967, quien sustituir�a al Consejo de Estado de manera definitiva por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. con el fin de definir las competencias del Tribunal Contencioso Administrativo, se expidi� la ley 35 o Ley de la Jurisdicci�n Contencioso Administrativa de 1968, mismo que mantendr�a agotar los recursos previos como requisito para activar la jurisdicci�n Administrativa, y el silencio administrativo negativo, casi una copia del art�culo 112 de la ley de R�gimen Pol�tico y Administrativo de la Republica de 1945. Con el art�culo 13 de la Ley Org�nica de Ministerio Publico de 1967, se reform� el t�rmino en que los �rganos administrativos deber�an de pronunciarse sobre las reclamaciones de los administrados, pasando de treinta a sesenta d�as (Ley Org�nica de Ministerio Publico, 1967). No son precisos los motivos que conducen a la ampliaci�n del tiempo para resolver sobre las reclamaciones, no obstante, se mantiene el efecto negativo como resultado de la inacci�n.
Constituci�n de 2008	El derecho de petici�n se constituye en una garant�a de rango Constitucional establecido en numeral 23, articulo 66 de la constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, que establece el derecho a dirigir �quejas y peticiones individuales y colectivas� (Constituci�n de la Rep�blica del Ecuador, 2008), bajo premisa de motivaci�n, como fundamento del control de legalidad y legitimidad de los actos del poder p�blico. La doctrina constitucional hace referencia al valor axiol�gico de los derechos fundamentales, definido como los �derechos subjetivos propios de la persona, es decir que por su calidad humana es acreedor de los derechos todos que el estado es Garante, cuyo deber estrat�gico y/o principal es cumplir y hacer cumplir con los derechos establecidos en la Constituci�n.
C�digo Org�nico Administrativo 2020	Al tenor del legislador, se promulg� el C�digo Org�nico Administrativo de fecha siete de julio de 2020, publicado en el Segundo Suplemento del Registro Oficial Nro.31, �finalizada con la objeci�n parcial presentada por el presidente de la Republica, en la sesi�n de fecha 20 de junio de 2017-, mismo que la Asamblea Nacional conociendo y pronunci�ndose sobre el mismo, dispuso la Publicaci�n en el Registro Oficial, del texto legal denominado �C�digo Org�nico Administrativo� (en adelante COA). Este c�digo tuvo como objeto simplificar los tr�mites administrativos y garantizar la eficacia de los mismos, organizando el ejercicio de la funci�n administrativa de las entidades p�blicas, �trav�s de la codificaci�n de los procedimientos administrativos (sede administrativa), y estableciendo en el art�culo 42 la �relaci�n jur�dico administrativa entre la administraci�n p�blica y los administrados�(Asamblea Nacional, 2017),es decir, que las disposiciones contenidas en el antedicho c�digo no se aplica para los procesos en que se sustanciar�n en Sede Jurisdiccional. De esta relaci�n entre las personas y la administraci�n p�blica, el mismo c�digo refiere los principios, derechos, deberes y �mbitos de aplicaci�n, corresponsales en materia administrativa. Con el C�digo Org�nico Administrativo, derog� de manera expresa la Ley de Modernizaci�n del estado, mismo que ampli� el t�rmino para que la autoridad administrativa resuelva de quince a treinta d�as; mismo que sustitu�a el requisito de certificaci�n del vencimiento emitido por la autoridad que incurri� en la mora, por na declaraci�n juramentada con el acuso recibido de la administraci�n, como medio de verificaci�n del cumplimiento de los t�rminos. El c�digo org�nico Administrativo presenta un procedimiento para la ejecuci�n del silencio mismo que consta de diversos requisitos formales, cuyo conocimiento se sustanciar�a Tribunal Distrital de los Contencioso Administrativo; e innovando el sentido cuando se verifica de manera espacial la inacci�n del ente administrativo, no solo puede ser ejecutable por el recurrente, sino que puede ser promovido de oficio.

Fuente: Tomado y adaptado de�(Asamblea Nacional, 2022)�(Moreta , 2020)

Principios b�sicos del debido proceso

Existen principios n�sicos del debido proceso que se aplican de manera general a todo procedimiento en el cual se adopten decisiones que generen o extingan derechos, siendo los m�s importantes:

I. Idoneidad

Es id�neo aquello que es lo adecuado, lo que resulta necesario para obtener el resultado buscado. El proceso debe ser adecuado tanto para cumplir la exigencia garantista como para hacer posible la justicia. Ciertamente, el proceso debe tener una secuencia definida de tal manera que sirva como mecanismo de protecci�n adecuado y eficaz de un derecho concreto frente a un determinado tipo de amenaza. El principio de idoneidad constituye un l�mite m�nimo de la facultad de actuaci�n de los �rganos del Estado.

II. Imparcialidad.

Es imparcial el juez que no tiene compromiso a favor ni en contra de una de las partes, implica la ausencia de v�nculos personales o procesales con uno de los extremos de la confrontaci�n. La imparcialidad es una actitud interior del juzgador que se refleja en sus actuaciones, no hay favoritismo ni desafecto hacia uno de los litigantes, con lo que permite la vigencia del principio de La Corte Interamericana de Derechos Humanos, de tal forma, el principio de independencia judicial constituye uno de los pilares b�sicos de las garant�as del debido proceso, motivo por el cual debe ser respetado en todas las �reas del procedimiento y ante todas las instancias procesales en que se decide sobre los derechos de la persona.

III. Igualdad

El principio de igualdad es expresi�n de la dignidad, da lugar al derecho a recibir el mismo trato a todos los seres humanos en situaciones similares. Esto se proyecta en que las reglas de procedimiento consten enunciadas en normas de car�cter general. La generalidad es condici�n de neutralidad e imparcialidad. En efecto, la adopci�n de medidas tendientes a afectar de cualquier modo un derecho mediante el ejercicio de potestades administrativas o jurisdiccionales deber� pasar por la aplicaci�n de procedimientos previstos en normas generales.

Sobre el principio de igualdad ante la ley y la no discriminaci�n, la Corte ha se�alado que la noci�n de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del g�nero humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situaci�n que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que s� se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situaci�n.

IV. Transparencia

En cuanto a principio procesal, tiene que ver con la posibilidad de conocimiento e informaci�n de todo interesado, no solamente en lo que respecta al procedimiento que deber� observarse para que se le pueda privar de su derecho o limitarlo, sino tambi�n de las razones o motivos para hacerlo, los fundamentos de hecho que se invocan y de las evidencias presentadas para motivarlos.

V. Contradicci�n

El principio de contradicci�n o del contradictorio es aquel por el cual quienes mantienen una contienda judicial est�n en la posibilidad de presentar sus opiniones, alegatos y pruebas y de oponerse (contradecir) a las posiciones de la contraparte y a las pruebas que les son adversas. La vigencia de este principio permite el derecho a la defensa y a la igualdad, de no aplicarse una de las partes quedar�a en indefensi�n y ser�a discriminada.

�VI. Evidencia

�La evidencia atiende a las constancias que pueden exhibirse para acreditar una afirmaci�n. En efecto, no pueden afectarse derechos sin que se haya demostrado razonablemente que se han producido los supuestos de hecho exigidos por una norma de car�cter general: estos supuestos deben ser probados, no simplemente invocados. Se trata de que la decisi�n no se tome omitiendo el punto de vista desde la perspectiva de los dos intereses que se contraponen en el proceso. En efecto, se llamar� evidencia a aquella prueba determinante e irrefutable que designar� a aquello que permite demostrar la verdad de un hecho siguiendo los criterios que impone la ley. Solo mediante prueba de la infracci�n administrativa, penal o civil puede decirse que el estado de inocencia de una persona ha sido destruido y podr�a declararse su culpabilidad.

VII. Motivaci�n

Motivar es explicar, exponer los motivos o las razones por las que se toma una decisi�n, la motivaci�n es la explicaci�n que se da respecto a por qu� se acepta una posici�n determinada y no la adversa. La motivaci�n es un deber de quien toma la decisi�n, mientras que para la parte interesada es un derecho que le permite conocer por qu� se tom� la decisi�n, a la vez conocer de esto le permite impugnar la decisi�n. Ahora, para que una decisi�n est� motivada debe existir coherencia entre lo que es materia de la decisi�n, las pruebas, los principios y leyes aplicados, es lo que se llama �congruencia�. En su decisi�n el funcionario o autoridad debe dar respuesta a todos los puntos planteados como principales, sin dejar alguno sin resolver como tampoco debe excederse refiri�ndose a aquellos que le fueron planteados excepto cuando sean transcendentes para la vigencia de los Derechos Humanos

Reglas comunes en procedimientos

Partiendo de los principios b�sicos del debido proceso, la Constituci�n de la Rep�blica, al hablar de derechos de protecci�n, dentro de su art�culo 76, establece ciertas reglas que deben ser observadas por todos los �rganos del Estado al momento de emitir una resoluci�n que afecte derechos, siendo �stas:

Tabla 2. Reglas comunes

N�	Principios b�sicos	Articulo	Literal
1	Acceso a la justicia, jurisdicci�n y competencia	Art. 75.- Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con sujeci�n a los principios de inmediaci�n y celeridad; en ning�n caso quedar� en indefensi�n. El incumplimiento de las resoluciones judiciales ser� sancionado por la ley.	a. Toda persona tendr� derecho a acceder a los �rganos judiciales y a obtener de ellos la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, sin que en caso alguno quede en indefensi�n.
		En el art 76.7 literal k de la Constituci�n se establece como garant�a �ser juzgado por una jueza o juez independiente, imparcial y competente. Nadie ser� juzgado por tribunales de excepci�n o por comisiones especiales creadas para el efecto� De un lado, el derecho es ser juzgado por un juez id�neo bajo tres par�metros: � Independencia, que implica que no est� subordinado a presiones internas de la Funci�n Judicial o del Organismo administrativo en que debe decidirse el caso. � Imparcialidad que implica ausencia de favoritismo o afecto direccionado a alguna de las partes procesales. � Competencia que significa contar con facultad y la autoridad nacidas de la Constituci�n y la ley para conocer y resolver el caso.	b. Ninguna persona podr� ser distra�da de su juez competente ni ser juzgado por tribunales de excepci�n o por comisiones especiales que se creen para el efecto.
		Art. 86.- Las garant�as jurisdiccionales se regir�n, en general, por las siguientes disposiciones: a. El procedimiento ser� sencillo, r�pido y eficaz. Ser� oral en todas sus fases e instancias. La oralidad permite transparencia ya que se realizan audiencias, siendo adicionalmente un medio por el cual las partes se comunican de manera directa y natural, es lo que sustenta a la inmediaci�n.	c.Sistema oral en la sustanciaci�n de procesos.
		En la Constituci�n encontramos esta garant�a en el art�culo 76 numeral 3: 3. Nadie podr� ser juzgado ni sancionado por un acto u omisi�n que, al momento de cometerse, no est� tipificado en la ley como infracci�n penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicar� una sanci�n no prevista por la Constituci�n o la ley. S�lo se podr� juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del tr�mite propio de cada procedimiento. La garant�a de la legalidad se expresa: � En el deber de tipificar las infracciones antes de su cometimiento, � El deber de establecer las sanciones antes del cometimiento del acto (acci�n u omisi�n) � �La obligaci�n del Estado de garantizar a las personas un debido proceso antes de imponerles una sanci�n.	d. No aplicaci�n de una sanci�n no prevista en la Constituci�n o en la ley.
		La Constituci�n en el art�culo 169 establece: Art. 169.- El sistema procesal es un medio para la realizaci�n de la justicia. Las normas procesales consagrar�n los principios de simplificaci�n, uniformidad, eficacia, inmediaci�n, celeridad y econom�a procesal, y har�n efectivas las garant�as del debido proceso. No se sacrificar� la justicia por la sola omisi�n de formalidades.	e. No sacrificio de la justicia por la sola omisi�n de formalidades
II	Legitimidad de la sanci�n	Se pueden encontrar dentro de esta regla principios m�nimos como: � Juzgamiento solamente conforme a las leyes pre existentes y con observancia del tr�mite propio de cada procedimiento, dicho de otra manera, debe ser el resultado de un proceso en que han respetado las garant�as fundamentales � No aplicaci�n de una sanci�n no prevista en la Constituci�n y en la ley. � - En caso de conflicto entre dos leyes que contengan sanciones, se aplicar� las menos rigurosas, aun cuando su promulgaci�n fuere posterior a la infracci�n.	a. Al resolver la impugnaci�n de una sanci�n, no se podr� empeorar la situaci�n del recurrente. b. Las leyes establecer�n la debida proporcionalidad entre infracciones y sanciones.
III	La presunci�n de inocencia.	Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurar� el derecho al debido proceso que incluir� las siguientes garant�as b�sicas: 2. Se presumir� la inocencia de toda persona, y ser� tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad mediante resoluci�n firme o sentencia ejecutoriada
IV	Transparencia	En este sentido, el art�culo 76, numeral 7 de la Constituci�n de la Rep�blica, relativo al derecho de defensa contiene un mandato claro y expreso de promover en toda circunstancia la defensa en el proceso, lo cual a su vez obliga al administrador de justicia a practicar correctamente ciertos actos procesales pues integran el derecho a la tutela judicial efectiva14, siendo �stos:
		a.� Nadie podr� ser privado del derecho a la defensa en ning�n estado o grado del respectivo proceso, que implica: � Reunirse con su defensor o defensora confidencialmente. � Asistencia letrada (abogada o abogado). � Designar un defensor o una defensora de su confianza. � Contar con un o una defensora p�blica en caso de no contar con medios para designar a la o al defensor de confianza. b.� Toda persona tendr� el derecho a ser oportuna y debidamente informada, en su lengua materna, de las acciones iniciadas en su contra, que garantiza: � No ser incomunicado. � Conocer la identidad de quienes lo interrogan. � Conocer los cargos formulados en su contra. � Tener un traductor si no entiende el idioma en que se tramita el proceso. � Contar con un int�rprete para el caso en que tenga dificultades para comprender por lenguaje natural (sordo, sordo mudo). c. Las resoluciones de los poderes p�blicos que afecten a las personas deben ser motivadas, que implica: � Se enuncien las normas o principios jur�dicos en que se funda. � Mantener coherencia entre lo que es materia de la decisi�n, las pruebas, los principios y leyes aplicados. � Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerar�n nulos. d.� Las partes tendr�n derecho de acceso a los documentos relacionados con el procedimiento en el que deban intervenir. � Acceder a las actuaciones de cargo e. En cualquier clase de procedimiento, los testigos y peritos estar�n obligados a comparecer ante el juez y a responder al interrogatorio respectivo f. Las pruebas obtenidas o actuadas con violaci�n de la Constituci�n o la ley, no tendr�n validez, que garantiza: � Que se excluyan las pruebas il�citas y las ilegales.

Fuente: Tomado y Adaptado de (M�ndez �lvarez , 2019)�(Suntaxi Nicolalde, 2022)

CONCLUSIONES

Se logr� conocer la naturaleza jur�dica en cuanto al origen, desarrollo y aplicaci�n del silencio administrativo negativo. En cuanto al origen del silencio administrativo negativo se pudo determinar que surgi� como una garant�a de acceso a la justicia ordinaria mas no como gravamen. En cuanto a su desarrollo, este tiene su origen en el derecho franc�s, quien reglo los primeros casos de silencio administrativo negativo, en contra del mero silencio, y se desarroll� como regla general, hasta cuando fue cambiada al silencio positivo como regla general. En cuanto a su aplicaci�n en el derecho ecuatoriano el silencio administrativo negativo es de excepci�n, y se aplica en tres esferas distintas, que son: a) del recurso extraordinario de revisi�n; el C�digo Org�nico Administrativo lo prescribe, en el art�culo 233, b)la petici�n de suspensi�n de la ejecuci�n del acto administrativo al presentar la impugnaci�n; seg�n el art�culo 229 del C�digo Org�nico administrativo; c) el recurso de revisi�n ante la Contralor�a General del Estado, mismo que se encuentra reglado por el art�culo 85 de la ley Org�nica de Contralor�a General del Estado, que dispone la denegaci�n tacita en cuanto a falta de respuesta expresa sobre impugnaci�n de responsabilidades civiles culposas y sobre reconsideraciones de �rdenes de reintegro.

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