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El debido procedimiento administrativo y vacancia
presidencial en el Perú
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Henry Eduardo Oropeza Bayona[1] https://orcid.org/0009-0001-5951-9339 Escuela Universitaria de Posgrado-EUPG Universidad Nacional Federico Villarreal-UNFV Lima-Perú
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Elizabeth Mendoza Giraldez https://orcid.org/0000-0002-0404-3732 Escuela Universitaria de Posgrado-EUPG Universidad Nacional Federico Villarreal-UNFV Lima-Perú
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RESUMEN
El articulo trata de un análisis si se realizó un debido procedimiento administrativo en la vacancia presidencial según el Reglamento del Congreso y la Constitución Peruana. Se realizó un análisis documental acerca del debido procedimiento administrativo y la vacancia presidencial en el Perú están regulados por normas y leyes establecidas para garantizar el debido proceso y la justicia en la toma de decisiones. En caso del proceso de vacancia presidencial, se vulneraron sus derechos del expresidente al incumplimiento de las etapas y plazos establecidos por la ley, en el que no se garantizó la transparencia ni la imparcialidad en el proceso de vacancia por incapacidad moral.
Palabras claves: procedimiento administrativo; vacancia presidencial; debido proceso; congreso de la república; constitución política y reglamento congresal.
Due administrative procedure and presidential vacancy in Peru
ABSTRACT
The article deals with an analysis of whether a due administrative procedure was carried out in the presidential vacancy according to the Rules of Congress and the Peruvian Constitution. A documentary analysis was carried out on due administrative procedure and presidential vacancies in Peru are regulated by norms and laws established to guarantee due process and justice in decision-making. In the case of the presidential vacancy process, the rights of the former president to non-compliance with the stages and deadlines established by law were violated, in which transparency and impartiality were not guaranteed in the vacancy process due to moral incapacity.
Key words: administrative procedure; presidential vacancy; due process; congress of the republic; political constitution and congressional regulations.
Artículo recibido 15 abril 2023Aceptado para publicación: 07 mayo 2023
I. INTRRODUCION
A nivel internacional y nacional en los últimos años se ha generado una crisis política, social y económica debido al corto tiempo de gobierno que tuvieron los representantes del estado, por cuanto como es sabido el Perú no es ajeno a esta problemática dado que durante la última década, el cese del ejercicio del cargo presidencial de los últimos presidentes de la república peruana, como es el caso del presidente Martin Vizcarra Cornejo y Pedro Castillo Terrones entre otros debido a la vacancia presidencial.
En relación al proceso, de vacancia o suspensión del presidente del Estado, según nuestra carta magna vigente a la fecha en su artículo 113° establece las causas de la vacancia de la presidencia de la república, siendo una de ellas utilizada con mayor frecuencia en el Perú, esto es el numeral 2. La preexistencia incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.
En esta misma línea, dado que la constitución política del Perú faculta al congreso declarar su permanente incapacidad moral o física del mandatario, esta debe realizarse con la garantía de un debido procedimiento administrativo a fin de evitar cuestionamientos o futuras nulidades mas no darse de manera célere esto es incluso en el término de 30 a 40 minutos conforme lo suscitado con fecha 07 de diciembre del 2022, en la vacancia del ex presidente Pedro Castillo Terrones, evidenciándose flagrante lesión al derecho de defensa y debido procedimiento administrativo.
En tal sentido evidentemente la observancia debida del procedimiento administrativo de vacancia presidencial debe ser una prioridad para el congreso de la republica a fin de legitimizar las decisiones adoptadas en relación a dejar sin efecto o poner fin a un gobierno, de modo tal se evite futuras protestas, pérdidas de vidas, recesión económica y principalmente la desconfianza y repudio de la población en los llamados padres de la patria.
Muchas veces antes de ser declarada por el Congreso proceden a destituir al cargo al presidente como lo sucedido con el ex presidente de la republica peruana Pedro Castillo Terrones el 07 de diciembre del 2022 o con vacíos legales como sucedió con el ex presidente Martin Vizcarra Cornejo el 9 de noviembre de 2020.
Hasta el 2004 esta problemática no contaba con un procedimiento adecuado donde se establezca de manera clara la aplicación del artículo 113° de la Constitución Política del Perú, motivo por el cual el tribunal constitucional en la sentencia recaída en el expediente N° 0006-2003-AI/TC (1 de diciembre de 2003), estableció como criterio que la aprobación de destitución del presidente de la república solo podrá ser aprobada con votación calificada cuando menos los dos tercios del número legal de congresistas.
Por cuanto mediante Resolución N.º 030-2003-CR CR (3 de diciembre 2003) se introdujo en el Reglamento parlamentario el art. 89-A que reglamentó tal procedimiento de vacancia, sumado a ello se tiene la demanda competencial, interpuesta el 14 de setiembre del 2020 por el Poder Ejecutivo, donde argumentó el ejercicio arbitrario del congreso sobre la vacancia presidencial por menoscabo de sus competencias constitucionales, constituyendo una afectación flagrante e inminente al principio de separación de poderes al afectarse su atribución de dirección de la política gubernamental del gobierno, advirtiendo que los mecanismos constitucionales por imperio de la ley para interrumpir y/o obstaculizar un mandato presidencial deben cumplir escrupulosamente requisitos de fondo y forma para su legitimación.
Para García (2013) la falencia del Tribunal Constitucional es el no haber resuelto e interpretado apropiadamente la figura de Incapacidad Moral Permanente, deja abierta esa arista o puerta pudiendo generar inestabilidad política a los mandatarios, la carencia de criterios en relación a la vacancia presidencial afecta el Estado Constitucional de Derecho.
En la misma línea Ulloa (2022) una prerrogativa exclusiva del Congreso de la República que decida vacar al presidente de la República debe ser bajo ningún contexto la determinación de la incapacidad moral permanente. Esto evidencia una desnaturalización y abuso del uso de la causal de vacancia presidencial por incapacidad moral, con el fin de ser direccionado dicha causal a intereses particulares.
1.1. Antecedentes de vacancia presidencial en el Perú
Los primeros presidentes vacados fue don José de la Riva Agüero, depuesto de su cargo por el Congreso de la república en el año de 1823 por incapacidad moral permanente, nombrando el Congreso como autoridades representativas a José de Sucre y Simón Bolívar de nacionalidad venezolana y considerando irregular la atribución presidencial ejercida por el Congreso, el mandatario decidió renunciar remiendo una carta dirigida al Congreso.
Asimismo, en el año 1914 Guillermo Billinghurst debido a que dicho mandatario se habría negado a convocar a una legislatura extraordinaria a fin de aprobar el presupuesto público fue vacado por decisión del Congreso, vacancia que en transcurso del tiempo fuera cuestionada debido a la vulneración del procedimiento administrativo seguido por el poder ejecutivo.
En el año 2000, la vacancia presidencial de Alberto Fujimori, por la causal de incapacidad moral permanente con un singular número de congresistas esto es 62 a favor de la vacancia, 9 votos en contra y 9 abstenciones, siendo que los congresistas de su partido político oficialista en ese entonces Perú 2000 se retiraron de las instalaciones del congreso.
También se tiene la vacancia de Martín Vizcarra efectuada en noviembre del 2020, producto de una serie de protestas en calles de Lima en rechazo del gobierno de Manuel Merino, subsumido en la causal de incapacidad moral.
Finalmente se tiene la vacancia reciente del Pedro Castillo Terrones, realizada el 07 diciembre del 2022, procedimiento administrativo de vacancia expres que duro no más de 45 minutos, con 101 votos a favor, 6 en contra y 10 abstenciones, ante la flagrancia de los actos delictivos y adopción de medidas en defensa de la democracia y el estado de derecho. (Centro de Noticias del Congreso, 7 de diciembre de 2022)
1.2. El debido proceso administrativo según el Tribunal Constitucional
Tomando como base los preceptos constitucionales en relación al debido procedimiento administrativo se tiene que el mismo constituye una garantía al procedimiento administrativo establecido en la Ley 27444 (10 de abril de 2001) donde todos los administrados deben gozar de todas las garantías y derechos inherentes al cumplimiento al debido procedimiento administrativo comprendiendo el derecho a la defensa fundada en la motivación de sus argumentos, pudiendo producir y ofrecer pruebas y obtener consecuentemente una decisión fundada y motiva en derecho.
El Tribunal constitucional en el Expediente N° 08957-2006-PA/TC (22 de marzo de 2007) ha establecido que el debido proceso a nivel administrativo concierne a un conjunto de principios y derechos que constituyen parte de un contenido mínimo, y constituyen garantías indispensables para el administrado frente al ente administrativo.
De igual manera en el Expediente Nº 05085-2006-PA/TC (13 de abril de 2007) ha señalado que el debido proceso y los derechos que conforman el contenido esencial están debidamente garantizados no solo a nivel de un proceso judicial, sino también dentro del procedimiento administrativo, por cuanto el debido procedimiento administrativo infiere que en toda circunstancia, el respeto irrestricto por parte de la administración pública o privada según lo dispuesto en el artículo 139 de la Constitución, de los principios y derechos protegidos en la jurisdicción común y/o especializada.
En el mismo sentido el Tribunal Constitucional en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC (2 de julio de 2004) ha señalado que bien es cierto que el numeral 3 del artículo 139º de nuestra carta magna establece que son «principios y derechos de la función jurisdiccional» la «observancia irrestricta del debido proceso» y «tutela jurisdiccional», en tanto que la eficacia de esta disposición constitucional únicamente no solo alcanza a los procesos judiciales, sino también a todos los procedimientos administrativos sancionatorios y/o sancionadores.
De modo que los denominados procedimientos administrativos internos, donde se gesta la voluntad de los órganos de la Administración relacionadas en materias de su competencia de su gestión ordinaria, no se encuentran instituidos dentro del ámbito de tutela del debido proceso administrativo. Exp. N.° 1690-2005-PA/TC (21 de abril de 2005)
La justicia administrativa como el conjunto de instrumentos jurídicos que tutelan los derechos subjetivos de los administrados, convirtiéndose los tribunales administrativos y las leyes de procedimientos administrativos mecanismos efectivos en la solución de controversias derivadas de procedimientos administrativos, En tal sentido, durante las últimas décadas se incrementaron en el sistema jurídico nacional leyes que garantizan un debido procedimiento administrativo. (Ortiz, 1974)
También la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso «Baena y otros vs. Panamá», en aplicación del artículo 8 del Pacto de San José, estableció como reglas y garantías mínimas el respeto de la consecución del debido procedimiento administrativo, obligaciones reconocidas también en otros casos tramitados en la corte interamericana o jurisdicción internacional, donde debe darse una audiencia para la determinación de los hechos y derechos que debe realizarse previamente al inicio de las actuaciones administrativas, de modo tal que el administrado conozca el marco del debate, ofrezca las pruebas del caso y formule los alegatos correspondientes al caso.
En sede administrativa el debido proceso y/o procedimiento concierne a un conjunto de derechos y principios que constituyen las garantías necesarias con las que cuenta el administrado frente a la Administración conforme lo señala la Constitución Política del Perú en el artículo 139, inciso 3), Dicho derecho, y en la jurisprudencia nacional el tribunal constitucional, admite dos dimensiones, una de carácter formal, procesal o procedimental, y otra de carácter sustantivo o material.
1.3. Vacancia presidencial
Se considere vacancia, cuando el ciudadano que lo ejercía la presidencia deja de hacerlo es decir deja de ejercer y se encuentra impedido de regresar a ella. (Rubio, 1999) La cesación al cargo de presidente de la República es considera como vacancia presidencial, al haberse acreditado una causal establecida en el Artículo Nº 113 de la Constitución por: muerte del presidente y la persistencia de incapacidad moral o física, siempre sea declarada por el Congreso. (García, 2009)
La vacancia no es, un proceso disciplinario o un mecanismo de control de una autoridad en principio. Dado que para su efecto jurídico únicamente se requiere acreditar una de las causales previstas en la Constitución, debiendo tener en claro que la vacancia no cuenta con una finalidad especifica la de sanción, control o reproche, siendo que la vacancia -contrario sensu- un mecanismo que permite dar lugar a un sin número de medidas que permitan que titular del cargo siga contando con sus funciones conferidas por imperio de la Ley.
García (2021) señalo que, en términos de gobernabilidad y estabilidad institucional, resulta problemático, que el mandatario presidente de la republica sea elegido democráticamente como jefe de Estado por un periodo determinado, contando con una protección legal y especial de indemnidad durante su periodo de gobierno,
A) Procedimiento de vacancia. Lo establecido en el reglamento del congreso, resolución Nª 004-2022-2023-CR (16 de noviembre de 2022) referente al Procedimientos del Control Político, esta debe ajustarse a lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución Artículo 89-A, desarrollándose acorde a la siguiente regla:
El pedido de vacancia debe formularse mediante moción de orden del día, donde no menos del 20% del número legal de Congresistas deben firmar, debidamente fundamentada en hechos y derecho, debiendo estar documentada, o en su defecto, debiendo indicar la ubicación de las documentales, por cuanto garantizando el derecho de defensa. Recibido el pedido, debe remitirse, una copia a la brevedad posible, al Presidente de la República. A fin de admitir del pedido de vacancia se necesita el voto mínimamente del 40% de Congresistas hábiles.
El Pleno del Congreso acordará día y hora para la realización de la discusión y votación del pedido de vacancia, no pudiendo la sesión realizarse antes del 3er día siguiente de la votación de haber admitido el pedido ni después del 10mo día, salvo que 1/5 partes del número total de parlamentarios convengan un plazo menor o su debate y votación debe ser inmediata, debiendo citarse al Presidente de la Republica para que pueda ejercer su derecho de defensa de manera personal o con abogado de su libre elección por el lapso de 60 minutos.
El acuerdo para vacar al presidente de la República, por la causal prevista en el del art. 113 numeral “2” de la Constitución política del Perú, señala la vacancia presidencial su permanencia en el cargo será vacada por incapacidad moral o física declarado por el congreso, con una votación no menor de 87 congresistas de 130 del número legal de congresistas y debe constar en Resolución del Congreso. Finalmente, la resolución que declare la vacancia se debe publicar en el diario oficial el peruano u otro de mayor circulación dentro de las 24 horas siguientes, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran recaer a que hubiere lugar; Y la resolución que declara la vacancia rige indefectiblemente desde la comunicación al vacado, presidente del Consejo de Ministros o se realice su publicación.
B) El juicio político en la vacancia. En el Perú, se encuentra establecido en los artículos 99° y 100° de la Constitución Política, donde se tiene que, corresponde a la Comisión Permanente acusar por ante el Pleno del Congreso a altos funcionarios del Estado Peruano “Por la comisión de infracciones a la Constitución y comisión de delitos en ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de cesado”.
Según el Tribunal Constitucional al respecto ha señalado que: “(...) coexisten en el ordenamiento jurídico los institutos, de ‘antejuicio constitucional’ y ‘juicio político’, (Expediente 0340-1998-AA/TC, fundamento jurídico 8 y 0358-1998-AA/TC, fundamento jurídico 7) donde se establece que la acusación constitucional forma parte del control político instaurado para garantizar la vigencia y eficacia de las instituciones a fin de controlar el abuso de poder de los funcionarios públicos. El juicio político llamado también acusación constitucional normado en el artículo 99 de la Constitución Política, está dirigido a los funcionarios públicos que comentan actos arbitrarios y/o delincuenciales en el ejercicio de sus funciones.
En ese orden de ideas queda claro que la figura de la “infracción constitucional” establecida en el artículo 99 y numeral 2 del artículo 113° de la Constitución Política referente a la “vacancia por la permanente incapacidad moral y física”, constituyen figuras confusas, vagas y ambiguas, que pueden prestarse a la arbitrariedad de los congresistas, las cuales merecen una normarse de manera especial con una reforma constitucional, a fin de evitar excesos y vacar a funcionarios con vacíos legales o inexactitudes.
Dejando en tela de juicio el debido procedimiento administrativo para una vacancia presidencial acorde a Ley. El propósito principal del presente artículo recae en la aplicación de los mecanismos correctivos convenientes que permitan una adecuada interpretación de las normas y reglamentos disciplinarios para un debido procedimiento administrativo en la vacancia presidencial, la misma no puede apartarse de la Constitución, ni puede transgredir el interés social y menoscabar el sistema democrático. Por ello, la presente investigación tiene como objetivo analizar si se realizó un debido procedimiento administrativo en la vacancia presidencial según el reglamento del congreso y la constitución peruana.
II. MÉTODO
La metodología empleada fue la de tipo básica, con un enfoque cuantitativo, a efectos de orientar un análisis básicamente de la normativa y jurisprudencia emitida por el tribunal constitucional, en relación al cumplimiento irrestricto del debido procedimiento administrativo en el proceso de vacancia presidencial. Específicamente, porque en este tipo de investigación se utilizó conocimiento intelectual, para estudiar y comprender un fenómeno. La técnica que se utilizó fue el análisis documental, el cual permitió la obtención de información relevante del procedimiento de vacancia presidencial. También se utilizó el cuestionario estructurado a una muestra poblacional con el fin de recabar información necesaria para la investigación.
III. RESULTADOS
Previo a proceder al análisis del debido procedimiento administrativo, es relevante señalar que la observancia del debido procedimiento administrativo en la última década en el Perú, es de suma importancia principalmente dentro de los procedimientos de vacancia presidencial realizadas por el poder ejecutivo, las misma que muchas veces se incumple y como consecuencias de dicha inobservancia se genera crisis política, social y económica.
Figura 1. Considera usted que el Congreso de la Republica realizo un debido Procedimiento administrativo según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano
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Se afirma que el 14% considero que sí, mientras que el 86% de los encuestados consideraron que el Congreso de la Republica no realizo un debido procedimiento administrativo según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano.
Figura 2. Considera que la vacancia por incapacidad moral del Expresidente Pedro Castillo se ajusta de acuerdo a derecho
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Se afirma que el 17% considero que sí, mientras que el 83% de los encuestados considero que la vacancia por incapacidad moral del Expresidente Pedro Castillo no se ajusta de acuerdo a derecho.
Figura 4. Considera se respetó el reglamento del congreso y la constitución política del estado en la vacancia del expresidente Pedro Castillo
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Se afirma que el 12% considero que sí, mientras que el 88% de los encuestados considero que no se respetó el reglamento del congreso y la constitución política del estado en la vacancia del expresidente Pedro Castillo.
3.1. Discusión
Al analizar si el congreso Republica realizo un debido Procedimiento administrativo de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano, se tuvo como resultado que el 86% de los encuestados afirmaron no se respetó. Esto se debe a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú sobre el debido proceso a nivel administrativo el cual debe respetar y garantizar los «principios y derechos de la función jurisdiccional» la «observancia irrestricta del debido proceso» y «tutela jurisdiccional». En relación a ello se tiene la sentencia N° 04925-2017-PA/TC-Callao (16 de octubre 2020) que señala el derecho al debido proceso y los derechos son garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo, lo que supone, el respeto a todos aquellos principios y derechos normalmente invocables por parte de la jurisdicción pública o privada.
Al analizar la vacancia por incapacidad moral del Expresidente Pedro Castillo se ajusta de acuerdo a derecho, el 83 % de los resultados cree que no se ajusta a derecho, dado las circunstancias en las que se dio la resolución por incapacidad moral permanente, antes del año 2004 no estaba claramente establecido este procedimiento de la aplicación del artículo constitucional sobre la incapacidad del presidente, por tal razón el Tribunal Constitucional con la sentencia del N° 0006-2003-AI/TC3 fijó la destitución del mandatario de la república sólo podría ser admitida con una votación calificada de cuando menos los 2/3 del número legal de miembros del congreso, exhortando al legislativo a legislar el vacío legal respecto a la incapacidad moral o física. En relación a ello Bardales (2022) en su artículo señala que la vacancia presidencial por incapacidad moral, en Perú; evidencia la lucha por el poder entre el Ejecutivo y el Legislativo, el cual es de manifiesto la ausencia de criterios para la aplicación de los principios de separación y equilibrio de poder de ambas instituciones estatales.
Respecto si respetó el reglamento del congreso y la constitución política en la vacancia del expresidente Pedro Castillo, el 88% considero que no se respetó, debido a que los congresistas adelantaron la hora de la moción de vacancia y 101 votos lo vacaron con del cargo sin su presencia del expresidente Pedro Castillo, como consecuencia del mensaje de la nación minutos antes había dado, indicando la disolución del congreso y otras instituciones gubernamentales. Ante esta situación, Reglamento del Congreso de la República (noviembre de 2022) el art. 89-A establece el procedimiento de la votación de la vacancia que se debe efectuar según la fecha y hora, en la que el pleno del congreso acordó, además este no debe realizarse antes de tercer día ni después del décimo día de la admisión del pedido de vacancia, “salvo que cuatro quintas partes (104 votos) del número legal de (130) Congresistas convengan un plazo menor o su debate y votación inmediata”. En el caso que sea obligatorio se realiza una cesión especial donde el presidente ejerce su derecho de defensa de acuerdo al art. 113 inciso 2 de la constitución política del Perú.
IV. CONCLUSIONES
1. El análisis sobre el debido procedimiento administrativo, el Tribunal Constitucional del Perú ha señalado que todo procedimiento administrativo debe respetar los derechos fundamentales de las personas, garantizando el debido proceso y los principios de legalidad, objetividad, imparcialidad, publicidad, eficacia, eficiencia, economía, celeridad y proporcionalidad. Las diversas sentencias y resoluciones relacionadas con el procedimiento administrativo del TC en el Perú, debe garantizar el derecho al debido proceso, que es un principio fundamental que debe ser respetado en todo momento por las autoridades administrativas.
2. El análisis de la vacancia por incapacidad moral del Expresidente Pedro Castillo, se demostró que no existe un pronunciamiento claro respecto a la incapacidad moral del expresidente Pedro Castillo, esto se refiere a un proceso político y legal en el contexto de la política peruana. La incapacidad moral se refiere a la falta de integridad y ética en un funcionario público que lo hace incapaz de continuar cumpliendo con sus responsabilidades, es importante tener en cuenta que no se puede demostrar la incapacidad mental o física del expresidente.
3. El análisis evidencio que existe una inobservancia del reglamento del congreso y la constitución política en la vacancia del expresidente Pedro Castillo, la constante vulneración del debido proceso art. 139 inciso (3), el derecho a defenderse que se encuentra establecido en el art. 139 inciso (14) de la Constitución, asimismo los art. 89-A, el procedimiento de la votación de la vacancia presidencial y art. 54 literal (f) del Reglamento parlamentario del Perú, además está garantizado en la mayoría de los sistemas legales, incluyendo el derecho internacional, y es esencial para garantizar un juicio justo y equitativo.
V. REFERENCIAS
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