Acuerdos Conclusivos: la Coyuntura Entre la
Autoridad Fiscalizadora y el Contribuyente en México
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Rocío Salas Chávez [1] https://orcid.org/0000-0001-9459-3756 Universidad Autónoma de Coahuila México |
Víctor Pedro Rodríguez Vida https://orcid.org/0000-0003-4867-797X Universidad Autónoma de Coahuila México |
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Rolando Cuitláhuac Ríos Aguilar https://orcid.org/0000-0001-6553-5178 Universidad Autónoma de Coahuila . México
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RESUMEN
La figura del acuerdo conclusivo nace en México el 1 de enero de 2014, como una iniciativa impulsada por la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON). La reforma contempló la adición de los artículos 69-C al 69-H al Código Fiscal de la Federación. El acuerdo conclusivo surge como un medio alternativo de defensa para el contribuyente en lo que se refiere a la calificación de hechos, que surgen por visitas domiciliarias, revisiones de gabinete o en revisiones electrónicas a través del buzón tributario. Su objetivo es ofrecer facilidades al contribuyente para que pueda regularizar su situación fiscal, brindando la oportunidad de acercamiento conciliatorio entre el contribuyente, un intermediario (en este caso es la Procuraduría), con la autoridad que emitió la resolución. Con este tipo de acercamiento se busca garantizar un proceso flexible y eficiente para dar fin a la irregularidad detectada, de manera satisfactoria tanto para el contribuyente como para la autoridad fiscal, porque brinda agilidad al proceso recaudatorio, en diferentes países del mundo.
Palabras clave: Acuerdo, conciliación, impuestos, recaudación, regularización.
Conclusive Agreements: The Situation Between The Supervisory Authority And The Taxpayer In Mexico
ABSTRACT
The figure of the conclusive agreement was born in Mexico on January 1, 2014, as an initiative promoted by the Taxpayer Defense Attorney (PRODECON). The reform contemplated the addition of articles 69-C to 69-H to the Federal Tax Code. The conclusive agreement arises as an alternative means of defense for the taxpayer regarding the qualification of facts, which arise from home visits, cabinet reviews or electronic reviews through the tax mailbox. Its objective is to offer facilities to the taxpayer so that they can regularize their tax situation, providing the opportunity for conciliation between the taxpayer, an intermediary (in this case it is the Attorney General's Office), and the authority that issued the resolution. This type of approach seeks to guarantee a flexible and efficient process to put an end to the detected irregularity, in a satisfactory manner for both the taxpayer and the tax authority, because it provides agility to the collection process, in different countries of the world.
Keywords: Agreement, conciliation, taxes, collection, regularization
Artículo recibido 05 Mayo 2023
Aceptado para publicación: 05 Junio 2023
ACUERDOS CONCLUSIVOS: LA COYUNTURA ENTRE LA AUTORIDAD FISCALIZADORA Y EL CONTRIBUYENTE EN MÉXICO
INTRODUCCIÓN
Los acuerdos conclusivos tuvieron su origen debido a una gran cantidad de quejas de parte de los contribuyentes ante la la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, derivado de su inconformidad cuando las autoridades fiscalizadoras ejercían las facultades de comprobación. Este proceso terminó de alguna forma con el paradigma de comunicación entre las autoridades y los contribuyentes. Ya que, por parte de las autoridades fiscalizadoras no les agradaba la idea de recibir comentarios de un contribuyente, he aquí la importancia de su implementación. Además de poder expresar abiertamente y sin miedo a represalias, las opiniones y quejas para la autoridad revisora, los contribuyentes pueden obtener la condonación de multas del 100%, dentro del plazo en el que se lleve a cabo el trámite del acuerdo conclusivo, lo cual permite que la deuda deje de crecer, este acuerdo resuelve a fondo con el fin de que el contribuyente tenga la seguridad de que no se podrá hacer una modificación al acuerdo a no ser que se compruebe que existieron hechos falsos. (Sainz, 2014).
La queja resulto ser un espacio idóneo para la comunicación entre la autoridad fiscal y el contribuyente, siendo adecuada para lograr consensos. Gracias a este procedimiento, las autoridades encontraron un espacio especializado y confiable para poder modificar sus actos y criterios. Para el contribuyente la queja resultó ser una alternativa expedita y no costosa para poder tener resolución a sus controversias sin tener que acudir a la vía jurisdiccional pudiendo lograr que se revirtiera en su beneficio del efecto de la cosa juzgada. Esto no quiere decir que debido a su flexibilidad la queja no cuente con ciertas limitaciones en aquellos casos en el que el contribuyente se quejaba de los derechos u omisiones calificados durante las auditorías, ya que las autoridades eran más reacias a aceptar propuestas o recomendaciones para cambiar las evaluaciones durante el proceso de verificación.
La presente investigación tiene como objetivo principal dar a conocer los acuerdos conclusivos que actualmente se celebran en México, de esta forma darle una mayor difusión al esquema con el fin de beneficiar a más contribuyentes que se encuentren en el supuesto.
Acuerdos Conclusivos
La Reforma Hacendaria para el ejercicio 2014 adicionó un Capítulo II, denominado “De los Acuerdos Conclusivos”, contenido en el Título III del Código Fiscal de la Federación artículos 69-C al 69-H. Esta figura tiene como finalidad que autoridad y contribuyente lleguen a un acuerdo sobre hechos u omisiones detectados por las autoridades dentro del procedimiento de comprobación, previo de la determinación de un crédito fiscal, bajo la vigilancia de Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON, 2014), pretendiendo la trasparencia y el respeto a los derechos del contribuyente.
El acuerdo conclusivo se considera como uno de los Medios Alternativos de Solución de Conflictos, ya que se trata de una concertación y no de un enfrentamiento entre las partes involucradas, se trata de una negociación asistida por la de Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON) como mediadora, donde resulten beneficios mutuos en un esquema ganar-ganar teniendo un carácter definitorio y de conclusivo en cuanto a los derechos u omisiones sobre los que verse.
Los acuerdos conclusivos son un medio alterno:
· Para dirimir diferencias entre contribuyentes y autoridades fiscales
· Regularización de la situación fiscal.
El acuerdo antes mencionado se encuentra regulado dentro del Código Fiscal de la Federación en el artículo 69-C, donde se busca que la PRODECON ayude y facilite a la solución anticipada y consensuada de los que intervienen (contribuyente-autoridad fiscal) y las desavenencias que surgieron cuando la autoridad ejerció sus facultades de comprobación.
Para poder adoptar la figura del acuerdo conclusivo, es necesario que la autoridad fiscal haya consignado una calificación sobre los hechos u omisiones que puedan entrañar el incumplimiento de las disposiciones fiscales. Este acuerdo se tramitará a través de PRODECON, en un escrito donde deberá incluir los hechos u omisiones (que señala la autoridad) con los que no se esté de acuerdo, adjuntando los documentos que se consideren necesarios ya que servirán como pruebas documentales para poder sostener los argumentos expresados por el contribuyente.
Lo previsto en el artículo 69-C y siguientes (relacionados con el acuerdo conclusivo) del Código Fiscal de la Federación, siendo estos regulados por el artículo 99, fracciones II Y III, menciona los lineamientos que regulan las atribuciones sustantivas de la PRODECON, estableciendo así el procedimiento al momento de iniciar la solicitud, misma que debe contar con Poder general para actos de dominio, administración, con Poder especial para la suscribir Acuerdos Conclusivos contenido en el Código, pudiendo en su caso, designar autorizados para oír y recibir notificaciones.
Por lo tanto quienes pueden proponer los términos para adoptar un Acuerdo Conclusivo o para aceptar la propuesta de la Autoridad fiscalizadora, son el contribuyente o el apoderado legal, ya que según los lineamientos no existe disposición expresa que contemple la posibilidad de que lo realice alguna otra persona, autorizada para oír y recibir notificaciones, aunado a que se generarán consecuencias de derecho con la firma del Acuerdo en el ámbito patrimonial del contribuyente, no así en la de las personas autorizadas.
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente solicitará a la autoridad fiscalizadora correspondiente, cuando sea presentada la solicitud de Acuerdo conclusivo por parte del contribuyente, que manifieste en un plazo de 20 días la aceptación o el rechazo de este, informando los motivos por los cuales no acepta o bien, los términos en que procedería la realización del acuerdo. Al término del procedimiento con resolución favorable, este deberá ostentar las firmas del contribuyente, la autoridad revisora y la procuraduría.
Cabe resaltar que es fundamental el tema de la intermediación, sin embargo, no sólo se limita a la solución del conflicto generado en materia fiscal, representa también una gestión ágil del proceso de recaudación de ingresos tributarios, imprescindibles para la realización de las actividades del Estado. En nuestro país, hasta el momento el único medio para llevarla a cabo recae en los Acuerdos Conclusivos que se tramitan ante la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, por lo que coadyuva la intermediación no solamente a la solución de conflictos, sino que también representa una forma de agilizar el proceso de recaudación, sin dejar de lado a la PRODECON como un entidad fundamental para la defensa de los derechos de los contribuyentes. (Bernal, Diana, Santos, 2014).
El artículo 69-F del Código Fiscal de la Federación (CFF) dispone que el procedimiento para la adopción de un Acuerdo Conclusivo (PAC) suspende los plazos señalados en los artículos 46-A, primer párrafo y 50 primer párrafo de dicho ordenamiento, a partir de que el contribuyente presente la solicitud correspondiente ante la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, y hasta que se comunique a la Autoridad Revisora el término del procedimiento respectivo. Sin embargo, teniendo en cuenta que los Acuerdos Conclusivos son un medio alternativo para la solución de controversias en auditoría, que supone la buena fe de las partes para encontrar una solución consensuada a sus diferencias, resulta obligado concluir que los diversos plazos máximos a que se refiere el artículo 67, antepenúltimo párrafo, del Código, de seis años seis meses y siete años para el ejercicio de las facultades a efecto de revisar la situación fiscal de los contribuyentes, sí se suspenden con la suspensión originada por la solicitud del Conclusivo en términos del artículo 69-F citado.
Debido a las fechas límites y plazos máximos establecidos por el artículo 67 del CFF PRODECON tendría dificultades para garantizar un marco adecuado que permita alcanzar un Acuerdo conclusivo, sí una de las partes, en este caso la autoridad revisora pudiera perder sus facultades de comprobación debido a la caducidad, esto perjudicaría a los contribuyentes. Si las autoridades saben que la promoción del PAC podría llevar a la caducidad de sus facultades, es probable que se nieguen a adoptar el enfoque concluyente para evitar que se agoten esos plazos. En resumen, no podrían participar en el procedimiento para la adopción de un Acuerdo Conclusivo con una verdadera voluntad, lo cual es necesario para lograr su objetivo.
La solicitud de Acuerdo conclusivo deberá llevar los siguientes datos:
· Nombre, domicilio y RFC del contribuyente.
· En caso de que comparezca mediante representante legal (poder general para actos de administración, dominio o bien, poder especial) deberá adjuntarse copia certificada de la escritura en donde conste el poder.
· Designación de autorizados, así como domicilio para recibir notificaciones.
· Que el escrito sea dirigido a la PRODECON.
· La mención e identificación de los hechos u omisiones calificados por la autoridad.
· Calificación que el promovente pretende de los hechos respecto de los que solicita la adopción del acuerdo, expresando argumentos de fondo y razones jurídicas que la sustenten.
· Los términos exactos con los que pretende que la autoridad acepte el acuerdo conclusivo.
· La mención de comparecer bajo protesta de decir verdad, en todo lo manifestado.
Entre las situaciones más frecuentes que conducen a un acuerdo conclusivo, podemos mencionar el rechazo de deducciones por cuestiones de la materialidad, los ingresos acumulables no reconocidos por la autoridad, en el caso de los grandes contribuyentes, los precios de transferencia, las regalías, asistencia técnica, y en materia de comercio exterior, las mercancías que no fueron retornadas, en caso de importaciones temporales.
Procuraduría de la Defensa del Contribuyente
La PRODECON vino a reforzar la relación tributaria fisco-contribuyente, estableciendo un espacio de neutralidad y confianza mutua. Su principal objeto es la defensa de los derechos y garantías de los contribuyentes, brindándoles orientación, asesoría, defensa y representación legal.
Fue creada desde 2005, con su incorporación al artículo 18-B del Código Fiscal de la Federación (CFF); Publicándose su Ley Orgánica en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 4 de enero de 2006 en su artículo tercero transitorio señalaba que el primer Procurador debía ser electo dentro de los treinta días siguientes a la entrada en vigor de su ley. Sin embargo, fue hasta el 1 de septiembre de 2011 cuando se nombró a la primera procuradora para iniciar actividades. El 30 de abril de 2015, Diana Bernal Ladrón de Guevara fue ratificada por el Senado de la República para continuar con un segundo periodo de su gestión como Procuradora de la Defensa del Contribuyente. (Gobierno de México, 2015)
En materia tributaria, la PRODECON es la dimensión formal del derecho de revisión constitucional, es decir, garantizará el derecho del contribuyente a la justicia fiscal a través de la asesoría, defensa y representación, recibir quejas y emitir recomendaciones. Es un organismo público que ayuda a cualquier contribuyente que se sienta afectado por algún acto de autoridades fiscales, tales como la negativa devolución de impuestos; algún cobro o adeudo fiscal; multa; embargo o requerimiento. Su personal, proporciona asesoría gratuita, atiende consultas en materia fiscal, y canaliza al contribuyente, si lo solicita para interponer una queja o reclamación y en este caso poder ser representado legalmente ante las instancias, al igual que emitir recomendaciones.
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, atendiendo a los principios de celeridad e inmediatez que rigen el procedimiento para la adopción de un Acuerdo Conclusivo, así como a la alta responsabilidad que implica que desde la presentación de la solicitud respectiva se suspenden los plazos con que cuenta la Autoridad Revisora para concluir la auditoría o emitir la resolución que determine la situación fiscal del contribuyente, según corresponda, debe ponderar la idoneidad, eficacia y conveniencia de convocar, en cada caso, la celebración de una mesa de trabajo; esto a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad real de alcanzar un acuerdo que no ha podido consensuarse en la tramitación “ordinaria” del procedimiento y la rapidez con que se debe instruir este medio alternativo de solución de controversias. En ese tenor, debe decirse entonces que no basta con que alguna de las partes solicite una mesa de trabajo en la tramitación del Acuerdo Conclusivo, para que la misma sea acordada favorablemente por esta Procuraduría, ya que ni el artículo 69- E, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, ni el diverso 104, penúltimo párrafo, de los Lineamientos que regulan las atribuciones sustantivas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, prevén la obligación para este Organismo Autónomo de convocar, forzosa e invariablemente, a las referidas mesas de trabajo.
Acuerdos conclusivos en algunos países del mundo
Francia tiene dos mecanismos alternativos de solución de controversias, llamados transacción y arbitraje.
El sistema fiscal de Francia implementó un proceso de conciliación para resolver conflictos fiscales como alternativa al procedimiento jurisdiccional. La solución de estos conflictos entre las relaciones del contribuyente y la Administración Tributaria dentro del ordenamiento francés, están en los denominados “Reglement Alternatif des Differents y Modes Alternnatifs de Reglement des Conflicts”, los cuales son instrumentos para poder dar una solución a estas controversias de carácter tributario.
El proceso inicia a solicitud del contribuyentes o bien, de oficio. Cuando se trata de una solicitud de oficio, La Administración tributaria, llevará a cabo una investigación y previo a la liquidación, solicitará al contribuyente que comparezca para conciliar. En el caso de solicitud expresa, el contribuyente inicia el proceso de accertamento con adesione, que previo a que la autoridad tributaria notifique el avisso di acertamento o di rettifica, el contribuyente puede solicitar el inicio del procedimiento accertamento con adesione.
España
En España se celebran Actas de acuerdo, el fundamento legal se encuentra en la Ley general tributaria en el artículo 155, contienen una propuesta de regularización en casos precisos, como valoraciones, estimaciones, datos y elementos para el cumplimiento de la obligación fiscal. La Administración tributaria, previo a la liquidación de la deuda, puede celebrar un acuerdo en los términos del mencionado artículo.
Una vez celebrado el acuerdo y firmada el acta, se considera la aceptación tanto de la autoridad tributaria como del contribuyente, aceptando únicamente la impugnación, por la vía administrativa.
Estados Unidos
“Pre-filling Agreement Program (PFA)”, que prevé la negociación de normativa reglamentaria específica para determinados sectores, como por ejemplo la industria, tendiente a soslayar posibles cuestiones que podrían aparecer en el futuro, como conflictivas; los “Taxpayer-specific rulings” o “Revenue ruling” , estas son consultas respondidas por la administración tributaria (IRS) que pueden o no generalizarse, según haga a una cuestión que atañe específicamente al contribuyente consultante o bien, afecte a un grupo económico o haga a una cuestión de interés general y por ello corresponda publicar la respuesta de forma oficial; “Compliance Assurance Process” (CAP) es un método para identificar y resolver problemas antes de la presentación de una declaración, relacionados con la determinación de los impuestos, a través de la interacción abierta, cooperativa y transparente entre el Servicio de Impuestos Internos (IRS) y las Grandes Empresas. A través de dicho programa, se espera que el contribuyente logre certeza en la determinación, de manera más rápida y con menor carga administrativa respecto del tratamiento convencional.
Recaudación atribuida a los acuerdos conclusivos
Las solicitudes de acuerdos conclusivos han ido en aumento, en la misma proporción que la recaudación: Para el año 2021 se lograron recaudar 25,000 millones de pesos, incrementándose históricamente para el año 2022 donde el ingreso fue de 33,000 millones de pesos. En el primer bimestre del 2023, se han recaudado 2,288 millones de pesos y se proyecta que de acuerdo con el incremento de solicitudes recibidas, el monto al cierre del ejercicio sea nuevamente histórico, superando en un 10 o 15% el obtenido en el último año.
METODOLOGÍA
La investigación efectuada es de tipo documental descriptiva ya que las fuentes principales se encuentran establecidas en las Leyes fiscales vigentes en México: El Código Fiscal de la Federación (CFF). Se analizaron las publicaciones en las páginas oficiales de la Cámara de Diputados, de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON), del Servicio de Administración Tributaria (SAT) así como el Diario oficial de la Federación.
CONCLUSIÓN
Es necesario que en nuestro país sea aprovechada esta coyuntura, por lo que debemos darle una mayor difusión al esquema. Con el nacimiento de los acuerdos conclusivos, los contribuyentes encontraron un medio anticipado de solución de controversias en los actos de fiscalización, pudiendo ejercer libremente su derecho a regularizar su situación fiscal, ya que al autocorregirse, se ahorran molestias, multas al igual que, juicios largos y costosos. También encontraron en la Procuraduría, una figura de apoyo e intermediación legal ya que anteriormente, resultaba complicado que una autoridad fiscalizadora recibiera alguna queja con relación a algún acto con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación, por irregularidades, hecho u omisiones. La PRODECON vino a brindar ese acompañamiento que permite el consenso justo entre contribuyente y autoridad llegando a la celebración de un Acuerdo en donde ambas partes resulten satisfechas, con la seguridad que brinda la certeza jurídica ya que se cuenta con plazos legales y posibles multas a la Autoridad fiscalizadora, cuando por ejemplo, haga caso omiso de la petición. Generando con esto, que cada vez más contribuyentes consideren como opción de regularización celebrar un Acuerdo conclusivo, por lo que consideramos necesario hacer un mayor difusión para darlo a conocer a los contribuyentes
También brinda beneficios a las autoridades fiscalizadoras, por un lado la posibilidad de finalizar anticipadamente sus facultades de comprobación, lo que representa un ahorro económico al reducirse el proceso de revisión. Por otro lado, se logra recaudar de forma más rápida, el ingreso por impuestos omitidos por los contribuyentes, que anteriormente requería de mucho tiempo e inversión para recuperar las cantidades adeudadas.
Los acuerdos conclusivos son una figura que cada vez están adoptando los países con el fin de regularizar la situación fiscal de adeudo de los contribuyentes, para recaudar los ingresos tributarios pendientes de forma rápida, montos necesarios para la realización del gasto público del País.
REFERENCIAS
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