Consideraciones Teóricas-Metodológicas de la Relación
Ejecutivo-Legislativo en un Contexto de Gobierno Dividido.
Martín Alonso Juárez Armenta[1]
https://orcid.org/0000-0003-0927-1117
Universidad Autónoma de Sinaloa
RESUMEN
El presente trabajo tiene como objetivo presentar una exploración teórico-metodológica sobre la relación ejecutivo-legislativo en un contexto de gobierno dividido. A través de una un ejercicio de revisión documental se muestran interrogantes, hipótesis y metodologías empleadas por diversos trabajos, los cuales exponen los retos a los que se enfrentan los poderes del Estado cuando no están de acuerdo, así como los efectos que esto genera. Entre los principales hallazgos se considera que el control partidista del poder ejecutivo y legislativo no garantiza un buen gobierno, pero la división del control del partido lo impide. Asimismo, siempre que el partido que ostenta la mayoría en el congreso conserve un conflicto permanente con el partido que ocupa el ejecutivo tendrá efectos negativos en la aprobación de menos puntos en la agenda, se generara estancamientos y no se podrán llevar a cabo políticas que sean benéficas para la población.
Palabras claves: competencia partidista; gobierno dividido; eficiencia legislativa; separación de poderes; polarización de partidos.
Theoretical-Methodological Considerations of the Executive-Legislative Relationship in a Context of Divided Government.
ABSTRACT.
This paper aims to explore a theoretical-methodological relation on the executive-legislative relationship in a context of a divided government system. Through a document review exercise, questions, hypotheses, and methodologies used are presented by various studies, which expose the challenges faced by state powers when they disagree, as well as the effects this generates. Among the main findings it is considered that the political party control of the executive and legislative power does not guarantee good governance, but the division of party control prevents it. Likewise, as long as the party that holds the majority in Congress maintains a permanent conflict with the party occupying the executive, it will have negative effects on the approval of fewer points on the agenda, it will generate disturbances an delays and beneficial policies for the population will not be able to be carried out.
Keywords: partisan competition; divided government; legislative efficiency; separation of powers; party polarization.
Artículo recibido 20 junio 2023
Aceptado para publicación: 20 julio 2023
Introducción
Las interrogantes principales en la relación ejecutivo-legislativo en contextos de gobierno dividido son: ¿El gobierno dividido tiene una influencia significativa en la aprobación de legislación importante? (Barrertt, et al. 1997); ¿La competencia partidista explica por qué algunas legislaturas son más eficientes en el procesamiento de la legislación que otras? (Hicks, 2015); ¿Afecta el control unificado del partido la promulgación de políticas públicas significativas? (Coleman, 1999: p: 821); ¿El estancamiento surge igualmente con un gobierno dividido que con un gobierno unificado? (Brandy,1993); ¿Cuáles son las consecuencias del gobierno dividido y unificado? (Krehbiel, 1996); ¿Cómo los presidentes han usado históricamente las órdenes ejecutivas en la formulación de políticas? (Bolton y Throwe, 2015). El producto fundamental del gobierno es la política pública. Los científicos han explorado casi todos los aspectos de la formulación de políticas en gran profundidad. Si bien se ha aprendido mucho sobre el establecimiento de la agenda, resolución de diferencias entre cámaras, veto, negociación e implementación. Sin embargo, se ha ignorarado aspectos vitales del comportamiento legislativo. De ahí la importancia de explorar la dinámica a través de la cual la legislatura verifica las acciones del ejecutivo.
El presente artículo se divide en dos apartados: la competencia partidista y la eficiencia legislativa, posteriormente las causas y consecuencias del gobierno dividido. En el primer apartado se precisa que de acuerdo con la distribución de los escaños legislativos ocupados se refuerza los obstáculos inherentes a la constitución, invita a enfrentamientos entre los partidos, y hace la promulgación de políticas significativas más difícil. Asimismo, se expone que la polarización tiende a fomentar el conflicto político, así como los incentivos electorales, la toma de posiciones partidistas y la postura electoral, erosiona el terreno para el compromiso partidista. Respecto a las causas y consecuencias, se menciona que los orígenes del gobierno dividido son las preferencias del electorado, un electorado que en ocasiones ejerce su voto con el fin de crear un gobierno dividido; entre las consecuencias se encuentra un intenso conflicto institucional en donde las decisiones políticas son el resultado de un agudo proceso de negociación; se alimenta el conflicto legislativo-ejecutivo; se afecta la capacidad de los legisladores para cumplir plazos críticos y se reduce la productividad legislativa general, provocando pobre desempeño gubernamental, incoherencia política, indecisiones, enfrentamientos, jaque mate, estancamiento, punto muerto y embotellamiento.
METODOLOGÍA
El presente artículo utiliza un enfoque cualitativo con un tipo de investigación explicativa, se utilizó como técnica de recolección de datos la revisión documental. Los insumos para está investigación fueron artículos publicados en inglés; como herramienta de búsqueda se utilizó Web of Science, EBSCO y el buscador del Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y Tecnológica (CONRICyT) del Conejo Nacional de Humanidades, Ciencia y Tecnología (CONAHCYT).
Antecedentes
En el período post de la Segunda Guerra Mundial y especialmente después de 1964, el fenómeno de gobierno dividido es impulsado por el aumento de la votación dividida y el interés en votar por los miembros titulares del Congreso. El aumento de el voto personal, especialmente en las elecciones a la Cámara, rompe la conexión entre el Congreso y elecciones presidenciales, por lo que académicos determinaron que para conocer las causas y consecuencias es indispensable la comprensión de la naturaleza de la separación ejecutivo-legislativo. Ni la teoría de los niveles electorales, ni la teoría de equilibrio puede usarse para explicar el gobierno dividido a finales del siglo XX (Brandy,1993).
Quien inicia con las investigaciones sobre este tema, con un mayor rigor, es David Mayhew en trabajos realizados desde 1991, prueba las consecuencias de este fenómeno comparando la aprobación de legislación con gobierno dividido y unificado. En sus primeros estudios concluye que dicha situación no contribuye al estancamiento legislativo. Sin embargo, otros autores no están convencidos de que esto sea intrascendente: Samuel Kernell (1991) sostiene que el gobierno dividido conduce a conflictos institucionales. Como resultado, la legislación más importante es producto de un proceso de negociación estructurado que a menudo puede llevar a retrasos y cambios de política diluidos. Gary Cox y Mathew McCubbins (1991) encuentran que el gobierno dividido tiene implicaciones importantes para la política tributaria, mientras que McCubbins (1991) atribuye el rápido aumento del gasto federal (y, por lo tanto, los déficits presupuestarios) en la década de 1980 a dicho fenómeno. I. M. Destler (1985) concluye que este fenómeno ha sido perjudicial para la política exterior de los Estados Unidos (Barrertt, et al. 1997). Los hallazgos de estos académicos los llevaron a concluir que era necesario un examen más sistemático.
Con base en lo anterior, académicos como David Mayhew se dieron a la tarea de comprobar el fracaso de una legislación potencialmente importante con un gobierno dividido y uno unificado puesto que consideraron que era la mejor prueba del impacto restrictivo de los gobernantes divididos. Asimismo, el conflicto entre los poderes ejecutivo y legislativo contribuye al estancamiento legislativo si el Congreso evita la aprobación de las propuestas legislativas que el presidente apoya o si el presidente sirve como freno a la legislación iniciada por el Congreso. Por lo tanto, dadas las mayores oportunidades para oponerse a la legislación en un gobierno dividido y la fortaleza de la capacidad de control del presidente en un sistema de separación de poderes se planteo la hipótesis de que “el presidente se opondrá a más legislación en un gobierno dividido que con un gobierno unificado” (Barrertt, et al. 1997: p.547).
Competencia partidista y la eficiencia legislativa
Hicks (2015), se cuestiona ¿La competencia partidista explica por qué algunas legislaturas son más eficientes en el procesamiento de la legislación que otras? A lo cual argumenta que los incentivos y capacidades estratégicas de las partes dependen de su tamaño, su homogeneidad ideológica y el partido del gobernador. Para ello muestra, a través de un estudio, que la distribución de escaños legislativos entre los partidos influye en la eficiencia, dependiendo del nivel de polarización entre las partes y el partido del gobernador. En este sentido, el autor sostiene que “los partidos facilitan o inhiben la eficiencia legislativa” (p. 743).
En un sistema donde el poder del gobierno está separado entre los poderes legislativo y ejecutivo, el control unificado permite a ambos perseguir un interés común con pequeño conflicto político. Sin embargo, gobierno dividido, es decir, cuando el partido que tiene la mayoría en una o ambas cámaras legislativas difiere del partido del ejecutivo: “impone obstáculos en la formulación de políticas que socavan la capacidad de los gobiernos para cambiar el status quo” (Hicks 2015: p. 744).
William Hicks contempla la siguiente hipótesis: “el efecto del gobierno dividido en la eficiencia legislativa varía de acuerdo con la distribución de los escaños legislativos ocupados entre partes” (Hicks 2015: p. 763). Dicha situación reduce la eficiencia legislativa cuando los márgenes de los curules son estrechos y mejora la eficiencia legislativa cuando el margen de asientos partidistas es amplio. Asimismo, los gobernadores influyen en la política legislativa, siempre que la distribución en los asientos legislativos dé margen para facilitar u obstruir la eficiencia de la legislación explotando sus poderes institucionales y prerrogativas.
Por otro lado, Coleman (1999) se cuestiona ¿Afecta el control unificado del partido la promulgación de políticas públicas significativas? Un gobierno controlado por un partido es más probable que pase políticas públicas significativas de lo que es un gobierno con control dividido. Gobierno dividido “refuerza los obstáculos inherentes a la constitución, invita a enfrentamientos político con influencia institucional competitiva, y hace la promulgación de políticas significativas más difícil” (Coleman, 1999: p. 821). En este sentido, si el presidente no tiene una supermayoría de su partido en el congreso, entonces la promulgación de legislación importante puede ser más difícil. El efecto sobre la productividad legislativa está claro: un gobierno profundamente dividido es menos capaz de hacer política pública. Contrario a períodos de gobierno unificado cuando las características institucionales del gobierno y la política son favorables (Coleman, 1999).
Green & Jennings (2017) en sus estudios encuentran que las élites usarán un período en el cargo para enfocarse en los problemas particulares del partido. Comentan que los académicos demuestran que el gobierno dividido tiene efectos negativos en la aprobación de menos puntos en la agenda, lo cual impacta en la solución de problemas públicos. El gobierno es menos capaz de alcanzar sus objetivos políticos. Un partido mayoritario del Congreso puede compartir los incentivos de un presidente para responder a las preocupaciones públicas de gran relevancia, pero los partidos diferir en sus posiciones políticas ideales, lo que puede dar lugar a mayores posibilidades de estancamiento en temas destacados.
Como ejemplo sirven los municipios alemanes, donde los Gobiernos divididos ocurren con frecuencia y pueden separarse claramente del sistema político subyacente. En este entorno, el poder ejecutivo no tiene competencia exclusiva en los gastos y las tasas fiscales, y necesita el apoyo del poder legislativo para manipular la política antes de elecciones ejecutivas. En el estudio se demuestra que los ciclos presupuestarios políticos en los gastos y las tasas fiscales son más probables cuando el mismo partido controla los poderes ejecutivo y legislativo. En gobiernos divididos, la manipulación política es mucho menor. “El legislativo proporciona una mano amiga para el ejecutivo cuando ambos tienen la misma afiliación partidaria” (Garmann, 2017: p. 2).
Lee (2015: p. 269-270), sugiere que actualmente el proceso legislativo es resultado de un proceso centralizado y racionalizado en la Cámara, en el que un partido de mayoría unificada puede cumplir su voluntad mientras que el partido minoritario disfruta de pocas oportunidades para dar forma a los resultados. En ese sentido, los objetivos principales de las comunicaciones partidistas son pulir la imagen pública de su partido y empañar la de su oposición.
La polarización de partido obliga a los presidentes a confrontar una oposición unificada y mejor organizada. Los presidentes contemporáneos suelen encontrar una fuerte resistencia de una oposición de partido que controla una o ambas cámaras del Congreso. Los efectos más obvios de la polarización del partido se relacionan con el liderazgo presidencial del Congreso. Incluso en épocas menos partidistas, la afiliación partidista siempre ha constituido el mejor predictor del Congreso, comportamiento de votación. A medida que los partidos se han polarizado, los presidentes cuentan con niveles dramáticamente menores de apoyo entre partidos. Porque rara vez se puede aprobar una legislación importante con la fuerza de un solo partido. En décadas recientes, los presidentes han sido objeto de una supervisión y una actividad de investigación más enérgicas por parte de los congresos controlado por el partido de la oposición. Por tanto, en un sistema en el que el gobierno dividido es la norma, la polarización del partido es un obstáculo (Lee, 2015).
Un aspecto por considerar tras la polarización de partidos es la confianza de la ciudadanía. Banda y Kirkland (2017) argumentan que la polarización tiende a fomentar el conflicto político, que la mayoría de las personas disgusta. Incluso proponen una teoría la cual defiende que a mayores niveles de polarización de los partidos dentro de las cámaras legislativas se deprime la confianza de los ciudadanos en sus legislaturas. Los partidos más polarizados expresan posiciones políticas muy diferentes, aunado a que producen un costo político potencialmente significativo: tienden a ser más polémicos a medida que la brecha ideológica entre estos se ensancha y los ciudadanos tienden a disgustar los conflictos partidistas. Las percepciones de los ciudadanos sobre el conflicto generan menos confianza en las instituciones gubernamentales porque ven esas instituciones compuestas por políticos que están más interesados en demonizar sus oponentes que en producir políticas públicas benéficas. Para desarrollar su estudio, Banda y Kirkland, utilizan datos de opinión pública extraídos de un módulo integrado en el estudio de elecciones cooperativas del Congreso de 2008. Estas fallas en el proceso legislativo tienen el potencial de hacer un daño considerable para confiar en las instituciones políticas. Para validar su teoría Banda y Kirkland, la ponen a prueba a nivel estatal, ya que los estados ofrecen más variaciones en la polarización legislativa que las que existen a nivel federal. Al ser la variable dependiente, dicotómica, utilizan regresión lógica para evaluar su hipótesis.
Otro aspecto que considerar es que el gobierno dividido estimula la investigación de la actividad en el congreso. Un cambio de gobierno unificado a dividido produce un aumento de cinco veces en el número de audiencias celebradas y cuadruplica su duración. Los modelos de gobierno también ofrecen influencia explicativa porque las mayorías homogéneas son más propensas a investigar al presidente en dicha condición y menos propensos a hacerlo en un gobierno unificado (Kriner y Shwartz, 2008).
El brazo investigador de los comités del congreso conserva la capacidad de crear problemas políticos para el presidente, incluso cuando los esfuerzos del Congreso para combatir el poder ejecutivo legislativamente se ven obstaculizados. En ese sentido, no se debe subestimar la capacidad del Congreso para infligir daño político a través de la investigación. Kriner y Shwartz (2008), sugieren que el partido mayoritario liderado por la oposición es internamente cohesivo y, en consecuencia, preparado y ansioso por combatir el poder. La voluntad del congreso a ejercer sus poderes de supervisión para restringir al ejecutivo está al servicio de los intereses electorales del partido mayoritario. Asimismo, las audiencias serán más frecuente e intenso en un gobierno dividido, en lugar de unificado.
Las teorías de la legislación sugieren que el control partidista dividido de las ramas debería aumentar la actividad investigadora del Congreso en el mismo sentido en que disminuye la capacidad legislativa. Así como los incentivos electorales bajo gobierno dividido la toma de posiciones partidistas y la postura electoral, erosiona el terreno para el compromiso partidista. Por el contrario, en períodos de gobierno unificado, el partido mayoritario en el congreso tiene fuertes incentivos partidistas para no investigar al ejecutivo, por socavar al líder de su partido. Tras esto, surge dos hipótesis 1: el gobierno dividido y la actividad investigadora son relacionados positivamente. Hipótesis competitiva 2: la homogeneidad mayoritaria aumenta la actividad de investigación bajo gobierno dividido, pero disminuye en gobierno unificado. Tras realizar la investigación, Kriner y Shwartz (2008), encontraron que en gobierno dividido la actividad de supervisión se vuelve más frecuente e intensa. En cambio, en gobierno unificado, la actividad investigativa disminuye, particularmente cuando una cohesión de la mayoría del Congreso está en su lugar para defender a su partido.
La causas y consecuencias del gobierno dividido
Los politólogos empezaron a interesarse por conocer las causas del gobierno dividido. En respuesta a ello, aparecieron publicaciones al respecto, en especial cuatro libros que abordaban tanto las causas como las consecuencias. Brandy (1993) en un ensayo examina opiniones de distintos autores sobre las causas de este fenómeno y luego explica las opiniones de estos sobre las consecuencias de este. Florina, uno de los autores entrevistados por Brandy, hace una contribución importante, ya que documenta el surgimiento de este problema en el nivel estatal y muestra que el factor importante en el surgimiento del gobierno dividido en los estados es la disminución del control republicano en las legislaturas de los estados en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial.
Lacy et al. (2017), los investigadores han tratado de determinar el porcentaje del público de EE. UU. que prefiere gobierno dividido. Los estudios de elecciones nacionales estadounidenses (ANES) de 1992 encontraron que el 32% de los estadounidenses pensaba que es mejor cuando una de las partes controla tanto presidencia y Congreso, el 40% cree que es mejor cuando se divide el control entre los demócratas y los republicanos y el 28% respondió que no importa. Distribuciones similares de respuestas son evidentes en las sucesivas encuestas de ANES, el 49% de los encuestados en 2012 expresaron su apoyo al gobierno dividido. Finalmente, algunos votantes pueden preferir un gobierno dividido simplemente como un medio para verificar la otra parte, ya sea para moderar la política o para evitar una concentración de poder.
Con respecto a las consecuencias del gobierno dividido, Buchheim (2019), menciona que “la literatura ha señalado varios inconvenientes, como el estancamiento legislativo, el aumento del conflicto entre sucursales, reacciones más lentas a los choques y la reducción de rendición de cuentas por parte del gobierno” (p.5). Sin embargo, una teoría que combine las causas y consecuencias aún no se ha ideado (Brandy,1993). En este tenor, Bolton y Throwe (2015), argumentan que cuando el congreso es menos capaz de restringir al ejecutivo, el presidente emitirá más órdenes ejecutivas. Por el contrario, en períodos de alta capacidad legislativa, es menos probable que el presidente emita órdenes ejecutivas ante un Congreso opuesto. En general, estos autores profundizan en la comprensión actual de la dinámica de la separación de poderes, la política y los límites del poder ejecutivo. Sugieren que la formulación de políticas presidenciales está condicionada por la capacidad del Congreso. “Los presidentes emiten menos órdenes ejecutivas bajo gobierno dividido” (Bolton y Throwe, 2015: p. 2).
En el mismo sentido, Farhang y Yaver (2016), argumentan que dicha situación alimenta el conflicto legislativo-ejecutivo sobre el control de la burocracia, en respuesta el congreso fragmentará el poder de implementación como una estrategia para mejorar su control. Los autores desarrollan una medida de fragmentación en la implementación de políticas, al recopilar datos sobre estas durante el período 1947–2008, y probar la hipótesis al vincular las estructuras de separación de poderes con el diseño legislativo del poder de implementación fragmentado. Encontraron que el gobierno dividido está fuertemente asociado con la fragmentación en la implementación de políticas (Farhang y Yaver, 2016: p. 401).
Aunado a lo anterior, dicho contexto crea incentivos para que el congreso fragmente el poder de implementación. Lo cual contribuye a la fragmentación a través del conflicto legislativo-ejecutivo sobre el control de la burocracia. Legisladores y grupos de interés son conscientes de que los presidentes poseen considerable capacidad para influir en el comportamiento de la agencia, y diseñan leyes para protegerse contra esa influencia. Por esta razón, los presidentes optan por un control más unificado, centralizado, jerárquico que les brinde más poder (Farhang y Yaver, 2016).
Krehbiel (1996), realiza un importante trabajo donde argumenta que los orígenes del gobierno dividido son las preferencias del electorado. Se cuestiona ¿cómo funciona el gobierno? Más precisamente, ¿cuáles son las consecuencias del gobierno dividido y unificado? Responde que el gobierno dividido está asociado con: “partidismo amargo, pobre desempeño gubernamental, incoherencia política, indecisiones, enfrentamientos, jaque mate, estancamiento, punto muerto y, en la nomenclatura más reciente, embotellamiento” (Krehbiel, 1996: p. 9). Para evaluar el impacto del gobierno dividido en el fracaso de la legislación, recurre al análisis multivariado. Al igual que Mayhew, emplea análisis de regresión. Su variable independiente principal es la existencia de un gobierno unificado o dividido.
Kirkland y Phillips (2018), consideran que el gobierno dividido afecta la capacidad de los legisladores para cumplir plazos críticos. También presentan la hipótesis de que en dicho escenario es más probable que se produzca un retraso cuando los costos personales y políticos que el estancamiento impone no sean importantes. Asimismo, sugieren que el control partidista del poder ejecutivo y legislativo no garantiza un buen gobierno, pero la división del control del partido lo impide. La mayoría de estos esfuerzos empíricos buscan evidencia de que el gobierno dividido reduce la productividad legislativa. Tras su estudio Kirkland y Phillips, encontraron que el gobierno dividido sí afecta la probabilidad de retraso crítico. Los efectos son estadísticamente significativos y sustancialmente significativos. Su análisis de RDD proporcionan la evidencia más fuerte hasta la fecha de que existe una fuerte relación causal entre la presencia de gobierno dividido y la actuación del legislativo.
Finalmente, su análisis indica que el control dividido es más importante cuando los costos privados y políticos del estancamiento no son relevantes. Asimismo, sugieren asos que se pueden tomar para disminuir la frecuencia de estancamiento, como aumentar los costos políticos de inacción, plazos límite o requisitos de cierre del gobierno en el proceso legislativo. Alternativamente, y quizás más atractivos son los costos privados a los legisladores:
“multar o anular su pago o exigir asistencia cuando se retrasan ciertos tipos de legislación” (Kirkland y Phillips, 2018: p. 205).
Conclusiones
Mientras algunos estudios afirman que el gobierno dividido tiene poco efecto sobre la productividad legislativa y sostienen que una legislación más significativa es aprobada durante períodos de gobierno unificado. Otros, argumentan que los gobiernos divididos conducen al estancamiento político a medida que los partidos se bloquean entre sí. Asimismo, varios trabajos teóricos y empíricos han investigado este tema, nuevamente con resultados mixtos. No obstante, a partir de la revisión realizada, es posible concluir que siempre que el partido que ostenta la mayoría en el congreso conserve un conflicto permanente con el partido que ocupa el ejecutivo, tendrá efectos negativos en la aprobación de menos puntos en la agenda, se generara estancamientos y no se podrán llevar a cabo políticas que sean benéficas para la población.
En ese sentido, los partidos políticos definen la agenda que tendrá el gobierno, su composición, el tamaño de gastos del gobierno, prioriza proyectos, entre otros. En consecuencia, a pesar de existir la separación de poderes, y que cada uno de los poderes tenga sus facultades establecidas, gobernar se resume a asuntos de partidos.
Un partido de mayoría unificada puede cumplir su voluntad mientras que el partido minoritario disfruta de pocas oportunidades para dar forma a los resultados. Por tanto, es necesario hacer equipo. Puesto que las decisiones políticas son el resultado de un intenso proceso de negociación. Asimismo, se considera que el control partidista del poder ejecutivo y legislativo no garantiza un buen gobierno, pero la división del control del partido lo impide.
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