Aplicación
del Régimen Aduanero de Excepción - Canasta Familiar Transfronteriza, libre del
Pago de Tributos al Comercio Exterior en la Ciudad de Tulcán, según el
Reglamento de Tránsito Transfronterizo del Convenio Binacional Ecuador Colombia
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Emperatríz Fuertez Narváez[1] https://orcid.org/0000-0001-7967-9834 Instituto Superior Tecnologico Liceo Aduanero Ecuador
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Jorge Ricardo Rivera-Yerovi https://orcid.org/0009-0001-1467-3164 Instituto Superior Tecnológico Liceo Aduanero Ecuador
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Santiago Otero Potosi santiagoandres.otero@liceoaduanero.edu.ec https://orcid.org/0000-0002-3823-9522 Instituto Superior Tecnologico Liceo Aduanero Ecuador
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RESUMEN
Palabras clave: régimen aduanero de excepción; zona de integración fronteriza; residente fronterizo.
Implementation of the Exceptional Customs Regime - Cross-Border Family Basket, Exempt from Paying Foreign Trade Duties in the city of Tulcán, According to the Cross-Border Transit Regulations of the Bilateral Agreement between Ecuador and Colombia
ABSTRACT
The purpose of this research is to promote, in the city of Tulcán, the implementation of the Exceptional Customs Regime - Cross-Border Family Basket, free from formalities and duties on foreign trade for Colombian-origin food and goods intended for the use and consumption of families residing in Tulcán. These families are considered residents of the Border Integration Zone (ZIF) under the Bilateral Agreement between Ecuador and Colombia. This regime was supposed to be applied by the National Customs Service of Ecuador (SENAE) since 2012, once the Regulations on Cross-Border Transit and Transport of people, cargo, vehicles, river, maritime, and aerial vessels were approved under the Bilateral Agreement between Ecuador and Colombia. The methodology employed was descriptive in nature and had a qualitative, non-experimental, and ethnographic design, based on professional experience, as well as surveys, interviews, community engagement workshops, and news reports. As a result of the dissemination of this Exceptional Regime to the Tulcán community, the National Customs Service of Ecuador placed informative banners on the exterior of their offices located at the National Border Service Center (CENAF) at the International Rumichaca Bridge.
Keywords: customs exemption regime; border integration zone; border resident.
Artículo recibido 13 septiembre 2023
Aceptado para publicación: 24 octubre 2023
INTRODUCCIÓN
Las zonas de integración fronteriza, existen de hecho en casi todas las fronteras del mundo en virtud de circunstancias históricas, geográficas, sociales; interrumpida en la mayoría de los casos por barreras artificiales de carácter normativo y político. El mayor o menor grado de integración fronteriza depende en buena medida de la política de los Estados en materia de integración con los vecinos, pero no será posible adelantar verdaderos procesos de integración binacional si no se eliminan esas barreras artificiales y se crean las condiciones adecuadas para la integración de sus zonas de fronteras (Monzón, 2015).
Hablar hoy de globalización conlleva consigo a relacionar la temática de la integración y sus convenios internacionales, los cuales van tipificándose de acuerdo con las regiones, los bloques y los países donde más requieren de desarrollo y necesidad de asociatividad (Azkona, 2013). Los principales objetivos de la OMA son el desarrollo de estándares globales en materia aduanera, la simplificación y armonización de los procedimientos de aduanas, la seguridad del intercambio en la cadena de abastecimiento, la facilitación del comercio internacional, el mejoramiento en la aplicación de aduanas y sus actividades relacionadas, la implementación de actividades contra la falsificación y antipiratería, las asociaciones público-privadas en materia aduanera, la promoción de la integración y la construcción de programas de capacitación sostenibles sobre aduanas globales (Acevedo et al., 2015).
De la misma manera, América Latina, el Caribe y ASEAN enfrentan importantes desafíos para reducir los costos no arancelarios y el tiempo asociado al comercio exterior. Los hallazgos sobre el comercio transfronterizo en el informe anual Doing Business del Banco Mundial revelan esto; este mide el tiempo y el costo (excluidos los aranceles) de tres conjuntos de procedimientos - cumplimiento documental, cumplimiento fronterizo y transporte interno asociados a la exportación e importación de un cargamento de mercancías (Naciones Unidas, 2019).
Las relaciones comerciales de Colombia con Ecuador se establecieron en un área de libre comercio creada por miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) para facilitar el comercio en la región y crear un área que entró en pleno funcionamiento en 1993; además, cabe mencionar que Colombia y Ecuador crearon en 1989 la “Comisión de Vecindad e Integración colombo - ecuatoriana” encargada de impulsar la integración y el desarrollo económico de los dos países; y la existencia de Cámaras de Comercio Binacionales, que brindan herramientas a los empresarios para mejorar las relaciones comerciales entre los dos países (Alvarado, 2019).
Mediante un acuerdo de voluntades, los Gobiernos de Ecuador y Colombia, acordaron la creación de la canasta familiar transfronteriza (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2012), como parte del Convenio de Esmeraldas el asunto, en beneficio de los residentes transfronterizos de ambas partes, sin tener ningún listado de productos específicos, sino más bien esta se mediría en relación al salario mínimo de cada país; asignándole para el Ecuador cuatro (4) salarios básicos unificados como valor total de la canasta familiar transfronteriza. De esta manera, una unidad familiar puede ingresar con alimentos y bienes de procedencia colombiana que no superen el valor de 4 SBU y repartidos de la siguiente manera: En alimentos cada ítem de la factura colombiana no debe superar el 10% de los cuatro (4) SBU, de igual manera en caso de que se transporte un bien portátil este no debe superar el 20% de los 4SBU (Obando et al., 2022).
Con estos antecedentes, se plantea la interrogante: ¿Qué gestión hace falta para que en el Control de Aduana del Puente Internacional Rumichaca de la ciudad de Tulcán, se dé inicio con la aplicación del Régimen Aduanero de Excepción de Tributos al Comercio Exterior denominado Canasta Familiar Transfronteriza, que beneficia a la ciudadanía tulcaneña (residentes transfronterizos), y que se dispuso mediante el Reglamento de Tránsito y Transporte Transfronterizo firmado en el año 2012, y que es parte del Convenio Binacional entre Ecuador y Colombia?
La presente investigación se la realizó en vista de que se constató que existe un desconocimiento general de los habitantes de Tulcán y un desconocimiento parcial de las autoridades locales, sobre el Régimen Aduanero de Excepción de Tributos al Comercio Exterior denominado Canasta Familiar Transfronteriza y que está determinada en el Art. 12 del Reglamento de Tránsito y Transporte Transfronterizo del Convenio Binacional Ecuador – Colombia; con lo cual se estaría privando a los residentes de Tulcán del gozo de los beneficios que brinda dicho Régimen Aduanero; permitiéndoles adquirir productos alimenticios y bienes de procedencia colombiana, libres del pago de tributos al comercio exterior, destinados para consumo y uso de su familia, siempre y cuando se enmarquen dentro de los parámetros establecidos.
METODOLOGÍA
La metodología utilizada en la presente investigación fue descriptiva, según lo manifiesta Otero-Potosi et al. (2023) en la cual establece que este enfoque busca una comprensión inicial de la realidad que surge de las observaciones directas del investigador, así como del conocimiento obtenido al leer o examinar información proporcionada por otros autores. De igual manera, se aplicó una metodología cuantitativa tal como lo recomienda Gómez et al. (2020), al decir que se puede utilizar para ayudar a generar hipótesis de evaluación, mejorar el diseño del cuestionario y extender los resultados de la evaluación cuantitativa, mejorando así la calidad del procesamiento del análisis de datos recopilados.
Por lo amplio de la temática, tuvo que ser de corte etnográfico, coincidiendo con lo que menciona Jagadeesan et al. (2023) que define a la investigación de naturaleza etnográfica, como un método de idóneo para comprender la forma de vida de una determinada unidad social, ya sea una familia, una clase, un colegio o una escuela, por lo tanto este estudio fue direccionado hacia los residentes fronterizos de la ciudad de Tulcán, quienes son parte de los beneficiarios del Régimen Aduanero de Excepción - Canasta Familiar Transfronteriza, libre del pago de tributos al Comercio Exterior.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
El presente trabajo investigativo está basado en el análisis técnico del Convenio Binacional Ecuador – Colombia firmado en el año de 1990 y de su Reglamento sobre tránsito y transporte transfronterizo de personas, carga, vehículos, embarcaciones fluviales, marítimas y aeronaves, firmado en el año 2012; ante la existencia de varios Casos Penales de Acciones de Protección interpuestas por ciudadanos colombianos y ecuatorianos en contra del SENAE, frente a las Denuncias por presunción del Cometimiento de un Delito contra la Administración Aduanera (COIP) ; y que, luego de haberse realizado las investigaciones técnico científicas, los Jueces de turno dispusieron Sentencias Judiciales de devolución de ciertos bienes aprehendidos por la Aduana del Ecuador, aduciendo una mala aplicación del Art. 12 del “Reglamento de Tránsito y Transporte Transfronterizo del Convenio Binacional”, el cual define a la Canasta Familiar Transfronteriza, de la siguiente manera:
(…) El Residente de la ZIF de un país, puede traer consigo productos de la Canasta Familiar Transfronteriza, necesaria para la subsistencia básica cotidiana para el grupo familiar constituido, por un valor equivalente a cuatro (4) salarios básicos unificados mensuales para Ecuador…”; siendo que el número de unidades por producto no deberá exceder del siguiente esquema, el cual se verificará con la Factura Comercial: Alimentos 10% de los 4 SBU y Bienes 20% de los 4 SBU.; es decir que, el monto total de la Canasta Familiar Transfronteriza actual, sería de 1.800 dólares americanos, siempre y cuando cada ítem de la factura comercial en lo relacionado a alimentos no supere los 180 dólares americanos y si se trata de bienes, no debe superar los 360 dólares americanos.
Como se puede observar, los beneficios de este Régimen Aduanero de Excepción conocido como Tráfico Fronterizo (Art. 166 – COPCI), son únicamente para los Residentes ecuatorianos de la Zona de Integración Fronteriza (ZIF), que deseen adquirir productos de procedencia colombiana para el uso y sustento del núcleo familiar, de acuerdo a los parámetros establecidos en el artículo 12 del Reglamento Transfronterizo.
Mediante el cumplimiento de dichas Sentencias Judiciales, el SENAE habría cumplido con el propósito principal por el cual se firmó el Convenio Binacional Ecuador - Colombia, tal como lo manifiesta Rosero et al. (2022) estos gabinetes binacionales han sido originados como un mecanismo político bilateral del más alto nivel en donde se reúnen los jefes de Estado con sus respectivos gabinetes ministeriales; su objetivo es impulsar y concretar los proyectos de carácter binacional en donde se da énfasis al desarrollo y crecimiento económico de las poblaciones fronterizas, la actividad socio cultural y deportiva en donde se trata de fortalecer las relaciones y los procesos de integración entre Ecuador y Colombia.
Figura Nº 1
Zona de Integración Fronteriza Ecuador - Colombia
Nota: Diario EL COMERCIO, 22 de mayo 2019
El diferencial cambiario a la fecha de la presente investigación, entre el dólar y el peso colombiano cuya equivalencia es 1 dólar = 4.500 pesos colombianos, habría incrementado el consumismo de productos colombianos por parte de los ecuatorianos en general (Sarmiento, 2023); lo cual se vería reflejado en la congestión vehicular en sentido Norte – Sur, en el Control de Aduanas del Puente Internacional Rumichaca, a través del cual una gran cantidad de vehículos, transportaban alimentos y bienes portátiles adquiridos en las ciudades sureñas de Colombia (Ipiales y Pasto).
Entre las funciones del Cuerpo de Vigilancia Aduanera, se encuentra el Registro minucioso de los vehículos que ingresan al país, de acuerdo al Art. 479 COIP; en el Control Aduanero del Puente Internacional Rumichaca, el funcionario aduanero primeramente consulta al conductor del vehículo, si transporta bienes tributables (mercancías); y en el caso de que la respuesta sea afirmativa, el funcionario aduanero que realizó el Registro del vehículo, traslada las mercancías a las instalaciones del del Centro Nacional de Atención Fronteriza (CENAF), a fin de que los Funcionarios del Departamento de Zona Primaria del SENAE, realicen el cálculo y el cobro de los tributos al comercio exterior correspondientes.
Frente a esta realidad y con autorización del Comandante del VIII Distrito Carchi del C.V.A., se realizaría una encuesta digital de 4 (cuatro) preguntas relacionadas con el tema de investigación, dirigida exclusivamente a los 24 funcionarios que conformaban la II sección de guardia de la Base Operativa “Puente Internacional” del C.V.A.
1. En la aplicación del Convenio binacional del tránsito de personas medios de transporte y de las normativas del SENAE para su aplicación, al personal se le encuestó si consideraba que, en el Control Aduanero de Rumichaca, se estaba aplicando el Régimen de la Canasta Familiar Transfronteriza; obteniendo como resultado que, el 37% manifiesta que casi siempre, el 33% señala que siempre, el 20% menciona que rara vez, y el 33,3% dice que nunca.
Figura. 2
Tabulación correspondiente a la Pregunta # 1 – Encuesta al personal del C.V.A.
Nota: Gmail – Drive
Del análisis del resultado y en contraste con el procedimiento operativo aplicado por los funcionarios del C.V.A. durante el Registro vehicular, se puede deducir que, el Régimen de la Canasta Familiar Transfronteriza se aplica parcialmente y de manera informal, únicamente cuando se trata de víveres, ya que en el caso de bienes portátiles proceden con el pago de tributos al Comercio Exterior a través de la Declaración Aduanera Simplificada (DAS). Si el SENAE aplicara correctamente el Art. 166 del Código Orgánico de la Producción Comercio e Inversiones (COPCI) – Tráfico Fronterizo, como lo que es, un Régimen Aduanero de Excepción de Tributos al Comercio Exterior; entonces, los residentes de la Zona de Integración Fronteriza, solo tendrían que justificar documentadamente ante la administración aduanera que: Su lugar de residencia dentro de la ZIF, y especificar con qué frecuencia tiene planificado realizar la adquisición de la canasta familiar transfronteriza.
2. En la aplicación del Convenio binacional del tránsito de personas medios de transporte y de las normativas del SENAE para su aplicación, al personal se le encuestó si consideraba necesario recibir una capacitación técnica de parte del SENAE, respecto a la aplicación de la Canasta Familiar Transfronteriza; el resultado es el siguiente, el 66,7% manifestó que siempre, el 20,8% que casi siempre el 12,5% se distribuyó en que rara vez y nunca, necesitarían capacitación.
Figura 3
Tabulación correspondiente a la Pregunta # 2 – Encuesta al personal del C.V.A.
Nota: Gmail - Drive
Al respecto se puede decir que, es imprescindible que el SENAE, proporcione la capacitación técnica relacionado con el trámite formal que conlleva ingresar productos extranjeros al país, libre del pago de tributos al comercio exterior, al amparo de un Régimen Aduanero de Excepción (Art, 166 COPCI – Tráfico Fronterizo); con la finalidad de que no exista un mal uso de este Régimen, lo cual podría ser sancionado con multas por Contravención Aduanera.; tal como lo manifiesta Poveda et al., (2018) para el análisis de esta investigación sobre el mal uso de las exenciones o suspensiones Tributarias Aduaneras, es importante conocer la facultad que tiene la SENAE como Órgano Sancionador y Controlador, dentro del sistema administrativo ecuatoriano. Dentro del análisis transcrito anteriormente sobre el derecho administrativo sancionador enmarcaremos a la SENAE Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador el mismo que esta facultado para sancionar las contravenciones por el mal uso de la exenciones o suspensiones tributarias aduaneras.
3. En la aplicación del Convenio binacional del tránsito de personas medios de transporte y de las normativas del SENAE para su aplicación, el personal fue cuestionado acerca de, si durante sus labores cotidianas, en alguna ocasión se presentó algún usuario pretendiendo ingresar alimentos y bienes por un monto de 4 Salarios Básicos Unificados = $1.800, al amparo de Canasta Familiar Transfronteriza. Dando como resultado que: el 37,5% dice que rara vez, el 29,2% señala que casi siempre, el 25% asegura que nunca y el 8,3% afirma que siempre.
Figura 4
Tabulación correspondiente a la Pregunta # 3 – Encuesta al personal del C.V.A.
Nota: Gmail – Drive
El contraste de estos resultados con la realidad operativa que se vive en el Control de Aduana del Puente Rumichaca, ayudaría a determinar que, el flujo de personas nacionales que retornan al país a bordo de sus vehículos particulares, llevando consigo víveres y uno que otro bien portátil, es muy alto: En lo relacionado a víveres se podría decir que el valor estaría dentro de lo permitido, en vista de que la capacidad de almacenaje de un automóvil es muy limitada y que para poder transportar víveres por el valor máximo de 1.800 dólares se requeriría un vehículo de mayor capacidad de carga, teniendo en cuenta que por diferencial cambiario monetario, el poder adquisitivo del dólar es superior en Colombia.
4. En la aplicación del Convenio binacional del tránsito de personas medios de transporte y de las normativas del SENAE para su aplicación, se le preguntó al personal, si Consideran que en caso de que algún ciudadano tulcaneño pretendiera dar mal uso al Régimen de la canasta familiar transfronteriza, debía ser sancionado como una Contravención Aduanera. Se obtuvo las siguientes respuestas: El 66,7% se manifestó por el siempre, el 20,8% por casi siempre y el 12,5% se distribuyó entre, rara vez y nunca.
Figura 5
Tabulación correspondiente a la Pregunta #4 – Encuesta al personal del C.V.A.
Nota: Gmail – Drive
Del contraste con la realidad operativa en el control de aduana, se puede deducir que los funcionarios están conscientes de que, existiría la posibilidad de que muchas personas pretenderán abusar de este Régimen Aduanero y tratar de comercializar algunos productos; violando la normativa que expresamente señala que, los productos de la canasta familiar transfronteriza, es únicamente para uso y consumo del núcleo familiar (Art. 12 Reglamento de Tránsito y Transporte Transfronterizo).
En vista de que, los funcionarios del C.V.A., no tendrían claro cuál sería el procedimiento técnico que el residente fronterizo debería seguir para beneficiarse del Régimen Aduanero de Excepción - Canasta Familiar Transfronteriza, libre del pago de Tributos al Comercio Exterior; el día 30 de enero de 2023, el señor Director Distrital del SENAE – TULCAN, en una entrevista habría manifestado que, al momento recién se encontraban trabajando en la búsqueda de un método que permita al SENAE, llevar un control sobre los productos y bienes que ingresen bajo el amparo de la canasta familiar transfronteriza, así como poder determinar la frecuencia con la que los residentes fronterizos podrán a ver uso de este Régimen Aduanero.
Por lo que se espera que, en la elaboración de las respectivas Directrices, sean considerados los aportes técnicos proporcionados al Director Distrital de la Aduana de Tulcán, fruto de un Foro con estudiante de un Instituto Superior Tecnológico de la ciudad y de un taller de vinculación con la sociedad tulcaneña; entre los que se podría considerar, que un residente fronterizo podría justificar documentadamente su residencia dentro de la ZIF ante la administración aduanera, con la presentación de la carta de servicios básicos, la cual debería estar a nombre de la misma persona que consta la factura comercial colombiana y que por su puesto debe estar presente para realizar dicho trámite.
Otra de las aportación técnicas proporcionadas al Director Distrital, habría sido que, debería tomarse en cuenta que, los Tratados y Convenios Internacionales están tipificados en la Sección IV – Regímenes de Excepción (exclusión) del Código Orgánico de la Producción Comercio e Inversiones (COPCI), Art. 166 como Tráfico Fronterizo: “De acuerdo con los tratados y convenios internacionales, se permite el intercambio de mercancías de uso o consumo familiar entre ciudades fronterizas libre de formalidades y del pago de tributos al comercio exterior, dentro de los límites geográficos que determine la administración aduanera del país”; la exclusión de las Formalidades al Comercio Exterior permiten realizar el trámite de Régimen Aduanero de una manera simplificada ante el SENAE; por lo que la administración aduanera tendrá que codificar este Régimen Aduanero de Canasta Familiar Transfronteriza en el sistema electrónico Ecuapass y de esa manera llevar un registro que permita controlar el uso correcto de este régimen aduanero por parte de los residentes fronterizos; so pena de ser sancionados con multas por concepto de Contravención Aduanera en el supuesto caso de hacer mal uso de este Régimen de Excepción.
Al igual que se aplican en los demás Regímenes de Excepción, cuya constancia es el Documento Electrónico codificado que emite el SENAE, igualmente se debería aplicar en el Régimen Aduanero de Excepción de la canasta familiar transfronteriza; ya que, dicho documento electrónico serviría para justificar la legal tenencia de cualquier bien portátil que haya ingresado libre del pago de tributos al comercio exterior, tomando en cuenta que existen otras instituciones de control fronterizo que ejecutan sus operativos en la vía púbica al interior de la ciudad.
Mediante correo electrónico institucional de fecha 31 de enero de 2021, se habría enviado al Director Distrital del SENAE de Tulcán, todas las ideas mencionadas anteriormente, a fin de que sean analizadas técnicamente por los departamentos correspondientes; en vista de que se tornó un asunto de suma urgencia la creación de las Directrices necesarias, para formalizar la aplicación del Régimen de Excepción de Canasta Familiar Transfronteriza en el control de aduanas del Puente Internacional Rumichaca,
Ante la expectativa generada en la población tulcaneña, a causa de la socialización de esta temática, el SENAE habría dispuesto publicitar en el CENAF la normativa establecida en el Reglamento de Tránsito Transfronterizo, en fin de que la sociedad tulcaneña, que desee beneficiarse de este Régimen que otorga el Convenio Binacional entre Ecuador y Colombia; aun sabiendo el impacto negativo que se generaría ante la reducción de las recaudaciones por concepto del cobro de tributos al comercio exterior a través de la Declaración Aduanera Simplificada (DAS), de bienes portátiles transportados por los residentes fronterizos y cuyo valor sea inferior a que 360 USD.
En la fase final de esta investigación, se habría procedido a dar una inducción sobre la norma legal del Régimen de Excepción de Canasta Familiar Transfronteriza, dirigida al personal del Batallón de Infantería “Galo Molina” acantonado en la ciudad de Tulcán, y que dentro de sus labores operativas está la realización de operaciones conjuntas de control en la vía pública. Como resultado de esta inducción, muchos militares que prestan servicios o que residen en otras poblaciones que también están consideradas parte de la Zona de Integración Fronteriza como son: Tufiño y El Carmelo, se encargaran de transmitir lo aprendido en dichas localidades.
CONCLUSIONES
Se puede concluir que, el objetivo planteado en la presente investigación, como fue el de: “…promover en la ciudad de Tulcán, la aplicación del Régimen Aduanero de Excepción - Canasta Familiar Transfronteriza …”, aplicando una metodología cualitativa en base al análisis técnico de las definiciones de: Zona de Integración Fronteriza, Residente Fronterizo, y Canasta Familiar Transfronteriza, contempladas en el Convenio Binacional entre Ecuador y Colombia (1990) y su Reglamento de Tránsito y Transporte Transfronterizo (2012); así como del análisis técnico del Art. No. 166 del COIP - Régimen de Excepción de los tributos al comercio exterior, generó un gran impacto en la ciudadanía tulcaneña, por lo que la Autoridad Aduanera del Distrito Carchi, inició administrativamente con la elaboración del Manual para la Aplicación del Régimen Aduanero de Excepción de la Canasta Familiar Transfronteriza en el Puente Internacional de Rumichaca; de esta manera hemos contribuido al conocimiento científico del Comercio Exterior, haciendo prevalecer la jerarquía de la Norma Supranacional, como lo es el Convenio Binacional entre Ecuador y Colombia (1990) y su Reglamento (2012) de Tránsito y Transporte Transfronterizo de personas, carga, vehículos, embarcaciones fluviales, marítimas y aeronaves, sobre la Normativa Legal Nacional - Ley Orgánica de la Producción Comercio e Inversiones (COPCI) que regula el Comercio Exterior en el Ecuador.
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