Ausencia de Independencia
Judicial en Bolivia por Falta de Presupuesto
https://orcid.org/0000-0002-2640-3110
Investigador Independiente
Trinidad – Bolivia
RESUMEN
El presente artículo analiza la Independencia Judicial en Bolivia desde su dimensión Institucional, ya que desde su Constitución Política del Estado de 2009 a la fecha, uno de los factores que impide la materialización de una verdadera Independencia en la justicia es la falta de autonomía presupuestaria por un lado y su precaria asignación por otro, hechos que denotan no dar la debida importancia el principio de división de poderes y al rol que cumple el Órgano Judicial que es fundamental para garantizar el Estado de Derecho y la administración de justicia que precautele el cumplimiento de la garantía del respeto de los Derechos Humanos, de la Constitución y las Leyes.
Palabras clave: institucional; presupuesto; independencia; autonomía; precario
The Decline of the Judicial Career in Bolivia
ABSTRACT
This article analyzes one of the fundamental pillars of Judicial Independence in Bolivia, such as the Judicial Career recognized in its Political Constitution of the State of 2009, which to date has not reached an ideal procedure that can provide a solution to different factors that prevent the institutionalization of the Judicial Branch as the Composite Power of the State, a reason that has unleashed different institutional crises and constitutional and international demands before the Inter-American Court of Human Rights that can generate responsibility for the State, but the most important thing is that the guarantee is not being complied with of judicial independence, to the extent that external interference is limited or avoided in terms of the appointment, promotion and dismissal of justice operators.
Keywords: system; subsystems; institutionalization; interference; impartiality
Artículo recibido 20 setiembre 2023
Aceptado para publicación: 28 octubre 2023
INTRODUCCIÓN
Desde la mirada de la Comisión Internacional de los Derechos Humanos, la independencia Institucional, se refiere a la relación que guarda la entidad de justicia dentro del sistema del Estado respecto de otras esferas de poder e instituciones estatales.
La independencia de la judicatura, de acuerdo a los Principios Básicos relativos a la Independencia a nivel institucional señala que, “debe ser garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país siendo primordial que dicha independencia se garantice jurídicamente al más alto nivel posible; de esta forma no solamente debe encontrarse consagrada en la Constitución sino también en la legislación”[2].
El Comité de Derechos Humanos se ha pronunciado también al respecto al señalar que: “19. (…) Toda situación en que las funciones y competencias del poder judicial y del poder ejecutivo no sean claramente distinguibles o en la que este último pueda controlar o dirigir al primero es incompatible con el concepto de un tribunal independiente. Es necesario proteger a los jueces contra los conflictos de intereses y la intimidación. Para salvaguardar su independencia, la ley debe garantizar la condición jurídica de los jueces, incluida su permanencia en el cargo por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, condiciones de servicio, pensiones y una edad de jubilación adecuadas”[3].
De lo expuesto anteriormente se puede identificar los ámbitos donde debe aplicarse la independencia institucional los mismos que se desarrollaran a continuación:
Independencia financiera y administrativa
Respecto la independencia financiera la Comisión Interamericana ha reiterado en diversas ocasiones que: “49. Un aspecto esencial para garantizar la independencia institucional es que el poder judicial, Fiscalías y Defensorías no dependan para su disposición y manejo de otros poderes o entidades y cuenten con recursos suficientes para posibilitar el desempeño adecuado de las funciones que se les han encomendado. Aún cuando existe un entendimiento generalizado sobre la importancia que tiene revestir de independencia al poder judicial, la fiscalía y defensoría general en cuanto su asignación presupuestal y el manejo del presupuesto, la Comisión observa con preocupación que lo anterior no siempre se encuentra reflejado en las constituciones de los Estados de la región, ni incluso para el poder judicial, de tal forma que en varios Estados, en la práctica, existe dependencia de las entidades de justicia al poder ejecutivo cuando éste propone el presupuesto, o bien, al poder legislativo, cuando éste se encuentra encargado de asignarlo o aprobarlo. Asimismo, en algunos Estados donde la fiscalía o defensoría no son independientes institucionalmente, la asignación y el manejo de su presupuesto puede depender de la institución a la cual se encuentra adscrita. 50. La Comisión considera que los Estados que no establecen en su marco normativo un porcentaje mínimo de presupuesto asignado los órganos de administración de justicia generan amplios riesgos a la independencia institucional precisamente por su sujeción a las decisiones que sobre el monto de su presupuesto puedan tomar discrecionalmente el poder ejecutivo, el poder legislativo u otros órganos del poder público y las consecuentes negociaciones que pueden verse obligados a realizar para lograr la asignación de un presupuesto adecuado. Lo anterior, además del efecto que pudiera también tener la inseguridad en el presupuesto de manera directa en las condiciones de servicio de las y los operadores de justicia”[4].
Por otro lado, la Comisión ha considerado que el poder judicial debe poder participar efectivamente en la elaboración de su presupuesto y en las deliberaciones que sobre el mismo realice el órgano legislativo[5]
En el marco constitucional boliviano si bien el art. 178.II de su Constitución establece como una garantía de la independencia judicial en su numeral 2 la autonomía presupuestaria de los órganos judiciales, en la práctica, dichos estándares fueron y siguen siendo sistemáticamente inobservados, ya que por un lado el art. 158 – 11 de la misma CPE el Poder Ejecutivo propone el Presupuesto General del Estado a través del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas al Poder Legislativo encargado de asignarlo o aprobarlo, por lo que al estar inmersos dentro de esta propuesta, existe dependencia de las entidades de justicia a los otros Poderes del Estado, y por otro lado el Estado continúa sin invertir en justicia, si bien en el discurso público existe un consenso sobre la importancia de la administración de justicia para la paz y la vigencia del Estado de Derecho, éste continúa siendo uno de los rubros que menor presupuesto recibe, es así que desde la gestión 2014 hasta 2022 el presupuesto que tuvo el Órgano Judicial para su trabajo tiene un promedio entre el 0,26% y el 0,48%. (Ver Gráfico 1 de Ilustraciones)
Según el art. 228 de la Ley 025 del Órgano Judicial[6] que regula la estructura, organización y funcionamiento de esta entidad, regula que su presupuesto no está integrado al 100% con recursos del Tesoro General del Estado, así en lo material se tiene que un porcentaje mayoritario de dicho presupuesto proviene de fondos propios, mismos que principalmente emergen del sistema de Derechos Reales (Ver gráfico 2 de Ilustraciones); pese a ello en la gestión 2021 surgió un proyecto de Ley de Reforma al régimen de Derechos Reales proveniente del Órgano Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia que propone que esa instancia pase a tuición de esa cartera de Estado, quedando el Órgano Judicial solo con una participación en su directorio para su administración, pero que tenga como representante al Ejecutivo[7], esta situación fue ampliamente observada por la academia y juristas, quienes alertaron que el traspaso de la administración de Derechos Reales realmente significaría una total dependencia del Órgano Judicial, considerando que sólo recibe el 0.39% del TGN para su funcionamiento, en esta parte es bueno rememorar que un mismo panorama se registró cuando mediante Ley 483 de 25 de enero de 2014, el sistema de notarios de fe pública que se encontraban bajo administración del Poder Judicial a través del Consejo de la Judicatura pasó bajo tuición y administración del Ministerio de Justicia que es parte del Órgano o Poder Ejecutivo, aminorando un 25 % el ingreso económico que sustentaba al Poder Judicial, ya que por Ley N° 1115 de 29 de octubre de 2018, Ley que Modifica la Ley 483 del Notariado Plurinacional, se establece que “La Dirección del Notariado Plurinacional transferirá anualmente al Órgano Judicial, el setenta y cinco (75%), y al Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, el veinticinco por ciento (25%), del total de los ingresos netos por recursos propios específicos de cada gestión fiscal concluida; este importe prevé la deducción de sus gastos operativos”. Es importante aclarar que dentro el precario porcentaje de asignación de Presupuesto no sólo están incluidos la totalidad de las entidades del Órgano Judicial sino todas aquellas relacionadas a justicia inclusive ajenas al propio Poder Judicial, tales como el Ministerio Público, Tribunal Constitucional Plurinacional, Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, Servicio Plurinacional de Defensa Pública SEPDEP, Servicio Plurinacional de Asistencia a la Víctima SEPDAVI, y la Escuela de Jueces del Estado.( Ver Gráfico 3 en Ilustraciones)
La problemática planteada ha llamado la atención en los últimos años la atención de organismos Internacionales, mismas que en cada visita han coincidido en reiteradas recomendaciones para que Bolivia incremente el presupuesto del sector justicia, tal el caso del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes en su “Informe sobre la Investigación de los hechos de violencia y vulneración de los derechos humanos ocurridos en Bolivia entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de 2019”, que enfatiza la importancia de que el Estado provea recursos adecuados para la justicia y establece que, uno de los factores que trascienden a la independencia judicial y la intromisión política es el restringido presupuesto asignado al sector justicia[8].
El aspecto financiero es la base de la independencia del Órgano Judicial, y en Bolivia se hace más evidente la dificultad de lograr esta independencia y otra muestra de ello es el recorte presupuestario al Órgano Judicial producido en la gestión 2021 que ha reducido el 7% de sus recursos asignados, que ha influido en los niveles salariales y otros recortes internos, que afectan al desarrollo de las labores de cada una de estas instancias y por lo tanto en la independencia financiera[9], que si bien se habría generado en el marco de una Política Estatal de reacción a la situación económica producida por la emergencia sanitaria de la Pandemia Covid 19, deja entrever la dependencia financiera de éste Órgano del Estado, encontrándose en su primer semestre al límite de paralizar sus funciones toda vez que al haber sufrido dicho recorte presupuestario radical y totalmente discrecional a través de la Ley Financial N°1356, ha afectado en sus servicios recurrentes como el pago de alquileres, servicios de seguridad física, mantenimiento de sus inmuebles, la dotación de material de escritorio, mobiliario y equipamiento informático para brindar un mejor servicio y principalmente fue afectado el presupuesto destinado a cubrir los salarios de su personal, que va en contra de un derecho adquirido a favor del trabajador, también en esa oportunidad se resaltó que administrativos ganaban más que los propios jueces[10].
En la visita especial de 2022 del Relator Especial Diego García-Sayán sobre la independencia de los Magistrados y abogados de la Organización de las Naciones Unidas a invitación del propio gobierno, dentro su Informe Conclusivo taxativamente señaló: “113. El Estado debe dotar de recursos apropiados al órgano judicial. Dicha dotación podría establecerse por ley, con un porcentaje mínimo del presupuesto nacional. El presupuesto debe poder abordar una mejora de sueldos de los operadores de justicia, la creación de nuevos juzgados, la formación del personal y que el órgano judicial mejore su cobertura en todos los municipios del país”[11], en este punto Bolivia es uno de los países con más baja escala salarial de sus operadores de justicia y ello conlleva que aquellos profesionales más calificados y meritorios no se sientan atraídos al sector público para la administración de justicia y también este factor también incide en temas de corrupción dentro el Órgano Judicial.
Así mismo la Asociación de Jueces y Magistrados de Bolivia durante las gestiones 2021 y 2022 han emitido diferentes pronunciamientos públicos solicitando el Incremento de la Asignación de un Presupuesto que garantice condiciones del servicio de las y los operadores de justicia conforme al incremento de las necesidades cada día crecientes en los 341 municipios que compone el Estado de Bolivia y la restitución de los salarios que se vieron vulnerados con el recorte presupuestario de 2021 que alcanza a cubrir la planilla presupuestaria de personal del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Tribunales Departamentales, Consejo de la Magistratura y Dirección Administrativa Financiera del Órgano Judicial, que está compuesta por ítems distribuidos en 26 niveles de remuneración básica. [12]
Por último, recientemente el mes de marzo de 2023 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en una visita in loco a Bolivia, que tuvo por objeto observar la situación de los derechos humanos en el país, consignó dentro sus Observaciones preliminares de 31 de marzo de 2023 : “41. Sumado a lo anterior, el presupuesto precario asignado al sector justicia, que en 2023 no pasó del 0.5% del presupuesto total del Estado, provoca una debilidad del sistema derivada de la escasez de recursos económicos y humanos para cumplir con sus respectivos mandatos, generando además dependencia del poder ejecutivo. Según datos de 2022, el Servicio Plurinacional de Defensa Pública de Bolivia solo tiene capacidad para cubrir el 29% de los municipios, mientras que cada Departamento cuenta con una sola Fiscalía”[13].
METODOLOGÍA
Enfoque y tipo de Investigación
El Enfoque y tipo de Investigación será desde un enfoque documental toda vez que se realiza en base a fuentes de carácter documental, leyes, informes de rendición de cuentas, organigramas, etcétera.
Métodos teóricos
Se aplicarán en la presente investigación los siguientes métodos teóricos de investigación:
Método de análisis y síntesis, mediante el cual se podrá descomponer los diferentes factores que comprende la independencia judicial en el ámbito institucional.
Método Teórico Dogmático, a través del cual se realizará la revisión de la normativa en torno a la independencia judicial presupuestaria.
Método sistémico, que permitirá realizar un análisis de las partes que componen la problemática en su interrelación para una comprensión sistémica de la temática investigada.
Técnicas de Investigación
Las Técnicas de Investigación que se emplearán en el presente trabajo de investigación serán:
§ Técnicas documentales.
§ Análisis de contenido.
Resultados y discusión
Para poder obtener la información científica suficiente para el análisis del problema de la presente investigación, de acuerdo al diseño metodológico establecido previamente, se ha procedido a la aplicación del muestreo estadístico aleatorio para la muestra de las gestiones de 2014 a 2022 en base datos arrojados por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, considerando los siguientes criterios:
§ Asignación Presupuestaria del Tesoro General de la Nación al Órgano Judicial.
§ Porcentajes
§ Recursos propios.
Entre los principales hallazgos se advirtió como se demuestra con el gráfico 1 del apartado para ILUSTRACIONES que en los últimos 9 años el Estado ha presupuestado para el Órgano Judicial menos del 0.5 % del 100% del Presupuesto Anual General, es decir que un Poder tan importante del Estado encargada de resguardar los derechos y obligaciones del soberano y por lo tanto resguardar el cumplimiento de la Constitución y las leyes se ve limitado en sus funciones por esta precaria asignación de recursos, siendo esta una limitante a su Independencia Judicial que por supuesto afecta a la calidad de justicia en Bolivia ya que por un lado el sistema judicial y acceso a la misma para 2021 llegó a 166 de 341 municipios distribuidos en 96 provincias dentro de los nueve (9) departamentos que conforma el país, que en porcentajes alcanza solamente el 48,68% municipios de Bolivia, es decir ni la mitad[14].
Del gráfico 2 se demuestra que del 100% de los recursos del Órgano Judicial el mayor porcentaje lo hacen los específicos cuales son los recursos propios generados de la oficina de Derechos Reales y donaciones que los asignados por el Tesoro General de la Nación TGN por parte del Estado.
Del gráfico 3 se puede observar que para la repartición de los recursos asignados al Órgano Judicial se toman en cuenta instituciones independientes a este Órgano inclusive del Órgano Ejecutivo tal el caso del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, e instituciones que pertenecen a la misma como el Servicio Plurinacional de Defensa Pública SEPDEP y Servicio Plurinacional de Asistencia a la Víctima SEPDAVI.
Gráfico N° 1: Presupuesto del Órgano Judicial gestiones 2014 al 2022
|
Presupuesto del Órgano Judicial |
Año 2014 |
Año 2015 |
Año 2016 |
Año 2017 |
Año 2018 |
Año 2019 |
Año 2020 |
Año 2021 |
Año 2022 |
|
Presupuesto Órgano Judicial |
0,26% |
0,27% |
0,38% |
0,29% |
0,34% |
0,35% |
0,36% |
0,32% |
0,48% |
|
Presupuesto del TGN |
99,74% |
99,73% |
99,62% |
99,71% |
99,66% |
99,65% |
99,64% |
99,68% |
99,52% |
*En base a datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Gráfico 2: Distribución de Recursos del Órgano Judicial periodo 2014 - 2021
|
Presupuesto del Órgano Judicial |
Año 2014 |
Año 2015 |
Año 2016 |
Año 2017 |
Año 2018 |
Año 2019 |
Año 2020 |
Año 2021 |
|
Recursos del TGN |
40,14% |
35,54% |
38,80% |
41,94% |
37,32% |
37,43% |
40,91% |
40,91% |
|
Recursos Específicos |
59,52% |
60,64% |
61,20% |
56,68% |
62,58% |
62,57% |
58,98% |
58,98% |
|
Recursos de Donación |
0,34% |
3,82% |
0,00% |
1,38% |
0,10% |
0,00% |
0,12% |
0,12% |
|
Total |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
*Fuente: Fundación CONSTRUIR en base a datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
Grafico 3: Presupuesto Asignado al Sector Justicia para 2022
|
Institución |
Presupuesto em Bs. |
Porcentaje |
|
Órgano Judicial |
1060875146 |
0,349% |
|
Fiscalía General |
224474781 |
0,074% |
|
SEPDEP |
10901611 |
0,004% |
|
Tribunal Constitucional Plurinacional |
73758218 |
0,024% |
|
SEPDAVI |
5159743 |
0,002% |
|
Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional |
66347098 |
0,022% |
|
Escuela de Jueces del Estado |
8684601 |
0,003% |
|
TOTAL |
1450201198 |
0,48% |
*Fuente: Fundación CONSTRUIR en base a datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
CONCLUSIONES
Podemos concluir señalando que se pudo demostrar de los datos previstos, que durante los últimos nueve (9) años en promedio los recursos del TGN representaron en promedio el 0,34% del presupuesto anual del Órgano Judicial, lo cual hace evidente la ausencia de un presupuesto adecuado impidiendo su autonomía presupuestaria que por mandato constitucional forma parte de su independencia judicial.
También se ha evidenciado que en su asignación intervienen otros poderes del Estado, tal el caso del Órgano Ejecutivo que propone al Órgano Legislativo el presupuesto del Órgano Judicial para su aprobación, es decir, no existe autonomía presupuestaria y al contrario la dependencia e injerencia de otros poderes impide se cumpla un pilar fundamental de la independencia judicial en su esfera institucional.
El presupuesto del Órgano Judicial de Bolivia tiene como destino cubrir sus gastos de funcionamiento mínimos necesarios, considerando que a toda entidad pública se le debe garantizar sus insumos y necesidades básicas para que esta brinde los servicios para la cual fue creada; en este caso particular, el servicio a la justicia, los recortes a su presupuesto, han conllevado a poner al Órgano Judicial en un serio riesgo en su funcionamiento, siendo lógico que el no garantizar los insumos mínimos ninguna entidad podría funcionar de manera adecuada, en esta parte es menester mencionar que el Órgano Judicial no sólo es uno de los cuatro poderes del Estado consagrado por su Constitución, además, es el más importante para garantizar el equilibrio de poderes, el respeto de los derechos fundamentales y el cumplimiento del ordenamiento jurídico.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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Consejo de la Magistratura. (2022). Anuario Estadístico Judicial. 2022, abril 18, de https://magistratura.organojudicial.gob.bo/. Sitio web: https://magistratura.organojudicial.gob.bo/index.php/institucion/2013-05-07-16-03-21/viewcategory/19
Correo del Sur. (14/09/2021). Órgano Judicial defiende atribuciones sobre Derechos Reales. 2022, abril 18, de www.correodelsur.com. Sitio web:
INFORME SOBRE EL ESTADO DE LA JUSTICIA EN BOLIVIA 2020 FUNDACION CONSTRUIR: Pág. 53. Disponible en:
https://www.fundacionconstruir.org/contenido/informesobreelestadodelajusticiaenbolivia2020
GIEI (17/08/2021). “Informe sobre la Investigación de los hechos de violencia y vulneración de los derechos humanos ocurridos en Bolivia entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de 2019”. Pág. 2061.Recuperado de la página de la Procuraduría General del Estado Plurinacional de Bolivia. Disponible en línea: https://cancilleria.gob.bo/webmre/system/files/pdf_banner/2021-GIEI-Bolivia-informe-final.pdf
García-Sayán, Diego. Visita al Estado Plurinacional de Bolivia. Informe del Relator sobre la independencia de los magistrados y abogados. (2022, 11 de mayo). Naciones Unidas (ONU). Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. (50º período de sesiones). Disponible en: https://reliefweb.int/report/bolivia-plurinational-state/visita-al-estado-plurinacional-de-bolivia-informe-del-relator-especial-sobre-la-independencia-de-los-magistrados-y-abogados-diego-garcia-savan-ahrc5036add1
Ley del Órgano Judicial de Bolivia N° 025 (Articulo 228)
Observaciones Preliminares Visita in loco en Bolivia CIDH 2023 disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/actividades/discursos/2023/03-31-visita-in-loco-bolivia.pdf
Organización de los Estados Americanos (OEA). Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2013). Garantías para la Independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el Estado de Derecho en las Américas, párrafo 37. Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/operadores-de-justicia-2013.pdf
Periódico El Deber: https://eldeber.com.bo/pais/organo-judicial-aprueba-nueva-escala-salarial-de-magistrados-y-jueces-que-reducen-su-salario-en-un-3_217659
Periódico El Deber: https://www.eldiario.net/portal/2022/12/21/jueces-piden-mayor-presupuesto-para-garantizar-acceso-a-la-justica/
Periódico Correo del Sur: https://correodelsur.com/seguridad/20210208_jueces-continuaran-ganando-menos-que-administrativos.html