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Importancia del Rol
Preventivo en Materia de Seguridad Ciudadana, como Competencia de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados del Ecuador
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Pablo Esteban Granda Dávila [1] https://orcid.org/0009-0007-1773-0201 Universidad Técnica de Machala
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RESUMEN
Los gobiernos locales son representantes directos de la ciudadanía y quienes conocen en primera línea las necesidades del pueblo. Su intervención estatal es, sin duda, esencial en el cumplimiento de la agenda nacional del gobierno de turno. Sin embargo, ¿qué sucede cuándo las competencias del gobierno central y del gobierno local se ven cuestionadas en una misma problemática? En el presente artículo se aborda como justificativo la crisis de inseguridad actual que enfrenta Ecuador y cómo desde del ejecutivo y los municipios existen competencias que deben ser analizadas cautelosamente en materia de seguridad. Se desarrolló una investigación de carácter cualitativo y se planteó como objetivo general reflexionar la importancia del rol preventivo en materia de seguridad ciudadana, como competencia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados del Ecuador. Con asistencia y utilización de los métodos analítico, exegético, sintético, histórico y hermenéutico, se permitió exponer con eficacia los resultados y contribuir con conocimiento a futuros investigadores.
Palabras claves: seguridad ciudadana; gobiernos locales; prevención; competencias
Importance of the Preventive Role in Matters of Citizen Security as the Responsibility of the Decentralized Autonomous Governments of Ecuador
ABSTRACT
Local governments are direct representatives of citizens and those who know the needs of the people on the front line. Its state intervention is, without a doubt, essential in the fulfillment of the national agenda of the government in power. However, what happens when the powers of the central government and the local government are questioned on the same issue? This article addresses as justification the current insecurity crisis that Ecuador faces and how from the executive and the municipalities there are powers that must be cautiously analyzed in terms of security. A qualitative investigation was developed and the general objective was to reflect on the importance of the preventive role in matters of citizen security as a competence of the Decentralized Autonomous Governments of Ecuador. With the assistance and use of analytical, exegetical, synthetic, historical and hermeneutical methods, it was possible to effectively present the results and contribute knowledge to future researchers.
Keywords: citizen security; local governments; prevention; competencies
Artículo recibido 25 noviembre 2023
Aceptado para publicación: 30 diciembre 2023
INTRODUCCIÓN
La inseguridad ciudadana y la fuerte ola de violencia en América Latina se han constituido en uno de los factores de debate internacional más propensos a desarrollar preocupación, estudios y necesidades de acciones estatales de carácter urgente. Como es de conocimiento público, esta región enfrenta una gran lucha contra la desigualdad social y económica; sin embargo, en las últimas décadas, la violencia y el crimen se han arraigado. Siendo así, durante el año 2022, América Latina y El Caribe mostraron el registro más alto de muertes violentas a nivel mundial. En sustento a lo mencionado, Sonia Alda (2022, pág. 3), informa que “(…) en el continente americano se concentra el 37% de los homicidios de todo el planeta, con apenas 8% de la población mundial, de acuerdo con Naciones Unidas”. Dentro de estas cifras, Ecuador se ha catalogado como uno de los países más violentos de América Latina, y se teme que, con las cifras actualizadas del cierre de año 2023, se generen los datos estadísticos oficiales que conviertan a Ecuador como el país más violento que encabece esa lista, superando a Venezuela, que tuvo una tasa de homicidios de 40,4 por cada 100.000 habitantes, durante el periodo 2022 (InSight Crime, 2023).
En vista de la crisis de inseguridad pública y ciudadana que, actualmente, atraviesan los ecuatorianos, se ha visto la necesidad de elaborar, desde este espacio académico, el presente artículo científico a fin de contribuir con estudios de análisis, reflexión y apertura para futuras investigaciones académicas. Se ha planteado como objetivo general reflexionar la importancia del rol preventivo en materia de seguridad ciudadana, como competencia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados del Ecuador; en justificación a la problemática de inseguridad actual y la urgencia de buscar mecanismos que ayuden a reforzar la labor constitucional del gobierno central.
DESARROLLO
Concepciones de la Seguridad Ciudadana
Dando paso a un contexto histórico, en décadas atrás, la seguridad ciudadana proyectaba otros enfoques destinados, principalmente, a proteger el Estado y no, en lo principal, a los ciudadanos en razón a una perspectiva social e individual. Como argumenta Sara Quintero (2020), desde un contexto tradicional, se creía que, si el Estado estaba libre de amenaza o peligro, los ciudadanos, por ende, también lo estarían. Con este pensamiento, se reforzaba y aclaraba un concepto de seguridad nacional, estableciendo las políticas públicas conforme a los fines de esta. Además, las guerras entre Estados eran comunes y con las independizaciones de los países latinoamericanos, la seguridad nacional iba en búsqueda de proteger a los ciudadanos de los conflictos armados; de esta manera, se respondía a las necesidades sociales en épocas de guerra.
Sin embargo, conforme se ha ido reconceptualizando términos relacionados a la seguridad, se ha visto la necesidad de diferenciar sus modalidades, y entenderla desde sus fines y contexto social. Por ello, en lo principal, se especifican dos conceptos: “seguridad ciudadana” y “seguridad nacional o pública”. El primero se relaciona a un fin ciudadano y social; el segundo, netamente con el Estado (Zambrano Noles, 2016). No obstante, independientemente de las concepciones doctrinarias que existan, se debe enfatizar que el ciudadano, en el fondo, siempre es el sujeto de protección.
En esta línea de análisis, de acuerdo con las bases doctrinarias, Hugo Acero (2005) refiere lo siguiente: “Entendida como un bien público, la seguridad ciudadana se refiere a un orden ciudadano democrático que elimina las amenazas de la violencia en la población y permite la convivencia segura y pacífica” (p.176). A su vez, Cunya et al. (2022) reflexiona que la seguridad ciudadana comprende “el aseguramiento de una convivencia en paz, respetando los derechos de cada ciudadano y, por ende, que estos puedan sentirse protegidos de todo acto que de alguna manera pueda perjudicar su existencia y afectar sus bienes” (p.70). Por otra parte, Sánchez et al. (2020) desarrolla un contenido investigativo, exponiendo puntos relevantes de la seguridad ciudadana en el ejercicio pleno de derechos y principios (p.ej.: seguridad jurídica, principio de legalidad, derechos civiles, seguridad social).
En añadidura, es interesante citar lo referido por Patricio Tudela: “(…), la seguridad es una construcción social y cultural, por ende, relativa y sujeta a los distintos actores sociales y el desarrollo de las personas” (2005, pág. 3). En sintonía con lo expuesto por el autor anteriormente referido, Silvia Zambrano reflexiona lo siguiente: “A todas luces, la seguridad es una construcción permanente de la vida cotidiana.” (2016, pág. 61).
Actualmente, el concepto de seguridad ya no contempla únicamente el enfoque amplio de seguridad nacional, es decir, ya no se habla esencialmente de cuestiones militares o de conflictos armados; más bien, se han desarrollado terminologías de enfoque como lo son “violencia” y “criminalidad”. En este caso, referirse al orden público y al mantenimiento de paz, confiere llevar de la mano acciones preventivas y de control en delitos y faltas administrativas (Ramos, 2005), que pudiesen afectar la garantía de un Estado de derechos y justicia. Por otra parte, para efectos de aclaración, referirse al campo del ejercicio de derechos fundamentales, como es el caso de salud, integridad, vida, libertad, vida digna, etc., el que los ciudadanos puedan acceder libremente a servicios básicos y hacer uso pleno de sus derechos constitucionales, con la atención eficaz brindada por parte de los servidores públicos, son elementos que caracterizan la seguridad ciudadana. En resumen, como sustenta José Montes de Oca (2018):
La seguridad ciudadana es un término que comprende la protección del desarrollo de las potencialidades de la población, incluyendo los derechos a la salud, a la educación y, en general, del bienestar social; mientras que la seguridad pública atiende el estudio de las estructuras institucionales encargadas de la prevención del delito, la procuración y la administración de justicia, así como la reinserción social; ambos conceptos coexisten para el bien de la población. (p.15)
De forma gráfica, la Dirección General del Ministerio del Interior caracteriza la seguridad pública y seguridad ciudadana considerando los siguientes puntos:
Figura 1
Fuente: Tomado del Plan Específico de Seguridad Pública y Ciudadana 2019-2030 (Ministerio del Interior, 2019)
Figura 2. Caracterización de la seguridad ciudadana
Elaborado por: DCDO, 2019
Fuente: Tomado del Plan Específico de Seguridad Pública y Ciudadana 2019-2030 (Ministerio del Interior, 2019)
La seguridad ciudadana y seguridad nacional son términos diferentes, pero conexos. El Estado, inevitablemente, es el principal actor en la garantía de un país seguro y libre de violencia. De acuerdo con lo expuesto en el artículo 3 de la Constitución de la República del Ecuador, uno de los deberes primordiales del Estado es: “8. Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad integral y a vivir en una sociedad democrática y libre de corrupción” (2008, pág. 9). Asimismo, en el artículo 261 del cuerpo legal referido se dispone como competencia exclusiva del Estado central: “1. La defensa nacional, protección interna y orden público” (2008, pág. 129). Por otra parte, en función a lo indicado en el artículo 147 de la Constitución, se ha asignado al Presidente de la República la siguiente obligación: “17. Velar por el mantenimiento de la soberanía, de la independencia del Estado, del orden interno y de la seguridad pública, y ejercer la dirección política de la defensa nacional” (2008, pág. 75).
Para Ecuador, el Estado ha fallado en esta garantía y deber, pues se encuentra en una fuerte lucha contra la delincuencia, violencia y narcotráfico. Se ha afectado gravemente la seguridad en todas sus modalidades y concepciones, y los efectos de la inseguridad van desde las muertes de personas inocentes hasta el estancamiento del desarrollo de una nación.
Juan Carlos Ruiz (2004) desarrolla cinco repercusiones drásticas que generan la inseguridad: afectación a los jóvenes en edades productivas, lo cual influye en el crecimiento económico del país; costo alto en el sistema de salud y seguridad; desaliento en la inversión extranjera y falta de confiabilidad entre las comunidades; afectación en asuntos educativos, empleo, salud; y sentimiento de inseguridad creciente entre los ciudadanos. Sin embargo, a más de lo expuesto por el autor referido, es importante añadir el efecto migratorio como consecuencia de la inseguridad ciudadana y correlativamente de la desestabilización económica.
Competencias en materia de seguridad ciudadana de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Partiendo de la disposición constitucional regida en el artículo 393 de la Constitución del Ecuador, se cita lo siguiente:
Art. 393.- El Estado garantizará la seguridad humana a través de políticas y acciones integradas, para asegurar la convivencia pacífica de las personas, promover una cultura de paz y prevenir las formas de violencia y discriminación, y la comisión de infracciones y delitos. La planificación y aplicación de estas políticas se encargará a órganos especializados en los diferentes niveles de gobierno. (Constitución de la República del Ecuador, 2008, pp. 187-188)
Si bien es cierto, en el apartado anterior, se estableció como principal responsable de la crisis de inseguridad actual al Estado ecuatoriano en razón a sus competencias constitucionales; no obstante, cabe reflexionar sobre el principio de descentralización y desconcentración, el cual permite delegar funciones y responsabilidades a otras entidades estatales en el ejercicio de políticas públicas para la prevención de la violencia y cometimiento de delitos, y la conservación de un entorno de paz. Aquí, se resaltan entidades públicas como es el caso de Ministerios, Policía Nacional, Fiscalía General del Estado, Unidades Judiciales, Defensoría, Centros de Rehabilitación Social, Asamblea Nacional, etc.; sin embargo, se está subestimando el rol de los gobiernos locales en materia de seguridad ciudadana.
En consideración a lo regido por la normativa constitucional, en su artículo 264, se atribuyen 14 competencias exclusivas a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). En relación al objeto de estudio del presente artículo de investigación se citan las siguientes: planificación del desarrollo cantonal y ordenamiento territorial; control sobre uso y ocupación de suelo; planificación, construcción y mantención de la vialidad urbana; prestación de servicios públicos; creación, modificación o supresión de tasas y contribuciones especiales de mejoras; planificación y control del tránsito y transporte público; planificación, construcción y mantención de la infraestructura física y equipamentos de los espacios de carácter público (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
En adición, en el artículo 54 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) se otorgan funciones a los Gobiernos Autónomos Descentralizados. A efectos de puntualizar en el tema de investigación, se citan las siguientes: implementación de políticas destinadas a promover y construir la equidad e inclusión en su territorio; implementación de sistemas de participación ciudadana para el ejercicio de derechos y democracia; promoción de procesos de desarrollo económico local; implementación de sistema de protección integral que garantice los derechos constitucionales; regulación y control del espacio público; creación y coordinación de Consejos de Seguridad Ciudadana municipal, en acompañamiento y participación de la Policía Nacional y demás organismos vinculados a la seguridad ciudadana, quienes establecerán políticas públicas de prevención, protección, convivencia y seguridad ciudadana; e implementación de planes y programas dirigidos a prevenir “el fenómeno socioeconómico de las drogas” (COOTAD, 2010, pp. 28-29).
De igual forma, los alcaldes tienen atribuciones reguladas por la ley. Por cuestiones de exactitud investigativa, en contribución a una mejor comprensión para el lector, se considera pertinente citar textualmente lo expuesto en el artículo 60 del COOTAD, específicamente en los literales q y z:
Art. 60.-Atribuciones del alcalde o alcaldesa. -Le corresponde al alcalde o alcaldesa:
q) Coordinar con la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos relacionados con la materia de seguridad, la formulación y ejecución de políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre prevención, protección, seguridad y convivencia ciudadana;
z) Solicitar la colaboración de la Policía Nacional para el cumplimiento de sus funciones. (COOTAD, 2010, pP. 33-34)
Por otra parte, la Corte Constitucional en la sentencia No. 15-14-IN/20 y acumulados, se pronuncia al respecto sobre las competencias en materia de seguridad de los municipios:
(…) Si bien, de la referida disposición constitucional así como de las contenidas en los artículos 147.16 y 158 se desprende la competencia exclusiva del gobierno central sobre la protección interna y orden público, no es posible concluir, sin más, que los gobiernos municipales están constitucionalmente prohibidos de intervenir en la seguridad interna, como lo es, disponer la implantación de un sistema de cámaras y equipo de monitoreo, puesto que existen otras normas en sentido contrario, es decir, que hacen partícipes en forma colaborativa a los municipios de las políticas de seguridad ciudadana (…). (Sentencia No. 15-14-IN/20 y acumulados, 2020)
Como podemos visualizar, las competencias asignadas a los GAD no se encuentran expresamente vinculadas a la seguridad pública, pero sí a la seguridad ciudadana. La gestión de los gobiernos locales tienen autoridad sobre su territorio cantonal y se les dota la facultad de controlar, regular, construir, mantener y adecuar los espacios públicos para el bienestar de la ciudadanía y garantía de servicios públicos, en tutela de derechos, principios y garantías constitucionales. En este sentido, indirectamente se converge a una función preventiva en materia de delitos e inseguridad pública, ya que el ejercicio de las competencias de los GAD son conexas a las garantías de derechos y bienestar común.
Por ejemplo, al tener espacios públicos perfectamente iluminados y con todos los servicios básicos, vías en correcto funcionamiento, adecuado control y vigilancia de áreas privadas y públicas, planteamiento de iniciativas o propuestas que ayuden a combatir la delincuencia y narcotráfico, entre otras, son formas de prevenir ser víctima de delitos y de contribuir con la gestión del gobierno central. Así también, controlar el tránsito y el transporte público en el territorio cantonal, y promover la implementación de cámaras de seguridad para el control de espacios públicos, a través de ordenanzas municipales, son caminos para tener conocimiento de movimientos delictivos y poder colaborar con las instituciones públicas competentes encargadas de la función coercitiva.
En cuanto a las ordenanzas, es de conocimiento público que los municipios, que se encuentran facultados por una función legislativa y bajo ese carácter, tienen la potestad de normar la ejecución de políticas nacionales delegadas a la gestión local. Por último, es interesante manifestar que los alcaldes tienen autoridad sobre consejos barriales y cómites, precisando uno de lo más relevantes, el Comité de Operaciones de Emergencia Cantonal (COE), el cual es dirigido por el acalde y, en lo principal, se encarga de dar asistencia y respuestas a la ciudadanía en situaciones de emergencia y riesgo.
Importancia de la gestión de los gobiernos municipales
La mayoría de los países de América Latina contemplan una organización estatal centrada más a una política de seguridad nacional que confiere al ejecutivo la competencia exclusiva del mantenimiento de la paz y el orden público (De Belaunde de Cárdenas, 2015). Ecuador, constitucionalmente, designa al gobierno central la obligación de velar por el orden y protección interna, en términos de seguridad pública. Sin embargo, desde la parte local, debe actuarse en armonía con los municipios para cumplir estratégicamente con este deber constitucional. Para efectos de aclaración, en el contexto ecuatoriano, los GAD no tienen competencia en materia de seguridad pública, pero sí en materia de seguridad ciudadana; estas son gestiones y políticas distintas que deben complementarse.
De aquí viene la importancia de diferenciar correctamente estos términos y comprender que las gestiones estatales de los servidores públicos deben adecuarse bajo el marco de sus competencias. Con intención de precisar estos términos, se acota lo inferido por Kleber Guerrero et al. (2021): “La seguridad ciudadana se focaliza en promover la seguridad pública, minimizar actos de violencia, así como fortalecer los derechos y deberes entre las entidades públicas de seguridad y las personas, por lo que está centrada en los derechos” (p.175). Con esto, se determina una función preventiva en materia de seguridad pública existente en los fines de la seguridad ciudadana.
Se refleja la necesidad de que los gobiernos municipales asuman su rol e intervención estatal respecto al ámbito de seguridad. El gobierno central es el principal responsable de la crisis de inseguridad actual; sin embargo, los gobiernos locales son actores secundarios en esta problemática; de hecho, se consideran a las municipalidades como “células de la gestión pública” (López et al., 2021, p. 7281) en función a su representación estatal en cada territorio y a la intervención directa que mantienen con la ciudadanía.
CONCLUSIONES
Las competencias del gobierno central y de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en materia de seguridad son componentes de alto análisis en la lucha contra la violencia, delincuencia organizada, narcotráfico y demás elementos que conforman la crisis de seguridad actual; pues en este aspecto vale preguntarse ¿a quién o quiénes les corresponde actuar? Con la instalación del nuevo gobierno, que prometió traer días mejores, la esperanza de los ecuatorianos ha vuelto a recaer en el ejecutivo, esperando que el Presidente de la República tome acciones firmes e inquebrantables contra la delincuencia y la corrupción que acechan al Estado de derechos y justicia.
En el desarrollo del presente artículo de investigación se ha expuesto de forma puntual que, efectivamente, el Estado central es el principal responsable de velar por la paz, el orden público e interno; sin embargo, existen otros actores secundarios que se configuran como aliados estratégicos para que el ejecutivo pueda realizar con éxito su deber constitucional.
En este análisis, se ha referido primordialmente a los gobiernos locales, quienes son representantes de elección popular y responsables directos de responderle a la ciudadanía en el territorio, están en la primera línea de asistencia y son los que conocen a plenitud las problemáticas que existen en cada cantón. No es lo mismo, la gestión pública que debe ejecutarse en la región Sierra que en la Costa, en consideración a que estamos frente a una cultura y comportamientos sociales diferentes.
Con la revisión generalizada del marco legal, se estableció con éxito las competencias principales que tienen los GAD en materia de seguridad ciudadana. No obstante, cabe manifestar que, como parte del proceso investigativo, fue esencial puntualizar las diferencias entre los términos seguridad ciudadana y seguridad nacional o pública. De esta manera, se comprendió de forma oportuna y clara las atribuciones del gobierno central y local.
Se determinó que, conceptualmente, los términos seguridad ciudadana y seguridad pública son diferentes, pero que en la práctica son complementarios. Esto permite colegir que la labor del ejecutivo y de los municipios es un trabajo en conjunto y no aislado.
Finalmente, se reflexionó sobre la importancia de la gestión de los municipios en materia de seguridad, encuadrando sus competencias en un rol netamente preventivo. Los gobiernos locales tienen todas las herramientas jurídicas y estatales de prevención, siendo las más destacables, el Consejo de Seguridad Ciudadana, el Comité de Operaciones de Emergencia Cantonal y las ordenanzas. Para los ecuatorianos no es justo un proceder excusable de los gobiernos locales en esta situación crítica, lo que en lenguaje criollo se conoce como “lavarse las manos”, queriendo justificar su omisión en las competencias constitucionales del gobierno central.
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